Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Bezczynność organu gminy w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bądź radnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. D. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza; postanawia: odrzucić skargę. /-/ T. Świstak

Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. G. D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność Rady Miasta polegającą na niepodjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy W..

Skarżący zarzucił Radzie Miasta naruszenie § 38 Statutu Miasta i Gminy W. (Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2011 r.; dalej: Statut) poprzez błędne niepodjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, gdy tymczasem zgodnie z powołanym przepisem, Rada jest zobligowana do zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza w formie uchwały oraz naruszenie art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 492 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm. dalej: u.o.dz.g.) w zw. z art. 2 pkt 6 u.o.dz.g. poprzez błędne niestwierdzenie uchwałą Rady Miejskiej wygaśnięcia mandatu burmistrza prowadzącego działalność gospodarczą, gdy tymczasem prowadzenie działalności gospodarczej przez burmistrza powoduje z mocy prawa skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu a uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu przez Radę stanowi jedynie akt o charakterze deklaratoryjnym, który Rada ma obowiązek podjąć.

Zgłaszając powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Rady Miasta do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięciu mandatu Burmistrza T. K.,

W uzasadnieniu skargi G. D. wskazał, iż naruszenie jego interesu prawnego przez bezczynność organu polega na tym, że odmawiając podjęcia uchwały, Rada Miasta uniemożliwiła mu wykonywanie mandatu radnego. Dalej skarżący wskazał, iż skoro jest członkiem kolegialnego organu, jakim jest Rada Miejska, to jak słusznie wskazuje § 56 ust. 1 Statutu - jego prawem i obowiązkiem jest aktywny udział w pracach Rady, a jednym z takich przejawów aktywnego udziału jest głosowanie na sesjach. Nadto wskazał, że zgodnie z § 56 ust. statutu rolą radnego jest bycie przedstawicielem swoich wyborców w Radzie Miasta i działanie w ich interesie, tymczasem w przypadku takiej działalności rady, która w sytuacji wystąpienia przesłanek prawem przewidzianych, obligujących ją do podjęcia takiej uchwały nie tylko nie stwierdza wygaśnięcia mandatu Burmistrza, ale również pomimo formalnego głosowania na nadzwyczajnej sesji w ogóle nie podejmuje merytorycznego stanowiska w tej sprawie, działalność radnego ma jedynie charakter iluzoryczny. Mimo bowiem, iż głosowanie formalnie się odbyło, to w praktyce - należy je uznać za niebyłe, gdyż jego skutkiem nie jest żadna uchwała.

Nadto skarżący wskazał, iż bezczynność Rady w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza narusza również interes prawny radnego. Jako reprezentant wyborców (§ 56 ust. 2 Statutu), mógłby bowiem wystosować pismo do organu nadzoru - Wojewody, zwracające uwagę na fakt, iż podjęta uchwała jest niezgodna z prawem. Wówczas możliwy byłby demokratyczny, rzeczywisty nadzór nad działalnością organów samorządu gminnego. Obecnie - jak wskazano powyżej, zarówno sprawowanie mandatu radnego, jak i nadzór nad działalnością organów jest jedynie iluzoryczna, bowiem Rada podejmuje decyzje w formie uchwał tylko wtedy, gdy uzna to za wygodne.

Uzasadniając merytoryczne zarzuty skargi G. D. podniósł, iż Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w nocie sygnalizacyjnej z dnia 30 września 2016 r. wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy W. narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Następnie grupa 8 radnych złożyła wniosek o zajęcie stanowiska co do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza z powodu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej poprzez poddanie pod głosowanie uchwały o treści wskazanej w projekcie załączonym do wniosku.

Nadzwyczajne posiedzenie Rady Miasta odbyło się w dniu 8 listopada 2016 r., lecz pomimo głosowania nad uchwałą, nie została ona w ogóle podjęta.

Pismem z dnia 10 listopada 2016 r., Koło Powiatowe Partii [...] we W. złożyło wniosek o uchylenie uchybienia prawnego w postaci niezajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza.

W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący Rady Miasta wskazał, że "brak jest podstaw kompetencyjnych do rozpatrywania przez Radę uchwały w sprawie uznania, iż nie zaistniały przesłanki na uznanie, iż mandat Burmistrza wygasł".

W ocenie skarżącego powyższe stanowisko jest wadliwe bowiem w sytuacji niepodjęcia jakiejkolwiek uchwały w przedmiotowej sprawie, droga do stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę zostaje zamknięta.

Skarżący wskazał dalej, iż niezajęcie stanowiska w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza naruszyło § 38 Statutu Miasta i Gminy W. poprzez błędne niepodjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, gdy tymczasem zgodnie z powołanym przepisem, Rada jest zobligowana do zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza w formie uchwały. Przywołany § 38 Statutu stanowi bowiem, że Rada zajmuje merytoryczne stanowisko w sprawach związanych z realizacją kompetencji stanowiących i kontrolnych w formie uchwał. Głosowanie nad projektem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia stanowiska Burmistrza T. K. niewątpliwie stanowiło czynność kontrolną, a zatem Rada nie mogła odmówić podjęcia uchwały w tej sprawie.

Zarzut naruszenia przez Radę Miasta art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 492 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.dz.g. w zw. z art. 2 pkt 6 u.o.dz.g. strona skarżąca uzasadniła tym, że Kodeks wyborczy enumeratywnie wskazuje zdarzenia powodujące wygaśnięcie mandatu burmistrza. Jednym z takich zdarzeń jest naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji burmistrza z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach, w tym m. in. w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W przypadku powzięcia wiadomości o prowadzeniu działalności gospodarczej przez burmistrza, Rada Miejska ma obowiązek podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu w terminie miesiąca od powzięcia wiadomości o wystąpieniu tej przyczyny.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do usunięcia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie dowodu, że przed wniesieniem skargi z dnia 21 grudnia 2016 r. na bezczynność Rada Miasta wezwał ten organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa G. D. wskazał, że działania takie podjęło za jego zgodą, zgodnie z jego wolą, w jego imieniu i na jego rzecz Koło Powiatowe Partii [...] we W., na dowód czego przedłożył kopię deklaracji członkowskiej oraz kserokopię podętej na jego wniosek uchwały Zarządu koła z dnia 10 listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 17 stycznia 2017 r. Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie wskazując na brak poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz na brak wykazania, iż interes prawny skarżącego został naruszony niewydaniem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, względnie o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał między innymi, że dnia 8 listopada 2016 r. pod głosowanie poddana została uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza. Po przeanalizowaniu zebranego materiału w sprawie radni ponownie postanowili odmówić podjęcia uchwały - Rada w obecności 21 radnych (na 21 radnych stanowiących ustawowy skład Rady), 18 głosami przeciw, 3 głosami za, nie podjęła przedmiotowej uchwały.

Dalej w odpowiedzi na skargę podniesiono, że stanowiący podstawę skargi na bezczynność organów gminy art. 101a u.s.g. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 101 u.s.g., a tym samym w celu prawidłowego (skutecznego) wniesienia tejże skargi niezbędnym jest jej poprzedzenie wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W ust. 3 art. 101 u.s.g. ustawodawca wskazał, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Odpowiedni przepis w tym zakresie zawarty jest też w art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a. Ustawodawca przewiduje zatem konieczność poprzedzenia skargi wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa Skarżący czynności tej jednak nie dokonał. Tym samym, wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, co powoduje, że powinna ona zostać - stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - odrzucona.

Zdaniem organu za spełnienie przez skarżącego obowiązku wezwania, przed wniesieniem skargi na bezczynność, do usunięcia naruszenia prawa nie sposób uznać pisma z dnia 10 listopada 2016 r. z "wnioskiem o uchylenie uchybienia prawnego" w postaci niezajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, bowiem wątpliwości budzi zakwalifikowanie tego pisma jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto pismo to zostało skierowane przez Koło Powiatowe [...] we W., a nie przez skarżącego. W celu spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. niezbędna jest zaś tożsamość nadawców obu tych pism (tożsamość osoby wnioskodawcy i skarżącego), co w niniejszej sprawie nie zaistniało.

Dalej organ podniósł, że skarżący - działając na podstawie art. 101a u.s.g. - winien wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem podjęcia aktu (np. uchwały), a jego własną, indywidualną prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. W ocenie organu skarżący nie posiada interesu prawnego w skarżeniu bezczynności Rady Miejskiej, bowiem sam fakt bycia radnym może świadczyć co najwyżej, o posiadaniu interesu faktycznego w niniejszej sprawie (choć również to uznać należy za wysoce dyskusyjne). W odpowiedzi na skargę podkreślono, że podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na podstawie art. 10la u.s.g. jest wyłącznie ten, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej zostały naruszone (a nie tylko zagrożone) jego interes prawny lub uprawnienie. Uznanie, że zaniechanie w zakresie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza naruszyło interes prawny skarżącego prowadziłoby zaś do wniosku, iż każda osoba będąca radnym mogłaby skarżyć bezczynność rady gminy, której jest członkiem, w jakimkolwiek zakresie, w jakim rada ta mogłaby hipotetycznie podjąć uchwałę.

Organ wskazał wreszcie, że zgodnie z § 39 ust. 2 Statutu Gminy inicjatywę uchwałodawczą posiadają między innymi radni, co oznacza, iż sam skarżący będąc radnym ma możliwość skierowania pod obrady projektu uchwały, w stosunku do której bezczynność zarzuca Radzie, czego do dnia przekazywania niniejszej odpowiedzi na skargę nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

W pierwszym rzędzie rozważenia wymaga, czy jest w ogóle dopuszczalna skarga na bezczynność organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie rady gminy) w podjęciu uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta czy też radnego ze względu na zaktualizowanie się obowiązku wynikającego z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi negatywnej.

Wskazać bowiem trzeba, iż choć zgodnie z art. 492 § 2 zd. 1 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 u.s.g., stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wójta podejmowana na podstawie art. 492 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy należy do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, co sugerowałoby, iż znajdzie w stosunku do niej zastosowanie art. 101a u.s.g., stanowiący w ust. 1, iż w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 tej ustawy, zaś w ust. 2, że w przypadkach tych sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy, to jednak przepisy te nie będą miały zastosowania, do tego rodzaju uchwał, ze względu na konieczność uwzględnienia przy ich wykładni także art. 98a u.s.g.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż art. 98a u.s.g. stanowi, że:

1. Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

1a. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do obowiązków, o których mowa w art. 6a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 oraz z 2015 r. poz. 1045 i 1220).

2. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

3. Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Analiza art. 98a u.s.g. prowadzi do wniosku, iż ustanawia on wyczerpującą regulację dotyczącą reagowania na bezczynność organów gminy w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, bądź radnego i co za tym idzie jako lex specialis wyłącza stosowanie w stosunku do tego rodzaju bezczynności organów samorządu terytorialnego art. 101a u.s.g.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawiają w szczególności względy celowościowe.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w sytuacji tego rodzaju bezczynności organów gminy jedynym skutecznym środkiem zmierzającym do usunięcia stanu niezgodnego z prawem jakim jest sprawowanie mandatu wójta, bądź radnego przez osobę, w stosunku do której winno być podjęta uchwała o wygaśnięciu tegoż mandatu jest wydanie we właściwym trybie odpowiedniego zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a skutku przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie pozwoli osiągnąć orzeczenie sądu administracyjnego wydane na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g., albowiem procesując w przedmiocie skargi na bezczynność organu stanowiącego gminy sąd nie będzie uprawniony do merytorycznej oceny zaistnienia bądź braku przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, której to oceny władny będzie dokonać dopiero rozpoznając skargę na zarządzenie zastępcze, wojewody, względnie na uchwalę stwierdzająca wygaśnięcie mandatu.

Dalej wskazać należy, iż także kwestia zaskarżania uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu wójta bądź radnego uregulowana została przez ustawodawcę odrębnie odpowiednio w art. 493 i art. 388 ustawy Kodeks wyborczy i do zaskarżania uchwał podjętych w tym przedmiocie nie stosuje się art. 101 u.s.g., co także wskazuje, że do bezczynności w zakresie podejmowania tego rodzaju uchwał nie znajdzie zastosowania odsyłający przecież do art. 101 u.s.g., art. 101a tej samej ustawy.

Podkreślić przy tym trzeba, iż art. 98a ust. 1 u.s.g. skonstruowany jest w sposób, który wprost odnosi się do niepodjęcia przez właściwy organ gminy uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu wójta bądź radnego, co oznacza, iż hipotezą zawartej w nim normy objęta jest zarówno sytuacja, gdy organ gminy podejmie uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jak i sytuacja gdy organ gminy nie podejmie jakiejkolwiek uchwały i to niezależnie od tego, czy było to skutkiem odmowy przyjęcia zgłoszonej pod obrady uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu, czy też skutkiem braku procedowania przez radę gminy nad tego rodzaju uchwałą.

Powyższe oznacza, iż w świetle wskazanej wyżej regulacji bez znaczenia prawnego pozostaje czy rada gminy formalnie podejmie uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, czy też w inny sposób (na przykład przez niepodejmowanie żadnych działań) da wyraz woli nie stwierdzania wygaśnięcia mandatu. Okoliczność ta dodatkowo uzasadniania przyjęcie, iż bezczynność rady gminy w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, albowiem rodzi ona z mocy skutki prawne o jakich mowa w art. 98a ust. 1 u.s.g., ustanawiającym swoiste środki jej zwalczania, a polegające na powstaniu po stronie organu nadzoru (wojewody) uprawnienia do zainicjowania postępowania zmierzającego do wydania przez ten organ zarządzenia zastępczego.

Jest to zatem sytuacja prawna, którą w drodze dalekiej analogii porównać można do instytucji zgłoszenia zamiaru budowy przewidzianej w przepisach ustawy Prawo budowlane, gdzie również brak aktywności organu (tam wyrażającej się w zgłoszeniu sprzeciwu w formie decyzji) rodzi skutki prawne w postaci uzyskania przez inwestora uprawnienia do rozpoczęcia budowy, które tegoż braku aktywności nie pozwalają uznać za bezczynność podlegającą zaskarżeniu skarga do sądu administracyjnego.

Uprawnienia do zaskarżenia bezczynności organu stanowiącego gminy w zakresie podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta bądź radnego nie sposób także wyprowadzić wprost z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), albowiem ustawa ta w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, podejmowane przez organy samorządu terytorialnego uchwały w sprawach z zakresu administracji publicznej inne niż akty prawa miejscowego, poddane zaś zostały kontroli sądowoadministracyjnej na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., do którego pkt 8 tej samej jednostki redakcyjnej dotyczący kognicji w zakresie skarg na bezczynność nie odsyła, a jednocześnie tego rodzaju uchwały nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego, postępowania podatkowego, czy tez innych postępowań do których mają zastosowanie regulacje Ordynacji podatkowej.

Skoro zaś bezczynność organu gminy w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza prezydenta miasta) bądź radnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego zarówno na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub pkt 9 P.p.s.a., to skargę G. D. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu należy, iż przedmiotowa skarga podlegałaby odrzuceniu, także w sytuacji gdyby przyjąć, że bezczynność w podjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego.

Zauważyć bowiem trzeba, iż trafne jest stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż wywiedzenie przedmiotowej skargi nie było poprzedzone przez G. D. skierowaniem do Rady Miasta wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg ustanawia art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zauważyć bowiem trzeba, iż za spełnienie tego wymogu przez skarżącego nie może być uznane skierowanie odpowiedniego wezwania przez Koło Powiatowe Partii [...] we W., której skarżący jest członkiem.

Zgodnie z ustawą z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (art. 16 tejże ustawy) partie polityczne z chwilą wpisania do ewidencji nabywają osobowość prawną.

Odrębna osobowość prawna partii politycznych przesądza o tym, iż działania podejmowane przez organy partii politycznych nie mogą być utożsamiane z działaniami ich poszczególnych członków. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że skierowanie przez organ partii politycznej wniosku o usunięcie naruszenia prawa nie może być traktowane, jako spełnienie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzającego skierowanie skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego występującego w imieniu własnym i jako osoba fizyczna, a będącego jedynie członkiem tejże partii politycznej. Jakikolwiek przepis prawa nie daje przy tym partiom politycznym, będącymi, przecież osobami prawnymi, prawa do reprezentowania w swoich członków, względnie innych osób w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym, bądź jakimkolwiek innym, co oznacza, że pozbawienia znaczenia dla sprawy są twierdzenia skarżącego, iż Koło Powiatowe Partii [...] we W. działania w sprawie podjęło za jego zgodą, zgodnie z jego wolą, w jego imieniu i na jego rzecz

Co za tym idzie skarga podlegała odrzuceniu także na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., albowiem jej wniesienie było niedopuszczalne z powodu niedopełnienia wymogu poprzedzenia wywiedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Wreszcie wskazać należy, iż ze sformułowania zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 101a ust. 1 u.s.g., wynika, że zarówno skarga na uchwałę, jak i na bezczynność w zakresie podejmowania uchwały nie jest skargą powszechną (tzw. actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest więc przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Podsumowując interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niepodjęcie uchwały wygaszającej mandat Burmistrza W. nie rzutuje w żaden sposób na obecną indywidualną sytuację prawną strony skarżącej. Legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta nie można bowiem wywodzić z samego sprawowania funkcji radnego danej gminy, względnie przekonania, iż wygaszenia mandatu wójta domagają się wyborcy radnego, czy też poczucia braku sprawczości i realnego wpływu na politykę gminną.

Podkreślić należy, iż sama możliwość uczestniczenia przez radnego w życiu publicznym i reprezentowania przez niego w tym zakresie wyborców nie powoduje powstania po jego stronie interesu prawnego w zaskarżaniu uchwał lub bezczynności organów samorządu terytorialnego w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa.

Reasumując stwierdzić należy, iż G. D. nie wykazał konkretnego, własnego interesu prawnego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego, uprawniającego do skutecznego wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, a interesu takowego po jego stronie nie dopatrzył się również działający z urzędu Sąd.

Powyższe także samodzielnie uzasadniałoby odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym i uwzględniając okoliczność, iż skarżący występuje w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika Sąd chciałby wskazać, że odrzucenie niniejszej skargi nie pozbawia skarżącego prawa do zwrócenia się do Wojewody o zainicjowanie procedury o jakiej mowa w art. 98a u.s.g., w ramach której dojść może do zweryfikowania przez organ nadzoru (i ewentualnie sąd o ile podjęta zostanie uchwała stwierdzająca wygaśniecie mandatu lub wydane zostanie zarządzenie zastępcze), prawidłowości stanowiska rady gminy o odmowie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu burmistrza.

/-/ T. Świstak