Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1431/15 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r .sygn. akt II SA/Bd 1431/15 oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Sąd pierwszej instancji:

A. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 17 ust. 1, 1a, 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 114 ze zm.) oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) - dalej "k.p.a.", utrzymującą w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...], po wznowieniu postępowania, odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą przyznania A. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę W. K..

A. L. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który uzasadniła wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania ustalił, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca utraciła w związku z wejściem w życie od 12 stycznia 2013r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548).

Z akt sprawy wynikało też, że matka skarżącej W. K., zgodnie z treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest osobą, u której niepełnosprawność istnieje od 1999r., co oznacza, że miała wówczas 77 lat, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 listopada 2005 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że skarżąca w sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pod sygnaturą II SA/Bd 1285/13 negowała już odmowę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Wyrok z dnia 18 grudnia 2013 r., oddalający jej skargę jest prawomocny, natomiast orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie skutkowało wykreowaniem prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa.

Organ stwierdził również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. mógł być skuteczną podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2013 r. i w końcu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1285/13.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony; wysokość rzeczonego świadczenia aktualnie wynosi 520 zł miesięcznie.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. L. do WSA w Bydgoszczy, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiła norma prawna zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych ". Powołany przepis został wprowadzony do porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy wprowadziły przesłanki różnicujące sytuację prawną opiekunów osób niepełnosprawnej, a podstawą tego rozróżnienia stał się wiek powstania niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia dwudziestego piątego roku życia.

Nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzając zmiany od dnia 1 stycznia 2013 r. spośród grupy osób uprawnionych do świadczeń na podstawie art. 17 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wyodrębniła osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, wprowadzając przepis art. 16a. Przepis ten w ust. 1 stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ust. 2 przyznanie świadczenia przepis uzależniał od kryterium dochodowego.

Osoby, które utraciły świadczenia pielęgnacyjne w związku ze zmianą przepisów, mogły ubiegać się o uprawnienia na podstawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). W art. 25 tej ustawy uregulowana została sytuacja osób, którym wygasły świadczenia na skutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca z grupy osób, jaką są dzieci, które na skutek upływu czasu osiągają pełnoletniość, ale są w dalszym ciągu niepełnosprawne i wymagają opieki ze strony drugiej osoby, świadomie wyodrębnił osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, które są gotowe zaopiekować się osobą dorosłą niepełnosprawną. Do ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzony został osobny przepis prawa umożliwiający przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnym z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, przy zachowaniu jednak kryteriów z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W uzasadnieniu Trybunał nie zgodził się z poglądem prezentowanym przez grupę posłów, która wystąpiła ze skargą konstytucyjną w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy. Wnioskodawcy starali się wykazać, że ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie kryterium wieku powstania niepełnosprawności jest niekonstytucyjne, ponieważ w sposób nieuzasadniony ogranicza grupę uprawnionych do tego świadczenia. Trybunał stwierdził natomiast, że zastosowanie takiej przesłanki jest dopuszczalne. Można bowiem odmiennie ukształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według wspomnianego uprzednio podziału na dwie kategorie opiekunów. Trybunał zauważył natomiast, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. Zaznaczono przy tym, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy zalecając ustawodawcy jedynie poprawienie stanu prawnego.

W świetle powyższego w przedstawionym wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajduje się pełna odpowiedź na postawione przez skarżącą zarzuty, które w takiej sytuacji nie mogą być już uznane za skuteczne. Wyrok ten nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zalecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej, która na datę wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie należała do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. I OSK 2926/14).

Sąd wskazał, że tryb postępowania w związku ze wznowieniem postępowania został prawidłowo przeprowadzony. Wniosek o wznowienie był dopuszczalny. Organ po wznowieniu postępowania prawidłowo w ocenie Sądu pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpłynął w żaden sposób na prawa skarżącej do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na matkę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, wskazując na naruszenie prawa materialnego, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez Sąd I instancji wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Podstawę materialnoprawną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką stanowił przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 114 ze zm.).

Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, iż zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjnego w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia.

Odwoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. nie ma znaczenia prawnego, ponieważ uzasadnienie to zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, nie jest też jego uzupełnieniem. Wbrew twierdzeniom wyrażonym w uzasadnieniu wyroku pierwszej instancji, skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia.

Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, to uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mają usprawiedliwione podstawy.

Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku A. L., organ odwoławczy winien mieć na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w niniejszym wyroku.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 12 listopada 2015 r. podjęto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. związku z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) .