Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. L. G. O. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za udzielenie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt 2. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany 3. nakazuje ściągnąć od Burmistrza Miasta i Gminy K. na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.) kwotę 200 (dwieście) zł tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego.

W dniu [...] października 2011 roku Stowarzyszenie A. wystosowało wniosek w formie elektronicznej o udzielenie informacji publicznej przez Burmistrza Gminy K.

W dniu [...] marca 2012 roku Burmistrz Gminy K. przesłał pismo, w którym wycenił koszty dodatkowe związane z udostępnionym częściowo wnioskiem na kwotę [...] zł. Burmistrz Gminy K. nie uzasadnił podstaw naliczenia kosztów w przedstawionej wysokości.

Odnośnie powyższego pisma Stowarzyszenie A. nie zgadzając się z wysokością oraz sposobem naliczonej opłaty w dniu [...] kwietnia 2012 roku wezwało Burmistrza Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nieuzasadnionego nałożenia na wnioskodawcę opłat za udostępnienie informacji publicznej.

W dniu [...] kwietnia 2012 roku Stowarzyszenie A. otrzymało pismo Burmistrza Gminy K. informujące o przesłaniu wszystkich informacji w całości. Burmistrz Gminy K. nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów przedstawionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Pismo Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2012 roku określające wysokość opłaty dodatkowej nałożonej na Stowarzyszenie A. nie zawierało żadnego pouczenia o możliwości odwołania się .

W dniu [...] czerwca 2012 roku wpłynęła skarga stowarzyszenia do tutejszego Sądu na powyższe pismo Burmistrza.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie opłaty dodatkowej nałożonej przez Burmistrza Gminy, K. z uwagi na naruszenie przepisów prawa oraz o zasądzenie od Burmistrza Gminy K. na rzecz Stowarzyszenia A. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Stowarzyszenie uzasadniło ,że działanie organu jest niezgodne z obowiązkami nałożonymi przez prawo na organ administracji publicznej oraz istniejącym orzecznictwem m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2010, II SA/Wa 1874/09, roku wskazującym, że "Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustali, i wykaże, że żądane informacje zostały skarżącej udostępnione, a jeśli tak, wyda stosowany akt, określający wysokość rzeczywiście poniesionych kosztów dodatkowych. Prawidłowo też pouczy stronę o przysługujących jej środkach zaskarżenia, kwalifikując określenie wysokości kosztów jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Burmistrz Gminy K. nie wskazał jakie koszty poniósł w związku z realizacją wniosku w formie elektronicznej. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia by koszty te bowiem były związane z realizacją wniosku w sposób i formie wskazanej przez Stowarzyszenie A. we wniosku z [...] października 2011 roku, tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że koszty te są kosztami dodatkowymi wynikającymi z wniosku.

Trudno jest również stwierdzić, na jakiej podstawie organ zobowiązany do udostępnienia informacji był w stanie określić dokładnie wysokość opłaty nie przedstawiając żadnych faktycznych dowodów na koszty realizacji wniosku. Tym samym Stowarzyszenie A. będąc wnioskodawcą zobowiązane zostało do poniesienia kosztów dodatkowych, nie mając żadnego sposobu stwierdzenia czy nałożona opłata jest rzeczywiście opłatą należną pomiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej.

Burmistrz Gminy K., nie wykazał by opłata dodatkowa wiązała się z brakiem środków technicznych uniemożliwiających realizację wniosku Stowarzyszenia A.

Reasumując zdaniem skarżącego należy stwierdzić, że Burmistrz Gminy K. nie wyznaczył skutecznie opłaty za koszty dodatkowe poniesione w związku z realizacją wniosku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej odrzucenie. W drugiej kolejności zaś, gdyby Sąd doszedł do przekonania, że sprawę należy rozpoznać merytorycznie organ administracji zawnioskował o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] lipca 2012 roku skarżące Stowarzyszenie sprecyzowało ,że przedmiotem skargi jest zaskarżenie wysokości nałożenia opłaty dodatkowej w zakresie dostępu do informacji publicznej, o którym powiadomiono pismem Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2012 roku doręczonego w dniu [...] kwietnia 2012 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do wniosku organu o odrzucenie skargi.

Wbrew twierdzeniom organu skarżące stowarzyszenie sprecyzowało, że skarży powiadomienie go pismem Burmistrza Miasta I Gminy K. z dnia [...] marca 2012 roku doręczonego w dniu 2 kwietnia 2012 roku( pismo Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2012 roku) i dlatego nie można mówić o niesprecyzowaniu przez skarżącego jaki jego zdaniem akt jest niezgodny z prawem. Tym samym sprawę należało rozpoznać merytorycznie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, w kwestii pobierania opłaty od informacji udostępnianych wnioskodawcom, nie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, ustawa nie ustala procedury (trybu) jej pobierania, ani nie nakazuje stosowania przepisów działu IX Kpa. Przepisy procedury administracyjnej znajdują wprost zastosowanie do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej jedynie w ściśle określonych sytuacjach, tj. przy wydawaniu decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej, czy też decyzji umarzających wszczęte postępowanie.

W ocenie Sądu ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, przy czym może to być np. "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", itp., co wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęta nazwa nie ma znaczenia. Nie jest to jednak decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

W tym miejscu wskazać należy, iż art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (p. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy:

1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa.

2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,

4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny,

5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Analiza powyższych elementów wskazuje, że powiadomienie o wysokości opłaty nie jest decyzją ani też postanowieniem oraz zostało skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt.

Ponadto nie ulega wątpliwości, iż akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika obowiązek skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 udostępnienia informacji publicznej, z kolei art. 2 ust. 1 daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji, nazywając je "prawem do informacji publicznej".

Zdaniem składu orzekającego ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, a zatem kreuje on zobowiązanie o charakterze finansowym. Wobec tego stwierdzenie rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1874/09 nie publikowany).

W tym miejscu wskazać należy, iż dla skutecznego zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego, niezbędne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu powiadamiającego o opłacie związanej z udostępnieniem informacji publicznej i po bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Takie czynności w niniejszym postępowaniu niewątpliwie miały miejsce ,co nie było przez strony kwestionowane.

Przy czym wskazać należy, iż skuteczne wniesienie skargi na taki akt uzależnione jest od wyczerpania trybu określonego w art. 52 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle § 2 powołanego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 52 § 3 Ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa

W przedmiotowej sprawie powyższy tryb został zachowany. W świetle powyższego uznać należy, iż wbrew stanowisku organu skarga na powiadomienie w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu przytoczyć należy treść art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2).

Z treści cytowanego przepisu wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobligowany jest uprzednio poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie. A zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wskazane rozwiązanie z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Z drugiej strony, mając na uwadze okoliczność, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, uznać należy, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Powiadomienie o wysokości kosztów ma na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wspomnianego wyżej zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt sprawy, organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uchybił obowiązkom nałożonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, albowiem przed jej udostępnieniem, nie powiadomił go o wysokości opłaty, ani nie zakreślił 14 dniowego terminu na ewentualną zmianę zakresu lub formy wniosku. Również nie pouczył skarżącego, że po upływie 14 dniowego terminu informacja zostanie przesłana w pierwotnie wnioskowanej postaci. Skarżący został poinformowany o konieczności poniesienia kosztów udostępnienia informacji z momentem jej otrzymania, zatem nie miał możliwości skorzystania z uprawnień w zakresie modyfikacji wniosku, bądź jego cofnięcia , wynikających z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości ustalonej opłaty wskazać należy, iż zasadą jest, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w wypadku opisanym w art. 15 ust. 1 ustawy i jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2005 r. II SA/Kr 1108/2005, podmiot zobowiązany do udostępnienia takich informacji nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania zysku rozumianego jako "wynagrodzenia za usługę".

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji.

Zatem koszty wymienione w cytowanym przepisie to po pierwsze: koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, po drugie zaś: koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu.

Ponadto kosztami udostępnienia informacji publicznej, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 listopada 2004 r., II SA/Ol 583/04, niepubl. oraz wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2005 r., II SA/Kr 1108/05, niepubl. oraz Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Kamińska Irena Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Warszawa 2008 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie I) ss. 176).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.

W wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1874/09, LexPolonica nr 2242534, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji. Wykładnia tego przepisu (w kontekście ogólnej reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej – art. 7 ustawy) prowadzi do wniosku, że żądana opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd podziela argumenty skargi, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie stawek ryczałtowych. Powyższe w ocenie Sądu stanowiłoby naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia.

W przedmiotowej sprawie organ określając wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej ograniczył się do określenia opłaty nie wskazując przy tym w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione i nie uzasadnił szczegółowo jak powstały tak wysokie koszty udzielenia informacji w kwocie 579 zł

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 146 § 1 Ppsa orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności na podstawie art. 152 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ ustalając dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej winien uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko. W szczególności organ winien mieć na uwadze, iż wysokość kosztów każdorazowo winna odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępniania informacji.