Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 170/13 w sprawie ze skargi Gospodarstwa [...] w [...] na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 170/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o. o. w [...] z dnia 8 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

[...] Sp. z o. o. w [...] wnioskiem z dnia 8 grudnia 2011 r. wezwało [...] S.A. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w [...] (działka o nr ewid. [...]) oraz do ustanowienia na tej działce służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądało udostępnienia kserokopii wszystkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce.

Pismem z dnia 4 lipca 2012 r. [...] Sp. z o. o. w [...] ponowiło wniosek o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji stanowiących podstawę budowy lub przebudowy urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości. Dodało także, że jeżeli Spółka nie dysponuje taką dokumentacją, to [...] domaga się precyzyjnego jej oznaczenia przez wskazanie organu, daty i znaku dokumentów.

Następnie pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. [...] Sp. z o. o. w [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w [...], zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła wnioskowanej informacji publicznej oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wnieść aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Spółka [...] jest spółką prawa handlowego zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, a tym samym jest ona zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p., co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Skierowane do Spółki żądanie dotyczyło udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych, czyli odnosiło się do "sprawy publicznej" i nakładało na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia wnioskowanej informacji. Jednakże [...] dotychczas nie otrzymało dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność Spółki jest zatem uzasadniona.

W odpowiedzi [...] S.A. wniosła o oddalenie na skargi. Stwierdziła, że nie że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia przedmiotowych informacji, bowiem Spółka nie może być uznana za władzę publiczną oraz podmiot wykonujący zadania publiczne, a ponadto nie dysponuje mieniem publicznym.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o. o. w [...] z dnia 8 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a.

Następnie WSA w Gdańsku stwierdził, że dla oceny, czy [...] S.A. z siedzibą w [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, niezbędne jest ustalenie czy Spółka ta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, między innymi treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują władzę publiczną lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej (niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą) uznaje się za informację publiczną. Oznacza to, że żądane przez [...] dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o sprawach publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne i inne podmioty przykładowo wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że przedmiotowy obowiązek obejmuje nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej.

Ponadto w świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), [...] S.A. z siedzibą w [...] - jako operator systemu dystrybucyjnego - jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, a działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) podkreślił, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa a także zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. Dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny oceny nie zmienia akcentowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że Spółka jest przede wszystkim przedsiębiorcą uczestniczącym w rynku, jak również powoływanie się na zmiany aktualnego funkcjonowania rynku energetycznego, wprowadzone nowelizacją ustawy Prawo energetyczne, wskutek wejścia w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE. Operator systemu dystrybucyjnego pozostaje bowiem nadal przedsiębiorstwem energetycznym, które ze względu na dysponowanie zasobami energetycznymi wykonuje zadania publiczne.

Należy także zwrócić uwagę na wyrok z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego zostały określone w art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Sąd ten podkreślił ponadto, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Sformułowanie "zadanie publiczne" zawarte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Budowa oraz utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów czy urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). A zatem, przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A. z siedzibą w [...], wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w trybie tej ustawy.

Skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez [...] we wniosku z dnia 8 grudnia 2011 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną, to [...] S.A. zobowiązana była do załatwienia powyższego wniosku w sposób i w formie określonej w u.d.i.p.

Błędne jest przy tym stanowisko [...] S.A, zawarte w jej odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa informacja podlega udostępnieniu nie przez Spółkę lecz jedynie przez organ władzy, który wytworzył wnioskowane dokumenty. Udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. podlega każda informacja będąca informacją publiczną, wytworzona i niewytworzona przez podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy, o ile znajduje się w jego posiadaniu. Możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi zatem podstawy do odmowy udzielenia informacji przez adresata wniosku posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną na wniosek udostępnia się w sposób i w formach zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formach określonych we wniosku.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 8 grudnia 2011 r. i powinno zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., tj. Spółka powinna udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, lub decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. Spółka jednak nie zakończyła postępowania w żaden ze wskazanych sposobów. Z tych względów skargę na bezczynność Spółki należało uznać za uzasadnioną.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem od złożenia wniosku do momentu wydania wyroku w sprawie upłynęło wiele miesięcy, a Spółka przez cały ten okres nie załatwiła wniosku, pozostając w nieuzasadnionej bezczynności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit a) tiret pierwsze u.d.i.p. oraz 3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że sprawa w ogóle nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność przysługuje bowiem wyłącznie w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, decyzje i postanowienia oraz mogą być podejmowane inne akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wobec tego wniesiona w niej skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga podlegała też odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożył wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki nie można ponadto zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. [...] S.A. nie tylko nie zaniechała przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale uczyniła to w przepisanym prawem terminie, wywiązując się tym samym z ciążącego na niej obowiązku.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie podała, że nie była zobowiązana do udostępnienia [...] żądanych informacji. Prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie powiązane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. [...] S.A. w [...] nie spełnia powyższych przesłanek, gdyż jest spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę [...] S.A. (100 % akcji). Właścicielem akcji spółki [...] S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). Ponadto [...] nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań władzy publicznej. Jej działalność ogranicza się tylko do zadań operatora dystrybucyjnego systemu elektroenergetycznego. Oznacza to, że WSA w Gdańsku dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., na skutek czego błędnie uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Dodatkowo zauważyć należy, że sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej prowadzonej przez właściwy organ administracji. Zatem od tego organu administracji [...] winno domagać się uzyskania żądanej informacji publicznej. Zdaniem Spółki niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył.

W sprawie powinien ponadto być zastosowany przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżący stanowią bowiem tajemnicę przedsiębiorcy, a prawo do takich informacji podlega ograniczeniu.

Pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. [...] Sp. z o. o. w [...] wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Należy jednak mieć na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie tylko wtedy gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite i powinno być znane profesjonalnemu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wymyka się spod kontroli kasacyjnej, gdyż pozbawiony jest jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej. Stanowi to istotny mankament rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W takim środku zaskarżenia strona nie może ograniczyć się do wyliczenia przepisów, które jej zdaniem miały być złamane zaskarżonym orzeczeniem. Zobowiązana jest także wykazać, dlaczego uważa, że w sprawie doszło do takich uchybień i na czym dokładnie polegało naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowania strony oraz uzupełniania za nią podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Także w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się w czym dopatrywał się on złamania przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Informacyjnie można jedynie wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadzonego postępowania nie zakończy wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 16 u.d.i.p.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów ustawy d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że żądane przez [...] dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych, są w rozumieniu ustawy d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze także uznać należy za chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w Gdańsku przepisu art. 4 ust.1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza bowiem również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w [...] podlega tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w judykaturze jednolicie uznaje się, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu wynikającym z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana tam interpretacja zwrotu "zadań publicznych" jest bezbłędna. Jeżeli bowiem zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Spółka [...] objęta jest zakresem podmiotowym u.d.i.p.

W takiej zatem sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zaniechanie takich działań uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 5 u.d.i.p., gdyż przepis ten na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna przed złożeniem skargi na jej bezczynność pozostawała w przekonaniu, że nie ma w ogóle obowiązku udostępnienia wnioskowanych informacji. W związku z tym nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ewentualne ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie omawianej ustawy. W konsekwencji WSA w Gdańsku nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał skargę na bezczynność Spółki w sprawie skierowanego do niej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę, Sąd I instancji prawidłowo uznał ją za zasadną, trafnie przesądzając przy tym, że przedmiotowe informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie - co zasady- nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 pub/Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika [...] Sp. Z o.o. o zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnik nie złożył bowiem odpowiedzi na skargę kasacyjną, a jego pełnomocnik nie brał udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. Uczestnik nie wykazał zatem, aby w postępowaniu kasacyjnym poniósł koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).