Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel odebrał zwierzę i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta), posiada status strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej – Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Roman Ciąglewicz Grzegorz Czerwiński Małgorzata Masternak-Kubiak (współspr.) Anna Łuczaj Paweł Miładowski Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski z udziałem prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Krajowej - Przemysława Ostojskiego po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2020 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel, działając na podstawie tego przepisu, odebrał zwierzę jego właścicielowi lub opiekunowi i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - posiada status strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel odebrał zwierzę i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta), posiada status strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).

Wnioskiem z 22 sierpnia 2019 r. Prokurator Generalny wniósł o podjęcie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych:

Czy w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel, działając na podstawie tego przepisu, odebrał zwierzę jego właścicielowi lub opiekunowi i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - posiada status strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)?

W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny wskazał, że art. 7 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej: ustawa o ochronie zwierząt) dotyczy tzw. interwencyjnego trybu czasowego odebrania zwierzęcia. W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny, lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia przez ten organ decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. W sytuacji, o której stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt odebranie zwierzęcia następuje w drodze czynności faktycznych jeszcze przed wydaniem decyzji, która następczo sankcjonuje zaistniały stan faktyczny. Do wszczęcia postępowania dochodzi na wniosek w postaci zawiadomienia organu o odebraniu zwierzęcia przez podmiot, który dokonał tej czynności. Decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia ma charakter deklaratoryjny, a moc obowiązująca tej decyzji sięga do momentu, w którym nastąpiło faktyczne jego odebranie.

Status strony w postępowaniu w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia przysługuje jego właścicielowi lub opiekunowi. W orzecznictwie sądowym zaistniała natomiast rozbieżność co do statusu organizacji społecznej w postępowaniu, o którym stanowi art. 7 ust. 3 in fine ustawy o ochronie zwierząt. Przede wszystkim istnieje rozbieżność, czy organizacji społecznej, której upoważniony przedstawiciel w drodze czynności faktycznej dokonał odebrania zwierzęcia, a następnie wystąpił do organu z zawiadomieniem o dokonaniu tej czynności, przysługuje status strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, czy też podmiot ten może wyłącznie wnosić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Według pierwszego ze stanowisk brak jest interesu prawnego organizacji społecznej w postępowaniu z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Stanowisko to zostało przedstawione na dwa sposoby.

Po pierwsze, w wyroku z 3 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 711/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że wymienione w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt podmioty nie posiadają uprawnień strony w prowadzonym przez wójta postępowaniu, które co do zasady prowadzone jest z urzędu. W ocenie Sądu, okoliczność wystąpienia przez skarżące stowarzyszenie do wójta z zawiadomieniem o odebraniu zwierząt nie jest równoznaczna z legitymowaniem się przez nie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tożsame stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1002/18, wskazując, że o prawie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu można byłoby mówić wówczas, gdyby zwróciła się ona o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.).

Po drugie, Sądy przyjęły, że niezłożenie przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że nie przysługiwał jej status uczestnika na prawach strony. W tym wypadku sądy administracyjne nie wypowiadały się z reguły explicite na temat braku posiadania przez organizację społeczną przymiotu strony w postępowaniu, ale zwracały uwagę na niejednolitość orzecznictwa co do formy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1495/14 oraz wyrok z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/15 wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 770/16 oddalającym skargę kasacyjną).

Ponadto Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest również pogląd przeciwny. Wskazuje się bowiem wprost, że organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, uzyskuje status strony w postępowaniu o wydanie następczej decyzji z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt Następuje to już na podstawie zawiadomienia organu gminy o odebraniu zwierząt i ponoszeniu kosztów ich utrzymania i leczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 39/18). Wskazuje się, że organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, występuje również we własnej sprawie, nie tylko w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna może realizować własne uprawnienia materialnoprawne występując w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt jako strona legitymująca się własnym interesem prawnym. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest przepisem prawa materialnego, który przyznaje jednostce (w którym to pojęciu mieści się też organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt) konkretne korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym przez możliwość domagania się wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten przewiduje konkretne uprawnienia przysługujące organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz określa obowiązki nakładane na taką organizację. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2684/16.

Prokurator wskazał również na orzeczenia, w których doszło do usankcjonowania interesu prawnego organizacji społecznych bez dokonywania w tym względzie wywodów prawnych (np. .wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1135/18 oraz poprzedzający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 474/17.

Dodatkowo Prokurator Generalny powołał się na nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 465/18 (skarga kasacyjna oczekuje na rozpoznanie pod sygn. akt II OSK 3579/18), w którym Sąd ten podzielił stanowisko wykluczające udział organizacji społecznej w charakterze strony postępowania wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 711/17 oraz 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 637/17, a także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 770/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 218/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 231/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1495/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 6 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Sz 965/13. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 39/18. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 637/17, w którym odmówiono organizacji społecznej statusu strony został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1162/18.

Z powyższych przyczyn, Prokurator Generalny stwierdził, że stosowanie powołanych przepisów prawnych wywołało rozbieżności w orzecznictwie, co uzasadniało wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały.

Przedstawiając własne stanowisko Prokurator Generalny wskazał, że w jego ocenie, w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine ustawy o ochronie zwierząt, organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel odebrał zwierzę i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta), posiada status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Prokuratora Generalnego, w celu ustalenia, czy organizacja społeczna posiada interes prawny lub obowiązek w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, konieczne jest stwierdzenie, czy organizacja społeczna występuje w postępowaniu administracyjnym w charakterze podmiotu administrowanego czy administrującego, a ponadto czy przedmiotowe postępowanie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z normy prawnomaterialnej.

Hipoteza normy z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt określa okoliczności, w których aktualizuje się obowiązek organizacji społecznej do określonego działania. Norma ta pozwala na wyodrębnienie dwóch etapów procedury odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi przez wskazane w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt podmioty. W pierwszej kolejności, podmiot ten odbiera zwierzę, jeżeli stwierdzi zaistnienie szczególnych okoliczności, niecierpiących zwłoki. Upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej dokonując tej czynności nie działa we własnym imieniu, ale w imieniu organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Upoważniony przedstawiciel dokonuje czynności władczej (imperium), skierowanej w sposób bezpośredni do sfery prawnej właściciela lub opiekuna zwierzęcia. Czynność tą należy zakwalifikować do sfery ingerencji administracji, o charakterze policji administracyjnej. Z punktu widzenia właściciela lub opiekuna odebranie zwierzęcia stanowi ingerencję negatywną, natomiast z punktu widzenia ochrony zwierzęcia przed utratą życia lub zdrowia ingerencję pozytywną.

W następnej kolejności dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej. Do wszczęcia postępowania dochodzi w następstwie zawiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o odebraniu zwierzęcia. W postępowaniu tym organ administracji publicznej bada, czy w momencie odebrania zwierzęcia zachodziły przesłanki warunkujące dokonanie tej czynności, a więc czy istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia zwierzęcia w związku z pozostawaniem u jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. W postępowaniu wyjaśniającym strony mogą przedstawiać argumenty oraz dowody na ich poparcie, w celu wykazania istnienia lub nieistnienia tych przesłanek. Właściciel lub opiekun zwierzęcia ma prawo wykazywać, że przesłanki z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie miały miejsca we wskazanym momencie. Organizacja społeczna, której upoważniony przedstawiciel dokonał wspomnianej czynności powinna mieć prawo dowodzenia, że zagrożenie życia lub zdrowia zwierzęcia istniało w chwili odebrania zwierzęcia. W toku tego postępowania organizacja społeczna nie korzysta z form władczych, dlatego powinna występować w pozycji równorzędnej do właściciela lub opiekuna zwierzęcia. Ponadto posiada odmienny interes w trwającym postępowaniu, w stosunku do interesu właściciela lub opiekuna odebranego zwierzęcia, ponieważ zmierza do tego, żeby zapadła decyzja o odbiorze zwierzęcia oraz o obciążeniu właściciela lub opiekuna kosztami, o których stanowi art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt

Ponadto, w ocenie Prokuratora Generalnego, art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zawiera treść pozwalającą na rekonstrukcję normy o charakterze prawnomaterialnym. Kształtuje on przesłanki odbioru zwierzęcia (hipotezę normy) oraz podstawę wydania decyzji w tym przedmiocie przez właściwy organ. Adresatem tej decyzji jest właściciel lub opiekun zwierzęcia. Równocześnie przepis ten zawiera normę zobowiązującą przedstawiciela organizacji społecznej (a także policjanta lub strażnika gminnego) do działania policyjnego, polegającego na odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi, o ile zaistnieją wspomniane przesłanki. Kompetencja upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej (policjanta lub strażnika gminnego) do podjęcia środka o charakterze władczym, wynika z mocy prawa. Adresatem tego środka jest właściciel lub opiekun zwierzęcia.

Prokurator Generalny zauważył, że w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia otwarty pozostaje sposób rozstrzygnięcia tej sprawy - również w ujęciu materialnoprawnym. Zarówno właściciel lub opiekun zwierzęcia, jak i organizacja społeczna, są zainteresowani wynikiem tego postępowania. Jeżeli okaże się, że w rezultacie wskazanego postępowania zostanie wydana decyzja o odmowie odebrania zwierzęcia, zwierzę powinno zostać wydane jego właścicielowi lub opiekunowi. Roszczenie w tym względzie może zostać skierowane przez właściciela lub opiekuna w stosunku do tego podmiotu, który jest w posiadaniu zwierzęcia. Ponadto po stronie właściciela lub opiekuna zwierzęcia może powstać roszczenie o naprawienie szkody na osobie (krzywdy) przeciwko organizacji społecznej, która w sposób bezzasadny odebrała zwierzę właścicielowi lub opiekunowi (art. 4172 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.; dalej: k.c.).

Niezależnie od tego, sposób rozstrzygnięcia sprawy przekłada się w sposób bezpośredni na kwestię rozliczenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia. Jeżeli dojdzie do wydania decyzji o odbiorze zwierzęcia, wówczas znajdzie zastosowanie art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym kosztami obciąża się dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Do należności z tego tytułu stosuje się przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.). Jeżeli organizacja społeczna poniosła koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, będzie zainteresowana ich zwrotem na swoją rzecz. Natomiast jeżeli koszty te poniesie inny podmiot niż organizacja społeczna, wówczas roszczenie o zwrot tych kosztów będzie przysługiwało temu podmiotowi względem organizacji społecznej, która odebrała zwierzę. Prokurator Generalny podzielił pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że celowe jest orzeczenie o obciążeniu kosztami właściciela lub opiekuna zwierzęcia wprost w decyzji z art. 7 ust. 3 in fine ustawy o ochronie zwierząt (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1002/18). W przeciwnym wypadku niemożliwe jest przymuszenie właściciela lub opiekuna do zwrotu tych kosztów w trybie egzekucji administracyjnej. Z tego powodu należy przyjąć, że jeśli na etapie wydania decyzji nie jest jeszcze możliwe określenie wysokości kosztów, to powinno dojść do wydania drugiej decyzji rozstrzygającej kwestię kosztów na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Prokurator Generalny wyjaśnił, że w procedurze interwencyjnej z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt koszty z art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt ponoszone są ex ante ("kredytowane") przed wydaniem decyzji przez podmiot odbierający zwierzę. W toku postępowania administracyjnego, wszczynanego na wniosek, organizacja społeczna pozostaje w niepewności co do rezultatu tego postępowania. W toku postępowania w tej sprawie organizacja społeczna powinna przedstawić nie tylko argumenty odnoszące się do zaistnienia przesłanek odbioru zwierzęcia, ale powinna przedstawić także dowody wskazujące na ewentualne poniesienie oraz wysokość kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia. Ponadto powinna żądać wydania rozstrzygnięcia w kwestii kosztów w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, ze względu na konieczność ustalenia podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Jeżeli organizacja społeczna poniosła wskazane koszty, również w ten sposób zaktualizuje się jej interes prawny w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji w sprawie odebrania zwierzęcia w trybie interwencyjnym.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, przyznanie organizacji społecznej, która dokonała odebrania zwierzęcia na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt statusu strony w postępowaniu administracyjnym, umożliwia obronę jej uzasadnionych interesów. Uznanie istnienia interesu prawnego organizacji społecznej otwiera jej również drogę do ochrony jej praw w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zważył co następuje:

Wniosek Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej spełnia przesłanki określone w art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.), ponieważ dotyczy przepisów prawnych, których stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Oznacza to, że przedstawione przez Prokuratora Generalnego zagadnienie prawne daje podstawę do podjęcia uchwały. Z treści art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a. wynika, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma miejsce wtedy, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności. Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko różnice poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie, ale także tendencję do utrwalania się określonych stanowisk interpretacyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07, ONSAiWSA, nr 1/2008, poz. 6). Rozbieżność w orzecznictwie musi być trwała i rzeczywista, co z kolei implikuje i pogłębia dalsze niejednolite stosowanie prawa. Wszystkie te właściwości należy przypisać zagadnieniu przedstawionemu we wniosku.

Organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w swojej sprawie – jako strona tego postępowania i adresat decyzji lub też "w sprawie dotyczącej innej osoby" na podstawie art. 31 k.p.a. W tym ostatnim przypadku organizacja społeczna, występując w postępowaniu na prawach strony, nie ma ani interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot taki nie może więc dysponować samym postępowaniem, ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, nie będzie też adresatem decyzji załatwiającej sprawę, a jedynie może wykorzystywać takie procesowe uprawnienia, z których korzysta strona postępowania administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, że cechami interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a. i którego posiadanie stanowi przesłankę uznania za stronę postępowania administracyjnego, będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 1999 r., I SA 1189/98, LEX nr 7969). Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane:

1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub

2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub

3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.

Decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt). Przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (art. 7 ust. 1b ustawy o ochronie zwierząt). Decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia ma zatem charakter decyzji sankcyjnej o charakterze zobowiązującym. Stanowi formę odpowiedzialności administracyjnej danego właściciela lub opiekuna zwierzęcia (zob. J. Stelmasiak, Administracyjnoprawne aspekty ochrony zwierząt, [w:] M. Mozgawa (red.), Prawna ochrona zwierząt, Lublin 2002, s. 156; M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska: odpowiedzialność za szkody w środowisku i inne instrumenty odpowiedzialności administracyjnoprawnej, Warszawa 2008, s. 74; P. Janiak, Czasowe odebranie zwierząt w trybie administracyjnym – podstawowe zagadnienia, "Casus" 2019 r., nr 92, s. 45).

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że kto zabija, uśmierca zwierzę albo dokonuje uboju zwierzęcia z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1, art. 33 lub art. 34 ust. 1-4 podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Tej samej karze podlega ten, kto znęca się nad zwierzęciem (art. 35 ust. 1a ustawy o ochrony zwierząt).

Hipoteza normy art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zakłada, że istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa znęcania się nad zwierzęciem w rozumieniu art. 35 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 6 ust. 2 lub art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1a i art. 6 ust. 2 (znęcanie się w typie kwalifikowanym ze względu na szczególne okrucieństwo). Jednym ze znamion przestępstwa znęcania się nad zwierzęciem jest utrzymywanie w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniu lub klatce uniemożliwiającej zachowanie naturalnej pozycji (art. 6 ust. 2 pkt 10), a także utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku (art. 6 ust. 2 pkt 19).

Dyspozycja normy art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt upoważnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi w razie stwierdzenia, że doszło do znęcania się nad zwierzęciem. Zgodnie natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Sytuacja określona w art. 7 ust. 3 jest zasadniczo odmienna od tej, o której mowa w art. 7 ust. 1. Różnica polega na tym, że w art. 7 ust. 1 chodzi o uzasadnione podejrzenie znęcania się nad zwierzęciem, wobec czego składający informację (Policja, straż gminna, lekarz weterynarii, przedstawiciel organizacji społecznej) nie ma przymiotu strony postępowania. Inaczej jest w sytuacji określonej w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ została już dokonana czynność faktyczna w postaci odebrania zwierzęcia. Decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest decyzją następczą, ponieważ stanowi szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ zobligowany jest wówczas do oceny, czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności.

Norma z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt pozwala na wyodrębnienie dwóch etapów procedury odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi przez wskazane w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt podmioty. W pierwszej kolejności, podmiot ten odbiera zwierzę, jeżeli stwierdzi zaistnienie szczególnych okoliczności, niecierpiących zwłoki. Upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej dokonuje czynności władczej (imperium), skierowanej w sposób bezpośredni do sfery prawnej właściciela lub opiekuna zwierzęcia. Czynność tę należy zakwalifikować do sfery ingerencji administracji, o charakterze policji administracyjnej. Ten etap "procedury" odebrania zwierzęcia pozwala na samoistne przyjęcie, że organizacja społeczna będzie posiadała interes prawny w toczącym się następnie postępowaniu administracyjnym. W takim bowiem wypadku, policjant i strażnik gminny działają jako funkcjonariusze publiczni, natomiast takiego statusu nie posiada przedstawiciel organizacji społecznej. Wszystkie te podmioty działają z upoważnienia ustawy i w celu ochrony interesu nadrzędnego (w tym wypadku ochrony zwierząt), natomiast nałożenie tego rodzaju obowiązków na przedstawiciela organizacji społecznej świadczy o indywidualnym, konkretnym, aktualnym i sprawdzalnym obiektywnie interesie prawnym tej organizacji w postępowaniu administracyjnym, które zostanie następnie wszczęte.

Warto się przy tym odwołać do przepisów ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1862). Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Nie oznacza to jednak, że każdy zgłaszający niejako automatycznie uzyskuje w takiej sprawie status strony postępowania. Jednocześnie jednak ustawodawca w art. 24 ust. 6 zastrzegł, że organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. W takiej sytuacji przepisy jednoznacznie przewidują udział organizacji społecznej (w tym przypadku organizacji ekologicznej) dokonującej zgłoszenia w postępowaniu wszczętym na podstawie tego zgłoszenia. Oznacza to, że organizacja ekologiczna nie posiada w tym postępowaniu interesu prawnego, natomiast ustawodawca uznając za uzasadnione zapewnienie organizacji ekologicznej udziału w postępowaniu, zwolnił tę organizację z obowiązku wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Tego rodzaju regulacji ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera. Zasadnicza różnica między tymi regulacjami, przesądzająca o konieczności odrębnego ich traktowania, wynika z tego, że w przypadku szkody w środowisku żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na organizację ekologiczną dokonania zgłoszenia szkody w środowisku, tak jak w odniesieniu do organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt czyni to ustawa o ochronie zwierząt.

Po interwencyjnym odebraniu zwierząt dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy w momencie odebrania zwierzęcia zachodziły przesłanki, które pozwalały na dokonanie tej czynności. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator Generalny podniósł, że w postępowaniu wyjaśniającym strony mogą przedstawiać argumenty oraz dowody na ich poparcie, w celu wykazania istnienia lub nieistnienia tych przesłanek. Właściciel lub opiekun zwierzęcia (którego status strony jest niekwestionowany) ma prawo wykazywać, że przesłanki z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie zaistniały. Zgodzić się należy, że organizacja społeczna, której upoważniony przedstawiciel dokonał czynności powinna mieć prawo dowodzenia, że zagrożenie życia lub zdrowia zwierzęcia istniało w chwili odebrania zwierzęcia. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, w której za prawidłowe można uznać postępowanie dowodowe w postępowaniu toczącym się w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, jeżeli ustalenia organu opierałyby się tylko na wyjaśnieniach właściciela zwierząt. Udział organizacji społecznej jako strony zapewni postulowaną przez Prokuratora Generalnego równorzędną pozycję tej organizacji w stosunku do właściciela lub opiekuna zwierzęcia.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zawiera więc treść pozwalającą na rekonstrukcję normy o charakterze prawnomaterialnym, która przyznaje organizacji społecznej interes prawny w postępowaniu toczącym się na skutek interwencyjnego odebrania zwierzęcia. Norma ta niewątpliwie kształtuje przesłanki odbioru zwierzęcia oraz podstawę wydania decyzji w tym przedmiocie przez właściwy organ, a ponadto nakłada na organizację społeczną określone obowiązki. Przepis ten zawiera bowiem normę zobowiązującą przedstawiciela organizacji społecznej (a także policjanta lub strażnika gminnego) do działania policyjnego, polegającego na odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi, co nie czyni tych podmiotów adresatami następczo wydawanej decyzji, ale w przypadku organizacji społecznej przesądza o jej interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pozycja prawna podmiotów - policjanta, strażnika gminnego lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w sytuacji określonej w art. 7 ust. 3, jest więc różna od tej, którą ten podmiot zajmuje w sytuacji określonej w art. 7 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest przypadkiem, że w art. 7 ust. 1a ustawodawca używa terminu: "informacja", podczas gdy w art. 7 ust. 3 jest mowa o "zawiadomieniu". Zgodnie z regułą wykładni językowej zakazu wykładni synonimicznej, różnym zwrotom użytym w tym samym akcie prawnym nie można nadawać tożsamego znaczenia (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 103–104). Wskazane terminy oznaczają co innego: w art. 7 ust. 1a chodzi o informację, że prawdopodobnie ktoś popełnia przestępstwo znęcania się nad zwierzętami, natomiast w art. 7 ust. 3 chodzi o to, że został wykonany obowiązek odebrania zwierzęcia bez decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 1a, ponieważ zachodzi przypadek nie cierpiący zwłoki: znęcanie się zagraża życiu lub zdrowiu zwierzęcia. Celem zawiadomienia o odebraniu zwierzęcia jest więc uzyskanie decyzji administracyjnej niejako "sankcjonującej" już dokonane odebranie zwierzęcia. Oczywiście wójt (burmistrz, prezydent miasta), nie musi wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia przewidzianej w art. 7 ust. 1, ale w takiej sytuacji oznaczałoby to, że w jego ocenie, działanie polegające na odebraniu zwierzęcia przez podmiot wskazany w art. 7 ust. 3, było bezprawne i stanowiło ingerencję w cudzą własność. Dlatego również podmiot wskazany w art. 7 ust. 3 ma interes prawny, (a nie tylko faktyczny), aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) potwierdził, że dokonanie przez ten podmiot odebrania zwierzęcia było zgodne z prawem. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może nie wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia uznając, że nie zachodził przypadek niecierpiący zwłoki, nie było zagrożone życie ani zdrowie zwierzęcia. Ponadto składający zawiadomienie o odebraniu zwierzęcia musi mieć możliwość kwestionowania stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ponieważ chodzi o jego interes prawny polegający na obronie przed zarzutem bezprawnego działania. Z tego powodu organizacja społeczna musi mieć możliwość wniesienia odwołania od decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, żeby bronić się przed zarzutem dokonanego bezprawia. Tylko pozycja strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, daje podmiotowi, który odebrał zwierzę, możliwość wniesienia odwołania, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. K. Kuszlewicz, Prawa zwierząt. Praktyczny przewodnik, Wolters Kluwer Warszawa 2019 r., s. 222-223).

Kolejnym argumentem za uznaniem organizacji społecznej jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia w trybie interwencyjnym jest to, że organizacja społeczna mogła ponieść koszty związane z czynnością odebrania zwierzęcia (np. koszty transportu), jego utrzymaniem oraz leczeniem, jeśli było konieczne. Odmowa zatwierdzenia tej czynności przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a więc wydanie decyzji negatywnej, wyłącza możliwość odzyskania poniesionych wydatków. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt "W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna". Decyzja o odebraniu zwierzęcia podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt dotyka zatem bezpośrednio własnego konkretnego, aktualnego obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego i obowiązku organizacji społecznej, ponieważ jej treść przesądza o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, albo jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna (w razie podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia – art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt), albo organizacji społecznej, w razie prawomocnego odmówienia wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Obowiązek, tak samo jak interes prawny, musi wynikać z normy prawa materialnego. Również powinien on być indywidualny, konkretny, aktualny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 230). Ubocznie należy zwrócić uwagę, że organizacji społecznej, nawet gdyby poniosła koszty związane z interwencyjnym odebraniem zwierzęcia, a następnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) obciążył tymi kosztami dotychczasowego opiekuna, nie będzie przysługiwał status wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ status ten zgodnie z art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji został przypisany organowi właściwemu do orzekania w I instancji. Organizacja społeczna będzie mieć roszczenie o zwrot poniesionych kosztów do gminy, której organ wykonawczy wydał decyzję w oparciu o art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt (zob. P. Janiak, Czasowe odebranie zwierząt w trybie administracyjnym, op. cit., s. 48).

Oczywiście nie można założyć, że w każdym przypadku organizacja społeczna poniesie koszty odebrania zwierzęcia, która będą potem przedmiotem rozstrzygnięcia na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, jednak tego rodzaju potencjalna możliwość powinna stanowić argument uzasadniający udział tej organizacji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nie do akceptacji jest więc stanowisko, że organizacja społeczna, której działanie lub zaniechanie wystąpiło w sprawie czasowego odebrania cudzego zwierzęcia, ponieważ, dalsze jego pozostawanie u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagrażało jego życiu lub zdrowiu oraz co może dla tej organizacji wywoływać bezpośrednie, poważne konsekwencje finansowe, nie może bronić własnego interesu prawnego w postępowaniu, które sama zainicjowała. W takiej sprawie organizacja społeczna występuje również we własnej sprawie, a nie tylko w sprawie dotyczącej innej osoby.

Brak jest zatem podstaw do korzystania przez organizację społeczną z uprawnień przewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a. Pozycja strony wynika wprost z art. 28 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt dotyczy obowiązku prawnego podmiotu, który odebrał zwierzę. Chodzi bowiem o usankcjonowanie decyzją administracyjną, że podmiot odbierający zwierzę wykonał swój obowiązek oraz nie przekroczył swoich uprawnień i nie dokonał bezprawnej ingerencji w cudzą własność. Pozycję strony można wywodzić także z tego, że obrona przed wynikającym z odmowy wydania decyzji, zarzutem bezprawnej ingerencji w cudzą własność, leży w interesie prawnym podmiotu, które odebrał zwierzę. Zdaniem W. Radeckiego "W stanie prawnym po noweli z 16 września 2011 r. nie ma wątpliwości, że chodzi o obowiązek, ponieważ w art. 7 ust. 3 mamy regulację nie uprawnienia, jak było przed nowelizacją, lecz obowiązku odebrania zwierzęcia. Należy przeto przyjąć, że podmiot, który odebrał zwierzę, jest stroną i może wnieść odwołanie od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta odmawiającej usankcjonowania odebrania zwierzęcia" (W. Radecki, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2015, s. 85). Trzeba przy tym zaznaczyć, że takie podmioty jak Policja, czy straż miejska dokonując czynności odebrania zwierzęcia w trybie interwencyjnym, nie działają ani we własnym imieniu, ani na własny koszt (zob. P. Janiak, Czasowe odebranie zwierząt w trybie administracyjnym, op. cit., s. 47).

W związku z tym trafne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2684/16 oraz w wyroku z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1162/18, zgodnie z którym "na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, realizuje własne uprawnienia materialnoprawne, występując w postępowaniu w przedmiocie odebrania zwierzęcia, jako strona legitymująca się interesem prawnym".

Mając na uwadze przedstawione argumenty należy przyjąć, że organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a której pracownik dokonał odebrania zwierzęcia w trybie interwencyjnym, przysługuje status strony w postępowaniu. Status strony wynika bezpośrednio z treści normy art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, która stanowi o obowiązku nałożonym na podmioty wskazane w tym przepisie. Organizacja realizuje bowiem własne uprawnienia materialnoprawne, występując w postępowaniu w przedmiocie odebrania zwierzęcia, jako strona legitymująca się interesem prawnym.

Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.