Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

1. W dniu [...] listopada 2013 r. G. S. i A. M., dokonali w Starostwie Powiatowym w B., skutecznie przyjętego zgłoszenia, na wykonanie remontu (utwardzenia) drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości o nr geod. [...] i [...], położonej w B. przy ul. [...], polegającego na wykonaniu podbudowy z tłucznia kamiennego, gr. warstwy 10-15 cm oraz nawierzchni żwirowej, gr. warstwy 10 cm.

2. W dniu [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu) inwestorzy dokonali kolejnego skutecznie przyjętego zgłoszenia tym razem na wykonanie remontu istniejącej drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości nr geod. [...], [...], [...], [...], położonej w B. przy ul. [...] polegającego na:

- ustawieniu krawężników w istniejącym pasie drogowym drogi wewnętrznej;

- wykonaniu nawierzchni betonowej jezdni o gr. 8 cm na istniejącej podbudowie z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie o szerokości 4 m w istniejącym pasie drogowym drogi wewnętrznej;

- wykonaniu chodnika betonowego o szerokości 1,3 m w istniejącym pasie drogi wewnętrznej oraz zabezpieczeniu chodnika poprzez ustawienie płotka zabezpieczającego ruch na drodze wewnętrznej i na chodniku z rurek metalowych o wys. do ok. 0,4 m;

- wykonaniu remontu wjazdu z drogi publicznej (ul. [...] nr geod. [...]) oraz wykonaniu obniżenia chodnika - wjazd bramowy.

3. W dniu [...] października 2014 r. inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadzili kontrolę na nieruchomości o nr geod. [...], [...], [...] i .. i stwierdzili, że na działkach nr [...] i [...], należących do Gminy Miejskiej B., w odległości ok. 4,50 m od ogrodzenia z działką nr [...] wykonano wykop o głębokości ok. 0,30 m i długości 12,00 m. Obecny w czasie kontroli A. M. okazał zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2014 r. na wykonanie remontu istniejącej drogi wewnętrznej i drogi koniecznej. Inwestor okazał także decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2014 r., zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego wraz z chodnikiem w pasie drogowym ul. [...] do obsługi komunikacyjnej działek o nr geod. .., [...], [...] i [...].

4. W dniu [...] października 2014 r. dokonano drugiej kontroli i stwierdzono, że na działkach [...] i .. prowadzone są roboty budowlane polegające na nawożeniu terenu części ww. działek żwirem oraz ustawianiu dwóch rzędów krawężników betonowych od działki nr .. i [...] w kierunku ul. [...].

5. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji wydał w dniu [...] października 2014 r. postanowienie, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązujące inwestorów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia na działkach oznaczonych nr. geod. [...] i [...]. Organ prowadzone roboty budowlane na przedmiotowych działkach zakwalifikował jako przebudowę istniejącej drogi – art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i w związku z tym stwierdził, że wymagają zgłoszenia. Inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali. Dokonane przez nich w dniu [...] sierpnia 2014 r. zgłoszenie nie dotyczy ww. działek.

6. W wyniku rozpatrzenia zażalenia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] grudnia 2014 r., utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu podano, że w treści zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. działki nr [...] i [...] nie występują. Działek tych także nie dotyczy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, stanowiące załącznik do zgłoszenia. Organ podał, że faktycznie inwestorzy pokryli część działek .. i .. żwirem oraz rozpoczęli układanie krawężników. Wykonanie nawierzchni żwirowej było zawarte w zgłoszeniu z dnia [...] listopada 2013 r. Wówczas także Gmina Miejska Miasta B. wyraziła zgodę na dysponowanie gruntem w celu wykonania tych prac. Jednakże nie było tam mowy o krawężnikach. Na podstawie zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. inwestorzy uzyskali prawo do wykonywania robót budowlanych (m.in. krawężników) na działkach nr [...], [...], .. i [...], a nie na działkach [...] i [...]. W związku z tym słusznie w sprawie uznano, że roboty są wykonywane bez obowiązującego zgłoszenia, a co za tym idzie zasadnie zostało wszczęte postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlanego. Zaznaczono przy tym, że działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowią własność inwestorów. Natomiast działki [...] i [...] oraz [...] są własnością Gminy Miejskiej B. Jak wynika z wielu pism Gminy, inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania działkami [...] i [...] na cele budowlane. Postępowanie sądowe wszczęte skargą A. M. na powyższe postanowienie, zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 108/15, z uwagi na cofnięcie skargi.

7. W dalszej kolejności powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane decyzję nr [...], zobowiązującą inwestorów do doprowadzenia obiektu budowlanego drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na działkach ozn. nr geod. [...] i [...] do stanu poprzedniego, poprzez demontaż betonowych krawężników oraz zasypanie, zagęszczenie i wyrównanie gruntu w obrębie wykopów pod krawężniki. W uzasadnieniu podano, że w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] listopada 2014 r., Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej, Handlu i Rolnictwa w Urzędzie Miasta B., w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował, że nie udzielono inwestorom zgody na dysponowanie przedmiotowymi działkami w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wobec faktu, że Gmina Miejska B. nie udzieliła inwestorom prawa do dysponowania ww. działkami na cele budowlane w ocenie organu nie jest możliwa legalizacja wykonanych robót.

8. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. M. i złożył odwołanie w którym zarzucił naruszenie:

- art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem, iż inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania działkami o nr geod. [...] i [...] na cele budowlane, co było bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz wydania skarżonej decyzji - podczas gdy inwestor dysponował zgodą właściciela tych działek - Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2014 r. na wykonanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Z niezrozumiałych względów zgoda ta nie znalazła się w aktach postępowania administracyjnego, czym organ administracji publicznej poderwał zaufanie obywatela do jego działań, naruszając tym samym zasady procedury administracyjnej wynikające z art. 7 i 8 K.p.a.;

- art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się pełnomocnikowi odwołującego co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Od momentu doręczenia pełnomocnikowi odwołującego pisma z dnia 17 grudnia 2014 r. wysłanego w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (data odebrania 23 grudnia 2014 r.) do momentu wydania decyzji upłynęło zaledwie 7 dni, co biorąc pod uwagę czas obiegu korespondencji wskazuje, że skarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez możliwości skutecznej polemiki z zebranymi w sprawie dowodami ze strony pełnomocnika inwestora. Nabiera to szczególnego znaczenia w kontekście faktu, że pełnomocnik odwołującego po otrzymaniu zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. w odpowiedzi sformułował istotny wniosek dowodowy, który nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 83 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przejawiające się w wydaniu skarżonej decyzji pomimo faktu, iż w sytuacji, w której organ (administracji architektoniczno-budowlanej) miałby jakiekolwiek wątpliwości co do kompletności zgłoszenia i przedkładanych razem z nim dokumentów, okoliczności faktycznych czy też treści załączonej do zgłoszenia dokumentacji technicznej, to musiałby wyjaśnić to poprzez zwrócenie się do zgłaszającego na podstawie art. 30 ust. 2 zdanie trzecie ustawy o uzupełnienie zgłoszenia. Brak postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia lub decyzji o sprzeciwie nie może być bowiem sanowany na obecnym etapie inwestycji i to przez organy nadzoru budowlanego, do których kompetencji nie należy ocena zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych.

Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i dopuszczenie uzupełniającego dowodu z treści pisma Gminy z dnia [...] maja 2014 r., na okoliczność posiadanej przez inwestorów zgody na realizację zamierzenia budowlanego zgłoszonego do realizacji w dniu [...] sierpnia 2014 r.

9. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że inwestorzy dokonali z dnia w dniu [...] sierpnia 2014 r. zgłoszenia - na wykonanie remontu istniejącej drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości - nr geod. [...], [...], [...] i [...]. W treści zgłoszenia nie występowały działki nr geod. [...] i [...]. Działek tych nie dotyczyło także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. Na podstawie tego zgłoszenia inwestorzy uzyskali prawo do wykonywania robót budowlanych (m.in. krawężników) na działkach nr [...], [...], [...] i [...], a nie na działkach [...] i ... Faktycznie natomiast rozpoczęto układanie krawężników na działkach [...] i [...], należących do Gminy B. W związku z powyższym słusznie uznano, że roboty są wykonywane bez obowiązującego zgłoszenia i wszczęto postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji prawidłowo wstrzymano roboty budowlane a następnie z uwagi na brak prawa do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, wydano kwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy podał, że Gmina wielokrotnie informowała w swoich pismach o braku zgody na dysponowanie przedmiotowymi działkami. W związku, zaś z brakiem takiej zgody organ nadzoru budowlanego nie może zalegalizować robót budowlanych wykonywanych na nieruchomościach, na których inwestor nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2014 r., zezwalająca na lokalizację zjazdu z ul. [...] zawiera zgodę na dysponowanie jedynie częścią działki nr [...]. Zarówno w aktach organu I instancji, jak i PWINB znajdują się pisma Burmistrza Miasta B., które wskazują, że zgody na dysponowanie działkami nr [...] i [...] na cele budowlane (w celu wykonania przedmiotowych robót) nie udzielono. Odnosząc się do kwestii braku zapewnienia możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się odnośnie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, podano że PINB miał, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obowiązek wydania decyzji do dnia [...] grudnia 2014 r. Organ odwoławczy, na etapie rozpatrywania odwołania od zaskarżonej decyzji, umożliwił stronom zapoznanie się ze wszystkimi aktami w sprawie i wypowiadanie się na ich temat, z czego strony nie skorzystały.

10. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył A. M. i zarzucił naruszenie:

- art. 10 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przejawiające się w ustaleniu, iż uniemożliwienie inwestorowi przez organ I instancji końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy "usprawiedliwione" było obowiązkiem wydania decyzji do dnia [...] grudnia 2014 r., a więc w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - podczas gdy takie działania organu nadzoru budowlanego (polegające na wydaniu decyzji pomimo niezachowania innego, przewidzianego dla strony, terminu - 7- dni na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań) nie może odbywać się kosztem uprawnień inwestora, które gwarantują mu zasady postępowania administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż inwestor oraz jego pełnomocnik wyrażali chęć wzięcia udziału w zaplanowanych przez organ czynnościach, w tym zgłoszenia istotnych dowodów;

2. art. 77 K.p.a., poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organ II instancji bezrefleksyjnie powiela ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działkami o nr geod. [...] i [...] na cele budowlane, podczas gdy z pisma przedłożonego przez pełnomocnika inwestora znajdującego się do akt sprawy (pismo z dnia [...] maja 2014 r.) wynika, iż Gmina zezwoliła inwestorom na dysponowanie tymi działkami na potrzeby przebudowy dojazdu do ich działek, w tym na wykonanie krawężników. Co ważne, inwestor dysponował tą zgodą przed dokonaniem zgłoszenia robót do realizacji, dlatego na załączniku graficznym do zgłoszenia wyrysowana jest droga biegnąca przez działki należące do miasta (nr [...] i [...]), a oświadczenie o prawie do dysponowanie gruntem dotyczy jedynie działek, których właścicielem jest inwestor (o nr geod [...], [...], [...] i [...]). Działaniem takim organ odwoławczy poderwał zaufanie obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a także nie sprostał podstawowej zasadzie wynikającej z przepisów prawa, a więc działania na podstawie obowiązujących norm prawnych (art. 6 K.p.a.),

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

11. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), zobowiązująca inwestorów do doprowadzenia obiektu budowlanego - drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na działkach ozn. nr geod. [...] i [...], położonych w B. przy ul. [...], do stanu poprzedniego, poprzez demontaż betonowych krawężników oraz zasypanie, zagęszczenie i wyrównanie gruntu w obrębie wykopów pod krawężniki.

Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wykonania przez inwestorów prac budowlanych polegających na nawożeniu terenu części ww. działek żwirem oraz ustawianiu dwóch rzędów krawężników betonowych od działki nr [...] i [...] w kierunku ul. [...]. Wykonane prace, jak słusznie wskazują organy nadzoru budowlanego, stanowią przebudowę drogi, które na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy inwestorzy dokonali dwóch skutecznych zgłoszeń. Pierwszego zgłoszenia dokonali w dniu [...] listopada 2013 r. Dotyczyło ono wykonania remontu (utwardzenia) drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości o nr geod. [...] i [...], polegającego na wykonaniu podbudowy z tłucznika kamiennego, gr. warstwy 10-15 cm oraz nawierzchni żwirowej, gr. warstwy 10 cm. Drugie zgłoszenie dokonane w dniu [...] sierpnia 2014 r. dotyczyło wykonania remontu istniejącej drogi wewnętrznej i drogi koniecznej na nieruchomości nr geod. [...], [...], [...], [...], polegającego między innymi na ustawieniu krawężników. Słusznie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że roboty budowlane polegające na układaniu krawężników na działkach [...] i [...], wykonywane były bez zgłoszenia. W treści zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. działki nr [...] i [...] nie występują. Natomiast zgłoszenie z dnia [...] listopada 2013 r., dotyczące tych działek, nie obejmuje robót budowlanych polegających na układaniu krawężników.

W tym miejscu podać należy, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie wiąże się z pewnym ryzykiem, albowiem ich prowadzenie w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis ten przewiduje ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy, polegających na prowadzeniu robot w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 14 października 2011 r., II SA/Gl 107/11, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//). Podobnie WSA w Łodzi w wyroku z 15 stycznia 2015 r., II SA/Ł 684/14 stwierdził, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b ustawy, jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko pełnomocnika skarżącego wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceny zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Zdaniem pełnomocnika braki zgłoszenia powinny być konwalidowane przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia lub decyzji o sprzeciwie. Instytucja postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego służy właśnie między innymi sanowaniu skutecznie dokonanego zgłoszenia. Podkreślić trzeba, iż celem postępowania opartego na art. 51 ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszym przypadku, jak już wskazano powyżej roboty budowlane polegające na układaniu krawężników na działkach nr geod. [...] i [...] prowadzone były bez wymaganego zgłoszenia – art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego zasadnie wydały postanowienie zobowiązujące inwestorów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wydanie takiego postanowienia pociąga za sobą określone następstwa prawne, które zostały wskazane w art. 51 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego, zaskarżoną decyzją nakazały doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przyczyny wydania rozstrzygnięcia nakazującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Rozstrzygając sprawę w tym trybie organ musi stwierdzić, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Organy nadzoru w sprawie niniejszej stwierdziły, że powodem braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem jest brak posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane. Stanowisko to Sąd w pełni podziela.

Uzasadniając stanowisko Sądu w tym zakresie na wstępie wyjaśnić należy, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy). Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49b ustawy, natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 ustawy. W kwestii tej wypowiedział się również NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m. in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, LEX nr 1358518, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10, NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 ustawy, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

W powołanych wyrokach NSA podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 ustawy, formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza zatem w ocenie Sądu nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 5 marca 2014 r., II SA/Rz 1366/13, pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50 - 51 ustawy i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno – budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

W sprawie niniejszej roboty budowlane były wykonywane na działkach stanowiących drogę i wewnętrzną i drogę konieczną, których właścicielem jest Gmina Miejska B. W tym miejscy wyjaśnić należy, że posiadanie przez inwestora prawa przechodu i przejazdu przez działki nie uprawnia go do dysponowania tymi działkami na inne cele niż przechód lub przejazd przez nie, w tym na cele budowlane (vide: wyrok NSA z 8 maja 2014 r., II OSK 2939/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//). W takim wypadku potrzebna jest zgoda właściciela gruntu uprawniająca inwestora do dysponowania działkami na cele budowlane. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Gmina na temat prawa do dysponowania przez inwestora przedmiotowymi działkami na cele budowlane wypowiedziała się w piśmie z dnia [...] października 2013 r. (a więc przed dokonaniem pierwszego zgłoszenia), w którym wyraziła zgodę na utwardzenie drogi wewnętrznej działka nr [...] i drogi koniecznej – działka nr [...] oraz w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu nadzoru budowlanego prowadzącego niniejsze postępowanie, w którym podano, że nie udzielono zgody do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane. W ocenie Sądu brak tej zgody przesądził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wymieniając konkretne czynności, które wcześniej wykonane przez skarżącego ten stan zmieniły, a obecnie mają ten stan przywrócić.

Stanowiska organów w tym zakresie nie podważa zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 77, art. 8 i 6 K.p.a., poprzez bezrefleksyjnie powielanie ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działkami o nr geod. [...] i [...] na cele budowlane. Do odwołania od decyzji organu I instancji dołączone zostało pismo Gminy z dnia [...] maja 2014 r., z którego zdaniem pełnomocnika skarżącego, wynika zgoda Gminy na dysponowanie tymi działkami przez inwestorów, w tym na wykonanie krawężników na tych działkach. Istotnie z treści tego pisma wynika zgoda na dysponowaniem częścią pasa drogowego drogi wewnętrznej i drogi koniecznej ale nie w celu budowanym. Zgoda a została na czas budowy zjazdu zapewniającego obsługę komunikacyjną działek o nr geod. [...], [...], [...], [...].

Sąd nie znajduje również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawdą jest, iż organy administracyjne nie mogą uchylić się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to w interesie strony, podnoszącej zarzut naruszenia przepisu art. 10 K.p.a., leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, albowiem Sąd każdy przypadek bada indywidualnie (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, pub. ONSAiWSA 2005/4/66). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłaszając ten zarzutu, podniósł że chciał sformułować istotny wniosek dowodowy, który nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji. Wniosek miał dotyczyć pisma Gminy z dnia [...] maja 2014 r. Postawiony zarzut zobowiązuje Sąd do sprawdzenia, czy rzeczywiście jest prawdziwy, jednak ma to uzasadnienie tylko w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek podstawy do przypuszczenia, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie została wzięta w całości pod uwagę, nie odzwierciedla rzeczywistości, czy jest niepełna, a jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie podstaw do postawienia takiej tezy nie ma. Nadmienić należy, że w niniejszej sprawie istotnie od momentu doręczenia pełnomocnikowi odwołującego pisma z dnia 17 grudnia 2014 r. wysłanego w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (data odebrania 23 grudnia 2014 r.) do momentu wydania decyzji (decyzja został wydana w dniu [...] grudnia 2014 r.) upłynęło zaledwie 7 dni, co biorąc pod uwagę czas obiegu korespondencji wskazuje, że skarżona decyzja została wydana przedwcześnie. W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim zważyć należy, że w dniu 22 grudnia 2014 r. w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego stawił się skarżący wraz ze swoim pełnomocnikiem w celu zapoznania się z aktami sprawy (dowód: notatka urzędowa k. 44 akt administracyjnych). Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik nie skorzystali z uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotowe pismo dnia [...] maja 2014 r. zostało dołączone do odwołania. Organ odwoławczy z kolei umożliwił stronom zapoznanie się ze wszystkimi aktami w sprawie i wypowiedzenie się na ich temat. Z czego i tym razem skarżący i jego pełnomocnik nie skorzystali. W ocenie Sądu brak przedłożenia przedmiotowego pisma przed wydaniem decyzji przez organ I instancji świadczy o celowym działaniu skarżącego i jego pełnomocnika a nie o naruszeniu art. 10 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.