Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt IV SAB/Wr 264/15 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 264/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA), uwzględniając skargę A. C. na bezczynność Wójta Gminy K. (dalej: Wójt) w spawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Wójta do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny i orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy:

A. C., radny Rady Gminy w K., pełniący funkcję przewodniczącego tej Rady, zwrócił się do Wójta o udostępnienie informacji publicznej obejmującej dane za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. na temat dochodów Gminy z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, liczby osób posiadających w tym okresie zaległości z tytułu opłat i kwoty zadłużenia, kosztów określonych w art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bilansu dochodów i kosztów ujętych art. 6r ust. 2 ww. ustawy, składników tworzących koszty obsługi administracyjnej w kwocie 179 428, 05 zł, liczby umów zawartych przez Gminę o wywóz nieczystości, kiedy i na jaki czas zostały one zawarte oraz jakie świadczenia obejmowały i czy umowy te były aneksowane i z jakiego powodu.

W odpowiedzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. Wójt, powołując się na okoliczność, że informacje przetworzone objęte wnioskiem zostały już przekazane do analizy gminnej komisji rewizyjnej stwierdził, że tworzenie kolejnych dokumentów w tym samym zakresie byłoby niecelowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. C. zarzucił Wójtowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznych, domagając się poza zobowiązaniem organu do jego rozpoznania także wymierzenia mu grzywny. W ocenie skarżącego żądane przez niego informacje stanowiły informacje publiczne proste i nie zostały mu udostępnione. Wójt nie poinformował go również, że żądane informacje nie należą do tej kategorii, jak też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi Wójt wniósł o oddalenie skargi kwestionując, aby A. C. kiedykolwiek zwracał się do niego o udostępnienie informacji publicznej. Pismo z dnia 7 sierpnia 2015 r. złożył bowiem Przewodniczący Rady Gminy K., który z racji pełnionej funkcji radnego miał dostęp do żądanych dokumentów, ponieważ określone dokumenty przekazano do analizy gminnej komisji rewizyjnej, która prowadziła kontrolę gospodarki odpadami w Gminie. Nie może zatem twierdzić, że nie otrzymał żądanych informacji jako obywatel. Przewodniczący rady gminy jest raczej podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej aniżeli jej otrzymywania. Ponadto skargę wniesiono bez wyczerpania określonego w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a.") trybu skargowego.

Uwzględniając skargę WSA przyjął, że została ona wniesiona prawidłowo i jest dopuszczalna, ponieważ nie jest wymagane jej poprzedzanie kierowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnił też, że stan bezczynności zachodzi, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, do których był obowiązany, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiedniego aktu lub podjęciem czynności.

Analizując treść wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2015 r. WSA uznał, że żądanie w nim zawarte dotyczyło informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane przez skarżącego informacje dotyczące prowadzonej przez Gminę w ramach zadań własnych gospodarki odpadami walor takich informacji posiadały. Podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia był Wójt, który wniosku skarżącego w przepisanym terminie nie rozpoznał, a zatem był bezczynny. Fakt sprawowania przez wnioskodawcę mandatu radnego i pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady Gminy nie wyłączył go z kręgu osób uprawnionych do żądania udostępnienia informacji publicznej nawet wtedy, gdy informacje objęte wnioskiem mogły być przedmiotem procedowania gminnej komisji rewizyjnej, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo żądania jej udostępnienia przysługuje każdemu. Komisja rewizyjna jest ponadto wewnętrzną jednostką organizacyjną Gminy.

Odnosząc się do charakteru żądanych przez skarżącego informacji i stanowisk obu stron w kwestii ich kwalifikacji, jako informacji prostych lub przetworzonych, Sąd I instancji podał, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja "specjalnie" przygotowywana dla wnioskodawcy. Jest nią również informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych ze względu na potrzebę przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem mogących uczynić informacje proste informacjami przetworzonymi, do udostępnienia której konieczne jest wykazanie istnienia przesłanki interesu publicznego. Nawet jednak wtedy, gdy decyzja odmowna dotyczy informacji przetworzonej, rozpoznaniu podlega wniosek w pozostałym zakresie dotyczącym informacji prostej. Sąd podkreślił przy tym, że występowanie po stronie skarżącego interesu publicznego ulega wzmocnieniu poprzez fakt sprawowania przez niego funkcji radnego i przewodniczącego Rady Gminy. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być interpretowany w ten sposób, że obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego ciąży jedynie na wnioskodawcy, gdyż stosownej analizy winien dokonać także podmiot zobowiązany. Rozpoznanie wniosku skarżącego powinno odbyć się przy uwzględnieniu takich wskazań Sądu.

W ocenie sądu wojewódzkiego stwierdzona bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała ona z przyjętej przez organ, a niepodzielonej przez Sąd, wykładni ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tę sama okoliczność zadecydowała o oddalaniu wniosku o wymierzenie Wójtowi grzywny.

W skardze kasacyjnej Wójt, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że był on zobowiązanym do udostępnienia skarżącemu informacji, którymi już dysponuje i do objaśniania mu ich treści. Stanowisko WSA o konieczności udostępnienia informacji ma naruszać również art. 7 ww. ustawy. Pominięto bowiem okoliczność, że część żądanych przez skarżącego informacji zawartych było w uchwałach budżetowych. Pozostałe informacje były już w posiadaniu radnego. Nie mają one charakteru informacji przetworzonych, a na organie nie ciąży obowiązek ich przetwarzania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie opierało się wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, które okazały sie zasadne.

Zarzuty kasacyjne opierały się na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 u.d.i.p. poprzez uznanie, że Wójt Gminy Kamieniec Ząbkowicki jest obowiązany przekazywać w ramach informacji publicznej dane oraz je objaśniać, którymi już dysponuje wnioskodawca. W uzasadnieniu skargo kasacyjnej podano też, że cześć żądanych informacji jest zawarta na stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej, część w treści właściwych uchwał budżetowych.

Na wstępie wymaga jednak ustalenia czy Wójt Gminy K. miał obowiązek zastosowania, przy rozpatrzeniu wniosku A. C. - Przewodniczącego Rady Gminy w K., ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., że udostępnienie informacji publicznej może nastąpić również na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie taką ustawą jest ustawa o rachunkowości oraz ustawa o finansach publicznych.

Analizując wskazaną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek przewodniczącego rady gminy o udostępnienie informacji publicznej przez wójta tej samej gminy nie podlegał rozpatrzeniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny.

Ustawa o dostępie informacji publicznej służy do realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa"(ust. 3 art. 61 Konstytucji RP). Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej przyznaje prawo dostępu do takiej informacji każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.)

W kontekście wyżej naprowadzonych przepisów prawa, problematyka określenia kategorii podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Dokonując pewnego uogólnienia stwierdzić należy, że zarysował się pogląd, zgodnie z którym ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, a racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego" (patrz wyrok WSA w Warszawie z 13.12 2012 r. II SAB/Wa 386/12 LEX nr 1246684, wyrok WSA w Olsztynie z podkreślił, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 sygn. akt II SAB/Gd 100/14).

Przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że uprawnienie to przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego.

W rozpoznawanej sprawie podmiotem, który zwraca się o udzielenie informacji publicznej do Wójta Gminy K. jest Przewodniczący Rady Gminy w K..

Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) zwana dalej w skrócie u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego (art. 19 ust. 1 u.s.g.) Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust.2).

W świetle przytoczonych przepisów wynika, że przewodniczący rady gminy rzeczywiście nie stanowi organu gminy, jednakże nie zmienia to faktu, że rada gminy jest organem władzy publicznej, pracami której kieruje jej przewodniczący.

Kryterium podmiotowe określone terminem "każdy", w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych podmiotom prawa prywatnego, a nie do przekazywania informacji publicznej pomiędzy organem stanowiącym i wykonawczym tej samej jednostki administracji samorządowej.

Podstawą takiej konkluzji jest określenie we wniosku o udzielenie informacji publicznej wnioskodawcy działającego, jako przewodniczący rady gminy.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że przewodniczący rady gminy nie jest podmiotem prawa prywatnego i dlatego uzyskanie informacji publicznej o organie wykonawczym tej samej gminy nie mogło nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do uzyskania informacji na potrzeby rady gminy.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.