Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygnatura akt: II SA/Łd 1097/00,II SA/Łd 1098/00,II SA/Łd 1099/00,II SA/Łd 1100/00,II SA/Łd 1101/00,II SA/Łd 1102/00,II SA/Łd 1103/00,II SA/Łd 1104/00,II SA/Łd 1105/00,II SA/Łd 1106/00,II SA/Łd 1107/00,II SA/Łd 1108/00

W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi Wydział II w składzie następującym: PRZEWODNICZĄCY SĘDZIA NSA M. Stahl (spr.) SĘDZIOWIE NSA Z. Zgierski I. Krzemieniewska PROTOKOLANT sekr. sąd. B. Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2000 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. J. i W. A. na uchwały Rady Miejskiej w Łodzi 1) z dnia 22 września 1999 roku Nr XXI/412/99 w sprawie ogólnych zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Miasta Łodzi, 2) z dnia 6 października 1999 roku Nr XXII/426/99 w sprawie przeprowadzenia ogólnomiejskiej konsultacji założeń zmiany systemu jednostek pomocniczych Miasta Łodzi. 3) z dnia 15 grudnia 1999 roku Nr XXVII/549/99 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/412/99, 4) z dnia 12 stycznia 2000 roku Nr XXIX/632/00 w sprawie przeprowadzenia ogólnomiejskiej konsultacji projektu uchwały w sprawie zniesienia na terenie Miasta Łodzi jednostek pomocniczych Miasta - osiedli i sołectw oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta - osiedli oraz projektu uchwały w sprawie nadania statutu osiedla, 5) z dnia 5 kwietnia 2000 roku Nr XXXIV/754/00 w sprawie zniesienia na terenie Miasta Łodzi jednostek pomocniczych Miasta - osiedli i sołectw oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta - osiedli, 6) z dnia 5 kwietnia 2000 roku Nr XXXIV/755/00 w sprawie ordynacji wyborczej do rad jednostek pomocniczych Miasta Łodzi - rad osiedli. 1) oddala skargi na uchwały wymienione w punktach 1 - 4 , 2) odrzuca skargi na uchwały wymienione w punktach 5 - 6.

S. J. i W. A., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Łodzi do "usunięcia naruszenia uprawnień i interesów obywateli "uchwałą nr XXI/412/99 z dnia 22 września 1999 r., uchwałą nr XXII/426/99 z dnia 6 października 1999 r., uchwałą nr XXVII/549/99 z dnia 15 grudnia 1999 r., uchwałą nr XXIX/632/2000 z dnia 12 stycznia 2000 r., uchwałą nr XXXIV/754/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r., uchwałą nr XXXIV/755/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. - zaskarżyli wskazane uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie że są one niezgodne z prawem i o stwierdzenie, że brak działania zarządów osiedli po upływie kadencji rad osiedli jest niezgodny z zapisem w statutach wszystkich osiedli w związku z nie zarządzeniem przez Radę wyborów do II kadencji Rad Osiedli.

Uchwale Nr XXI/412/99 z dnia 22 września 1999 r. w sprawie ogólnych zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta Łodzi skarżący zarzucili, że zawęża konsultacje do spraw szczególnie ważnych. Wskazali, że wprawdzie pojawiła się nowela uchwały ale już po odbytych konsultacjach według pierwotnego brzmienia uchwały, w związku z czym konsultacje należy uznać za przeprowadzone niezgodnie z prawem. Ponadto § 8 uchwały nie wskazuje źródeł finansowania przedsięwzięcia i w związku z tym nie wypełnia zapisu Statutu Miasta. Ponadto skarżący podnieśli że z uwagi na bardzo ogólne zapisy postanowień uchwały nie można jej uznać za spełniającą wymóg art.5a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwale nr XXII/426/99 z dnia 6 października 1999 r. w sprawie przeprowadzenia ogólnomiejskiej konsultacji założeń zmiany systemu jednostek pomocniczych Miasta Łodzi skarżący zarzucili, że wskazany w niej przedmiot konsultacji oznacza w istocie zniesienie 99 jednostek pomocniczych - osiedli, sołectw i utworzenie w to miejsce 30 nowych jednostek pomocniczych - osiedli. Zdaniem skarżących zniesienie sołectw jest bardzo ważną ustrojową decyzją, która nie może być przedmiotem ogólnomiejskich konsultacji, tym bardziej że nie przeprowadzono analizy prawnej czy w przypadku łódzkich sołectw ma zastosowanie art.7 u st.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające... w związku z art.48 ustawy o samorządzie gminnym a konsultacje w sprawie o niewyjaśnionym stanie prawnym są niezgodne z prawem. Skarżący powołali się przy tym na wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., SA/Wr 411/94, w myśl którego podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej zadysponowania składnikiem majątkowym, objętym dotychczas prawem sołectwa, skutkuje nieważność tej uchwały.

Ponadto skarżący powołali się na to, że uchwała nr XXII/426/99 została podjęta niezgodnie z prawem bo Rada powinna przeprowadzić konsultacje zgodnie z art.5 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżących, konsultacje dotyczące jednostek pomocniczych są przypadkiem wskazanym w ustawie a przeprowadzając je w inny sposób Rada rażąco naruszyła Statut. Zdaniem skarżących powołana ustawa nie daje wprost Radzie delegacji do konsultacji zmiany systemu jednostek pomocniczych, gdyż zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Statut Miasta określa zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji dotyczących znoszenia i tworzenia jednostki pomocniczej w Łodzi i w związku z tym obowiązują obecnie dwa przepisy: Statut i wskazana uchwała. Zgodnie ze Statutem konsultacje dotyczące jednostki pomocniczej przeprowadza się z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej w odróżnieniu od konsultacji "w innych sprawach ważnych dla gminy", które mogą być przeprowadzane w jednakowej formie na całym terytorium gminy. Zaskarżona uchwała nr XXII/426/99 nie określa zasad i trybu konsultacji w każdej z osobna znoszonych 99 jednostkach pomocniczych a następnie nie określa zasad i trybu konsultacji w 30 nowotworzonych jednostkach pomocniczych (w każdej z osobna). Ogólnomiejskie konsultacje mogą dotyczyć spraw jednakowo ważnych dla wszystkich mieszkańców a nie ma dwóch takich samych jednostek pomocniczych. W rozporządzeniu wykonawczym do § 4 pkt 1 wskazanej uchwały zarząd wskazał 10 miejsc konsultacyjnych, wyznaczając dzień i godzinę, obszary konsultacyjne pokrywały się z okręgami wyborczymi - tym samym była to próba ominięcia prawa regulującego zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Pozytywny wynik konsultacji miał być legitymacją do zniesienia każdej jednostki pomocniczej i utworzenia dowolnej z pominięciem konsultacji w każdej z osobna działającej jednostce pomocniczej.

Zdaniem skarżących żadna z ustaw nie reguluje tworzenia systemu jednostek pomocniczych gminy a tym bardziej nie reguluje zmiany systemu jednostek pomocniczych gminy. Przeciwnie, ustawa traktuje podmiotowo i wybiórczo jednostkę pomocniczą jako strukturę organizacyjną konkretnej wspólnoty lokalnej niezależną od innych jednostek pomocniczych w tej gminie czy ich braku - tym samym wskazana uchwała narusza także art.6 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwale nr XXVII/549/99 z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/412/99 z dnia 22 września 1999 r. skarżący zarzucili, że nie wypełnia ona w całości zaleceń pokontrolnych Wojewody Łódzkiego. Jest jedyną reakcją na uprawomocnioną decyzję organu nadzorczego, wynika z tego że uchwała nr XXI/412/99 nadal zawiera postanowienia sprzeczne z prawem a konsultacje były przeprowadzone według zasady i trybu określonego w uchwale nr XXI/412/99. Podnieśli także że w związku z powyższym Zarząd Łodzi nie wykonał postanowień uchwały nr XXVII/549/99.

Uchwale nr XXIX/632/2000 z dnia 12 stycznia 2000 r. o przeprowadzeniu ogólnomiejskiej konsultacji projektu uchwały w sprawie zniesienia na terenie Miasta Łodzi jednostek pomocniczych Miasta - osiedli i sołectw oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta - osiedli oraz projektu uchwały w sprawie nadania statutu osiedlu skarżący zarzucili że jest niezgodna z prawem z powodów wcześniej wskazanych a ponadto brak jest legitymacji społecznej do przeprowadzenia konsultacji projektu uchwały w sprawie zniesienia jednostek pomocniczych, gdyż frekwencja na pierwszych konsultacjach wynosiła w granicach 0,5 promila(widoczny brak zainteresowania łodzian propozycją Rady),w tym większość opowiedziała się przeciwko zmianom. Skarżący podnieśli także iż powtórzenie konsultacji, mimo demokratycznie negatywnego wyniku pierwszej konsultacji, powoduje naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady przekonywania i uwzględniani a z urzędu słusznego interesu społecznego i słusznego interesu stron.

Uchwale nr XXXIV/754/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. w sprawie zniesienia na terenie Miasta Łodzi jednostek pomocniczych Miasta - osiedli i sołectw oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta - osiedli S. J. i W. A. zarzucili niezgodność z prawem bo przepisy o zniesieniu jednostki pomocniczej i o tworzeniu jednostki pomocniczej nie są ustanowione w oparciu o konsultacje przeprowadzone zgodnie z § 42 Statutu Miasta Łodzi. Zdaniem skarżących ,normatywny akt samoistny jakim jest uchwała nr XXXIV/754/2000 nie może być podstawą prawną decyzji. Może nią być jedynie § 42 Statutu, z którego wynika że konsultacje w sprawie zniesienia powinny się odbyć w każdej jednostce pomocniczej a konsultacje w sprawie utworzenia nowych powinny się odbyć w każdej z 35 jednostek pomocniczych nowotworzonych. Przepisy ustaw obciążające sołtysów dodatkowymi funkcjami nie zostały zniesione a zniesienie sołectw jest równoznaczne ze zniesieniem tych funkcji, przez co mieszkańcy byłych sołectw nie będą mogli wywiązać się z ustawowych obowiązków .Ponadto § 2 uchwały jest niezgodny w prawem bo nie można dowolnie zakreślić obszaru i stwierdzić, że zamieszkuje go wspólnota oparta na więzi społecznej.

Uchwale nr XXXIV/755/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. - Ordynacja wyborcza do rad jednostek pomocniczych miasta Łodzi - rad osiedli skarżący zarzucili, że jest ona proporcjonalna, promuje duże ugrupowania polityczne ,niszczy autorytety lokalne niezwiązane z dużymi ugrupowaniami politycznymi, nie uwzględnia przepisu Ordynacji wyborczej do rad gmin, która w gminie do 40 000 mieszkańców przewiduje wybór większościowy. Ordynacja wyborcza przenosi walkę polityczną na najniższe szczeble samorządu a walka o władzę i samo jej sprawowanie nie są tożsame z umiejętnym jej sprawowaniem. Ponadto skarżący podnieśli że władze miasta uniemożliwiły działania zarządów osiedli po upływie kadencji co jest niezgodne z końcowymi regulacjami statutu osiedla i narusza przepisy wszystkich statutów łódzkich osiedli.

Na zakończenie skargi S. J. i W. A. podnieśli że działania organów samorządowych Miasta Łodzi budzą wątpliwości co do ich zgodności z prawem a określenie co jest zgodne z interesem społecznym a co jest z nim sprzeczne powinno nastąpić w oparciu o całokształt stanu prawnego i faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania. Prosili Sąd o wydanie orzeczenia uznającego za niezgodną z prawem likwidację jednostek pomocniczych Miasta Łodzi oraz próbę utworzenia nowych jednostek pomocniczych nie opartych na więzi społecznej.

W odpowiedzi na skargę Miasto Łódź wnosiło o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie.

W odpowiedzi wskazano ,że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonymi uchwałami musi być sprecyzowane, wskazywać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego, nie może być ogólne, abstrakcyjne i pochodzić od bliżej nieokreślonych obywateli Łodzi. Takie ogólne wezwanie skierowali skarżący do Rady Miejskiej. Także treść skargi nie wskazuje naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżących a jedynie kwestionuje uprawnienia Miasta w zakresie wyznaczania kształtu jednostek pomocniczych. Ponadto skarga dotyczy między innymi uchwał w stosunku do których toczy się w Sądzie postępowanie ze skargi Miasta Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 maja 2000 r. stwierdzające nieważność uchwały nr XXXIV/754/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. i uchwały nr XXXIV/755/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA/Łd 838/00).

Wnosząc ewentualnie o oddalenie skargi w całości wyjaśniono, że zaskarżone uchwały zostały podjęte zgodnie z obowiązującym prawem a skarga nie precyzuje w jaki sposób doszło do naruszenia interesu lub uprawnień skarżących. Kształtowanie ustroju wewnętrznego ,w tym systemu jednostek pomocniczych, jest zadaniem własnym gminy. Jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej, działają w ramach budżetu Miasta a ich zadanie polega na udzielaniu pomocy Miastu w sprawnym wykonywaniu zadań. Miasto jest nie tylko uprawnione do tworzenia jednostek pomocniczych ale i zobowiązane do tworzenia takiego ich modelu który umożliwi realne i funkcjonalne wypełnianie zasady pomocniczości. Jedynym aktem który określa kryteria jakimi Miasto powinno się kierować w kształtowaniu jednostek pomocniczych jest Statut Miasta Łodzi. Uchwała nr XXI/412/99 jest zgodna z art.5a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Określenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji należy do kompetencji Rady Miejskiej. Z ustawy nie wynika czy stosowna uchwała ma dotyczyć wszystkich możliwych konsultacji czy też rada powinna podejmować odpowiednią uchwałę w każdym przypadku gdy powstanie taka potrzeba. Ustawa nie precyzuje czy zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa się w sposób ogólny w jednej uchwale czy w sposób szczegółowy w uchwale dotyczącej konsultacji w określonej sprawie. Z § 5 uchwały wynika, że jej uszczegółowienie będzie zawarte w uchwałach dotyczących przeprowadzenia określonej konsultacji. Takie rozwiązanie nie jest przez ustawę o samorządzie gminnym zakazane.§ 8 uchwały zawiera ogólna zasadę finansowania konsultacji, jej uszczegółowienie znajduje się w uchwale nr XXII/426/99 i w § 6 uchwały nr XXIX/632/2000.

Zmiana w podziale na jednostki pomocnicze została poprzedzona konsultacjami które trwały od 15 października do 16 listopada 1999 r. a następnie od 24 stycznia do 29 lutego 2000 r. Przedmiot konsultacji został sprecyzowany w powołanych uchwałach a same uchwały mają podstawę prawną w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, § 42 Statutu Miasta Łodzi oraz w uchwale nr XXI/412/99.

W odpowiedzi wskazano iż nie podejmowano uchwał dotyczących dysponowania składnikami majątku objętymi prawem sołectw bo jednostkom pomocniczym nie przekazywano mienia w trybie art. 48 pow. ustawy. Ustawowo przewidzianą formą przekazywania mienia jednostkom pomocniczym jest statut jednostki pomocniczej. Ze statutów jednostek pomocniczych wynika że nie przekazywano im mienia do korzystania a tym samym ich likwidacja mienia tego nie uszczupliła.

Konsultacje miały charakter obligatoryjny, były niezbędnym przewidzianym ustawowo elementem procedury decyzyjnej. Miały zasięg ogólnomiejski ponieważ dotyczyły mieszkańców całego miasta a nie wydzielonej części. Polegały na organizowaniu spotkań z mieszkańcami, na przyjmowaniu przez Przewodniczącego Rady Miejskiej i Zarządu Miasta Łodzi uwag, wniosków i opinii. Udział w konsultacjach był uprawnieniem a nie obowiązkiem a opinia wyrażona w tym trybie nie jest wiążąca. Konsultacja nie zakłada ilościowego rozstrzygnięcia problemu jaki jest właściwy dla referendum.

Uchwała nr XXXIV/754/2000 ma podstawę prawną w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, § 42 ust. 1 Statutu Miasta Łodzi. Użyte w Statucie Miasta pojęcia w zakresie uwarunkowań przestrzennych i więzi społecznych nie zostały zdefiniowane. Tym samym Rada działa w ramach uznania przy określaniu kryteriów wyznaczających kształt więzi przestrzennych i funkcji przestrzennych w powołanym systemie jednostek pomocniczych. Uznanie to nie oznacza dowolności ,ale uwarunkowania przestrzenne, terytorialna zwartość jednostek, więzi społeczne nie mają charakteru statycznego. Kształtują się i zmieniają wraz ze zmianami infrastruktury i rozbudową miasta. Posługiwanie się historycznymi kategoriami dawnych jednostek osadniczych w świetle tych zmian nie jest uzasadnione. W proponowanym obecnie podziale Miasta na 35 jednostek, w którym dotychczasowe jednostki zostały ze sobą połączone, więzi mieszkańców poszczególnych małych społeczności lokalnych nie zostały naruszone a przeciwnie stworzono możliwości ich rozszerzenia, pogłębienia więzi z sąsiednimi społecznościami, tworzącymi jeden organizm miejski. Obszary rolnicze z zabudową jednorodzinną stanowiły już wcześniej naturalne zaplecze rekreacyjne dla mieszkańców z sąsiadujących obszarów wielkomiejskich i ich połączenie jest naturalna konsekwencją tych procesów. Uchwała w sprawie zniesienia jednostek pomocniczych i utworzenia nowych uwzględnia: granice obszarów działania delegatur Urzędu, różnorodność własności zasobów mieszkaniowych i w miarę możliwości równomierne nasycenie obszarów jednostek pomocniczych instytucjami oświatowymi, kultury, sportu i rekreacji. Zniesienie sołectw jest równoznaczne ze zniesieniem funkcji sołtysów. Sprawy związane z upoważnieniem do wydawania świadectw pochodzenia zwierząt są uregulowane w zarządzeniu Prezydenta Miasta z 19 czerwca 2000 r., zaś pobór łącznego zobowiązania pieniężnego w formie inkasa nie jest zadaniem statutowym jednostki pomocniczej, lecz wynika z uchwały nr LXXIV/721/97 Rady Miejskiej w Łodzi, która - w zależności od orzeczenia Sądu - zostanie zmieniona.

Uchwała nr XXXIV/755/2000 - Ordynacja wyborcza... jest zgodna z art.37 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ,art.17 i § 43 Statutu.

W odpowiedzi podniesiono także że uchwała nr XXXIV/754/2000 weszła w życie z dniem 8 kwietnia 2000 r. i z tym dniem utraciły moc dotychczasowe Statuty jednostek pomocniczych, dalsze zatem ich powoływanie nie ma podstaw prawnych. Wybory do rad jednostek pomocniczych zostały zarządzone ale oczekiwanie na orzeczenie Sądu ,w związku z zaskarżeniem przez Miasto rozstrzygnięcia nadzorczego, sprawiło, że odpowiednia uchwała Na rozprawie S. J. i W. A. zarzucili zaskarżonym uchwałom także sprzeczność z "prawem kościelnym" uznając, że obowiązywanie Konkordatu prowadzi do obowiązywania tego prawa, a tym przypadku Encykliki Papieskiej dotyczącej zasady pomocniczości. Uchwały Rady sprzeczne z Encykliką są zatem niezgodne z prawem. Ponadto skarżący zarzucili uchwałom naruszenie postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nakazujących przeprowadzanie konsultacji społecznych w odpowiednim trybie bo przeprowadzenie konsultacji na obszarze większym niż obszar jednostki pomocniczej tego warunku nie spełnia a tym samym narusza Kartę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przedmiotem skarg są określone uchwały Rady Miejskiej w Łodzi ale w istocie zarzuty skarżących dotyczą kwestii zakresu podmiotowości jednostek pomocniczych w systemie samorządowej władzy lokalnej. Już w tym miejscu trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest powołany do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej a kontrolę tę sprawuje pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art.1,21 i 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przedmiotem takiej kontroli mogą być jedynie konkretne zaskarżone decyzje, postanowienia, inne akty i czynności ,uchwały, akty prawa miejscowego czy akty nadzoru czy bezczynność organu. Nie może Sąd, czego - jak wynika z zakończenia skargi - oczekiwali skarżący , badać czy całokształt działań Rady Miejskiej w zakresie odnoszącym się do jednostek pomocniczych jest zgodny z prawem i interesem społecznym czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na uchwały Rady Miejskiej w Łodzi musiał badać zgodność z prawem konkretnych zaskarżonych uchwał.

Skarga, w zakresie w jakim dotyczy uchwał o numerach XXI/412/99, XXII/426/99, XXVII/549/99 i XXIX/632/99 nie może być uwzględniona. Uchwała nr XXI/412/99 z dnia 22 września 1999 r. w sprawie ogólnych zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami istotnie zawierała postanowienie (§ 1) stwierdzające, że przedmiotem konsultacji mogą być założenia do projektów lub projekty uchwał w sprawach szczególnie ważnych dla Miasta, w tym także dla społeczności lokalnych lub określonych środowisk. Podstawę prawną jej wydania stanowił przepis art. 5 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz.74 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 5 a ust.1 w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Ust. 2 art. 5a stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami określa uchwała rady gminy. Z powołanych przepisów wynika jedynie że uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji - w zakresie określonym w ust.1 (czyli odnoszącej się zarówno do wypadków przewidzianych ustawą jak i do innych sprawach ważnych dla gminy) - podejmuje rada. Z przepisu tego nie wynika zakaz ustalenia ogólnych zasad i następnie w zależności od potrzeb uszczegóławiania, w kolejnych uchwałach, zasad i trybu przeprowadzania konkretnych konsultacji. Istotę "zasad" stanowi właśnie to, że mają one charakter ogólny. Ponieważ upoważnienie z art. 5a ust. 2 obejmuje ustalanie zasad dla wszystkich przypadków gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia konsultacji ogólność postanowień zaskarżonej uchwały stanowiącej w § 5, że Rada podejmując uchwałę o przeprowadzeniu konsultacji określa w niej i podaje do publicznej wiadomości :przedmiot konsultacji, cele i skutki projektowanego rozstrzygnięcia, terytorialny lub środowiskowy zasięg konsultacji, sposób i tryb zgłaszania opinii i wniosków, datę rozpoczęcia i zakończenia konsultacji, przy czym ich okres nie może być krótszy niż 30 dni oraz sposób i tryb podsumowania opinii i wniosków zgłoszonych w toku konsultacji nie może być uznana za naruszającą powołane przepisy art. 5a. Istotnie w piśmie Wojewody Łódzkiego (PR-01374/46/99) wzywającym do zmiany postanowień przedmiotowej uchwały za sprzeczne z prawem uznano określenie ustalonych zasad jako ogólnych, ograniczenie konsultacji do spraw "szczególnie ważnych" oraz ogólność postanowień uchwały uniemożliwiającą uznanie jej za uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Łodzi. Pismo to jest w istocie informacją o wszczęciu postępowania nadzorczego, wskazującą ponadto postanowienia, zdaniem Wojewody, sprzeczne z prawem i wzywającą do ich zmiany pod rygorem zaskarżenia uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest to jednak, jak zdają się mniemać skarżący, prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze bo takowego Wojewoda w stosunku do przedmiotowej uchwały nie podjął, nie zaskarżył jej też do Sądu. Wskazane pismo nie stwierdzało nieważności uchwały, nie było wiążące dla Rady, która miała prawo nie uwzględnić zawartych w nim wskazań decydując się na ich ewentualną sądową kontrolę. Z podniesionych przez Wojewodę zarzutów zasadny w świetle przepisu art.5a był zarzut ograniczenia zakresu konsultacji do spraw "szczególnie ważnych" gdy ustawa mówi o sprawach "ważnych" ale nie mógł on być uwzględniony przy ocenie zgodności z prawem uchwały Nr XXI/412/99 .W dacie zaskarżenia tej uchwały do Sądu postanowienie § 1 było już zmienione poprzez skreślenie słowa "szczególnie" uchwałą Nr XXVII/549/99 z dnia 15 grudnia 1999 r. zmieniającą uchwałę Nr XXI/412/99 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 września 1999 r. w sprawie ogólnych zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Łodzi. Niestwierdzenie nieważności uchwały Nr XXI/412/99 sprawia, że zarzut, iż konsultacje były przeprowadzone niezgodnie z prawem jest niezasadny. Jest to zresztą kwestia nie podlegająca ocenie Sądu bo dotycząca sprawy wykonania uchwały a nie jej zgodności z prawem. Jak wynika z art. 5 ust. 2 jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Konsultacje przy tworzeniu jednostek pomocniczych są zatem konsultacjami przewidzianymi ustawowo, których zasady i tryb określa rada gminy w myśl art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei przepis ust. 3 art. 5 stanowi że zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy Nie jest zatem zasadny zarzut skarżących, że występuje dualizm podstaw prawnych w przedmiocie konsultacji bo rozwiązanie z art. 5 ust. 3 przewidujące statutowe uregulowanie spraw tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej nie jest tożsame z rozwiązaniem dającym radzie gminy prawo do określenia w uchwale zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Nie można uznać za zasadny również argumentu o nadmiernej ogólności uchwały, która w związku z tym nie spełnia wymogów określonych w art. 5a ust. 2. Jest to zarzut powtórzony za Wojewodą, który jednak bliżej go nie uzasadnił i nie wskazał dlaczego "ogólność" uchwały narusza prawo i to w istotnym stopniu. Nie uzasadnili go również skarżący. Zdaniem Sądu, z postanowień powołanego przepisu który nie konkretyzuje treści zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji ,nie można wyprowadzać wniosku iż ogólne ujęcie tych zasad i trybu z jednoczesnym postanowieniem, że uszczegółowienie będzie następowało w drodze uchwał zarządzających konsultacje w konkretnych sprawach narusza prawo. Taka ocena wykraczałaby poza kryterium legalności i oznaczałaby w istocie badanie celowości przyjętego rozwiązania i dowolne w istocie doprecyzowanie wymogów podejmowania tych uchwał, ustawowo przecież nie określonych.

Ze wskazanych wyżej względów, zaskarżona uchwała Nr XXI/412/99 prawa nie naruszała. Nie naruszała także prawa, również zaskarżona, uchwała Nr XXVII/549/99 z dnia 15 grudnia 1999 r., zmieniająca przepis § 1 uchwały Nr XXI/412/99 w ten sposób by odpowiadał on zakresowi przedmiotowemu konsultacji społecznych określonemu w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem tej uchwały jest jedynie dokonanie wskazanej zmiany, przywracającej stan zgodny z prawem. Uchwała ta nie narusza prawa, bo zarzut niewypełnienia wszystkich zaleceń Wojewody, zawartych w niewiążącym Radę powoływanym już piśmie, jest całkowicie chybiony.

Kolejną zaskarżoną uchwałą jest uchwała Nr XXII/426/99 z dnia 6 października 1999 r. w sprawie przeprowadzenia ogólnomiejskiej konsultacji założeń zmiany systemu jednostek pomocniczych Miasta Łodzi. Podstawę prawną tej uchwały stanowi art. 5 a ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym, § 42 ust.1-3 Statutu Miasta Łodzi oraz § 1-8 uchwały Nr XXI/412/99 w sprawie ogólnych zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta Łodzi. Mocą tej uchwały postanowiono o przeprowadzeniu ogólnomiejskich konsultacji z mieszkańcami Łodzi, której przedmiotem są Założenia zmiany systemu jednostek pomocniczych, stanowiące załącznik do tej uchwały. Skarżący w istocie kwestionują te Założenia (m. in. zamiar likwidacji sołectw) czyli przedmiot konsultacji a nie samą uchwałę, która prawa nie narusza. Nie można uznać by same te Założenia ,poddane pod konsultacje społeczne, naruszały prawo. Na tym etapie postępowania podjęta uchwała nie narusza prawa a podnoszone argumenty dotyczą celowości i racjonalności zamierzonych zmian w systemie jednostek pomocniczych .Zarzut "samoistności" uchwały, w związku z jej podstawami prawnymi, jest niezrozumiały. Skarżący wielokrotnie w skardze podnoszą sprzeczność podjętych uchwał i działań Rady Miejskiej z postanowieniami § 42 Statutu Miasta Łodzi. W myśl ust. 1 § 42 Rada tworzy, łączy, dzieli i znosi jednostki pomocnicze określając ich nazwy i granice, kierując sięzasadami:1/podejmowania uchwał po konsultacjach z mieszkańcami, których one dotyczą, 2/ brania pod uwagę istniejących uwarunkowań przestrzennych, przy czym obszar jednostki pomocniczej powinien być terytorialnie zwarty, 3/ uwzględniania więzi społecznych łączących mieszkańców danego terenu. Te postanowienia Statutu nie stanowią o niemożności poddania pod konsultacje także takich zmian, które mogą być odbierane przez mieszkańców jako niekorzystne lub nieuzasadnione a których ocena, właśnie po konsultacjach i przedstawieniu racji za nimi przemawiających, może się zmienić. W ust. 2 Statut stanowi iż konsultacje z mieszkańcami powinny obejmować w szczególności:1/publiczne ogłoszenie na określonym terenie o zamiarze utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia tam jednostki pomocniczej, 2/ zorganizowanie zebrania mieszkańców z przedstawicielami Rady i Zarządu, 3/ możliwość zgłaszania przez mieszkańców uwag i wniosków do Przewodniczącego Rady w okresie co najmniej 21 dni od daty zebrania. Postanowienia § 3 Uchwały Nr XXIX/632/2000 z 12 stycznia 2000 r. są zgodne z powyższymi warunkami, określonymi w Statucie. Uchwała nie narusza także postanowień ust. 3 § 42 Statutu ,wskazującego cele konsultacji - zasięganie opinii w szczególności w następujących sprawach:1/ z a s a d n o ś c i utworzenia ,połączenia, podziału lub zniesienia jednostki pomocniczej, 2/ zakresu zadań i kompetencji organów jednostki pomocniczej, 3/ proponowanych granic i nazwy jednostki pomocniczej. Trzeba także zaznaczyć, że Statut przewiduje iż Rada jest zobowiązana podjąć procedurę w sprawie utworzenia jednostki na pisemny wniosek co najmniej 200 mieszkańców danego terenu, a w pozostałych sprawach, o których jest mowa w ust.1,na pisemny wniosek co najmniej 5 % mieszkańców danego terenu. Oznacza to, że mieszkańcy mają zagwarantowane prawo do utworzenia konkretnej jednostki pomocniczej i tego prawa nie pozbawia ich zmiana systemu jednostek pomocniczych. Podnoszony w skardze i na rozprawie argument iż Statut i ustawa o samorządzie gminnym nakazują przeprowadzanie konsultacji na obszarze określonej jednostki pomocniczej a tym samym zarządzenie przeprowadzenia konsultacji ogólnomiejskich narusza prawo także nie może być uznany za zasadny.

Z przepisu art.5 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wynika że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze :sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne a jednostką taką może być również położone na terenie gminy miasto. Oznacza to, że gmina jest samodzielna w decydowaniu o tym czy w ogóle utworzyć jednostki pomocnicze, jakie, czy na całym obszarze gminy czy też tylko na jego części . Gmina może nie tworzyć w ogóle jednostek pomocniczych nie istnieje bowiem obowiązek tworzenia jednostek pomocniczych, może utworzyć pojedyńczą jednostkę pomocniczą ale może również objąć systemem jednostek pomocniczych obszar całej gminy i podejmować uchwały dotyczące wszystkich jednostek pomocniczych w gminie. Jeśli rada gminy przyjmuje taką właśnie koncepcję tworzenia jednostek pomocniczych (a nie zabrania jej tego ustawa dająca gminom swobodę w tym zakresie ograniczoną jedynie wymogiem przeprowadzenia konsultacji ) zarządzenie przeprowadzenia konsultacji na obszarze całej gminy jest nie tylko prawnie dopuszczalne ale i racjonalne. Z przepisu art.5 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego iż jednostkę pomocniczą tworzy rada, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, nie można wyprowadzać wniosku że zgodne z prawem byłyby tylko konsultacje przeprowadzane odrębnie na obszarze każdej zaprojektowanej lub już istniejącej jednostki mimo objęcia podziałem na jednostki pomocnicze obszaru całej gminy i zmian dotyczących tego całego obszaru. Taka organizacja trybu konsultacji jaką skarżący uważają za jedynie prawidłową i prawnie dopuszczalną (przeprowadzenie najpierw odrębnie konsultacji we wszystkich istniejących poszczególnych jednostkach samorządowych a następnie ,znowu odrębnie, we wszystkich projektowanych jednostkach samorządowych) byłaby nieracjonalna, mogłaby utrudnić i znacznie opóźnić osiągnięcie celu konsultacji a przede wszystkim nie wynika z powoływanych wyżej przepisów, które - przy obejmowaniu systemem jednostek pomocniczych obszaru całej gminy - nie wykluczają trybu konsultacji przyjętego w zaskarżonej uchwale. Celem konsultacji w sprawie jednostek pomocniczych jest uzyskanie opinii mieszkańców co do zasadności projektowanych rozwiązań. Opinia mieszkańców wyrażona w toku konsultacji nie jest dla rady gminy wiążąca. Nie można również skutecznie podnosić zarzutu sprzeczności z prawem poddawania pod konsultację likwidacji sołectw z uwagi na to, że jest to poważna decyzja ustrojowa, skoro ustawowo wszystkie sprawy dotyczące jednostek pomocniczych i innych spraw ważnych dla gminy podlegają lub mogą podlegać konsultacjom społecznym. Nie jest zasadny też zarzut braku legitymacji społecznej co do ponownego zarządzenia uchwałą Nr XXIX/632/2000 konsultacji w sprawie zmian systemu jednostek pomocniczych z uwagi na to że, zdaniem skarżących, wyniki poprzedniej konsultacji w oparciu o uchwałę Nr XXII/426/99 potwierdzają negatywną ocenę proponowanych zmian. Do opracowania takiej oceny uprawniony był Zarząd a do oceny Rada w trybie określonym zaskarżoną uchwałą i nawet gdyby, co zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi ,wynik konsultacji był jednoznacznie negatywny - nie stałoby to na przeszkodzie podjęciu kolejnej uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji. Nie mają podstawy prawnej także zarzuty dotyczące braku analizy prawnej dotyczącej mienia sołectw przy podejmowaniu uchwały w sprawie konsultacji m.in. projektowanej ich likwidacji ,bo takiego wymogu nie przewiduje ustawa. Zgodnie z art.48 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego a wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym ,pozostają nienaruszone(ust.3). Zarządzenie konsultacji nie może prowadzić do naruszenia powołanych przepisów i oparte na nich zarzuty ,nawet gdyby - co w Łodzi ,jak wynika z odpowiedzi na skargę ,nie ma miejsca - zamierzone zmiany obejmowały sołectwa dysponujące uprzednio, przed wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym prawami do mienia, nie mogłyby być uznane za zasadne.

Skarżący podnieśli także generalnie, w odniesieniu do wszystkich zaskarżonych uchwał i działań Rady Miejskiej zarzuty naruszenia Encykliki Papieskiej i tym samym prawa polskiego. Encyklika Piusa XI " Quadragesimo Anno" (Znak, 7/1982, s.707-708) statuuje zasadę pomocniczości (subsydiarności) ale powołana Encyklika nie ma charakteru prawnie wiążącego, jej wskazania nie mają charakteru norm powszechnie obowiązujących ,jest skierowana do wiernych i zawarcie umowy konkordatowej tego charakteru nie zmienia. Zasada ta ma swój normatywny wyraz m. in. w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz.607), w Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz.483) i w ustawodawstwie. Na gruncie Karty, co skarżący również podnoszą, samorząd lokalny ma zarządzać zasadniczą częścią spraw publicznych, przy czym kompetencje do wykonywania zadań publicznych powinny przysługiwać przede wszystkim tym organom władzy , które znajdują się najbliżej obywateli . Zasada subsydiarności w aspekcie prawnym zakłada, że wszelkie decyzje dotyczące obywateli powinny być podejmowane możliwie na szczeblach jak najniższych i jak najbliższych obywatelom, zaś decyzje na szczeblach wyższych winny być podejmowane tylko tam, gdzie jest to najbardziej efektywne oraz wykracza poza możliwości struktur niższych. Generalnie biorąc, na płaszczyźnie prawnej w zakresie rozważanym przez Sąd, zasada subsydiarności odnoszona jest do pozycji prawnej i uprawnień jednostek samorządu terytorialnego. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego określa samorząd terytorialny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych .Pojęcie społeczności lokalnych ( z prawem do samodzielnego działania połączonym z odpowiedzialnością za sprawy publiczne ) użyte w Karcie odpowiada pojęciu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym a nie pojęciu jednostki pomocniczej. W świetle Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustaw nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swoją wewnętrzną strukturę organizacyjną. Elementem tej struktury są jednostki pomocnicze. Wynika z tego ,że to jednostki samorządu terytorialnego mające z mocy ustawy status podmiotów administracji publicznej samodzielnie decydują o swojej strukturze wewnętrznej, samodzielnie realizują przekazane im zadania i odpowiadają za ich realizację. Jednostki pomocnicze nie mają charakteru wyodrębnionych ustawowo związków samorządowych, nie stanowią odrębnych korporacji i nie mają osobowości prawnej. Ich zadania, powierzone w statutach, są zadaniami gminy. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd iż jednostki pomocnicze nie mogą zaskarżać w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwał organów gminy, działają w ramach podmiotowości prawnej gmin. Tworzenie jednostek pomocniczych może być uznawane za wyraz zasady subsydiarności ale niesamodzielny charakter tych jednostek i swoboda gmin w ich tworzeniu, kształtowaniu struktury organizacyjnej, zakresu przekazanych zadań i mienia (należących do gminy) nie pozwala na traktowanie ich tak jak gmin i na ochronę ich podmiotowości i samodzielności w stosunku do gmin w szerszym zakresie niż określony w przepisach powszechnie obowiązujących ( czyli w zakresie ograniczonym do wymogu konsultacji i w oparciu o przepis § 42 ust.4 Statutu Miasta Łodzi do obowiązku podjęcia procedury w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej na pisemny wniosek co najmniej 200 mieszkańców danego terenu, a w pozostałych sprawach o których mowa w ust.1, na pisemny wniosek co najmniej 5 % danego terenu).

Skarżący zarzucili także niezachowanie przy podejmowaniu uchwały o ponownym zarządzeniu konsultacji zasad procedury administracyjnej określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zarzut ten również należy uznać za bezpodstawny bo wskazana procedura administracyjna ma zastosowanie jedynie przy podejmowaniu decyzji administracyjnych (art.1 k.p.a.).

Reasumując, Rada Miejska w Łodzi podejmując uchwały w sprawie przeprowadzenia ogólnomiejskich konsultacji Założeń systemu jednostek pomocniczych prawa nie naruszyła.

Kolejne dwie z zaskarżonych uchwał - uchwała nr XXXIV/754/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. w sprawie zniesienia na terenie Miasta Łodzi jednostek pomocniczych Miasta - osiedli i sołectw oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta - osiedli oraz uchwała nr XXXIV/755/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. Ordynacja wyborcza do rad jednostek pomocniczych miasta Łodzi - rad osiedli były już badane przez Sąd pod względem zgodności z prawem w rezultacie zaskarżenia przez Radę Miejską w Łodzi rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 5 maja 2000 r. stwierdzającego ich nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze (sygn.akt II SA/Łd 838/00) uznając ,że przedmiotowe uchwały były zgodne z prawem a tym samym wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało prawo. Ani ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ani ustawa o samorządzie gminnym nie określają rodzaju rozstrzygnięcia Sądu w przypadku gdy Sąd , rozstrzygając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność określonych uchwał ,uchylił to rozstrzygnięcie i gdy następnie dochodzi do zaskarżenia przedmiotowych uchwał w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawę odrzucenia skargi na uchwały nr XXXIV/754/2000 i XXXIV/755/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. stanowił przepis art.30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art.101 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 30 ustawy o NSA wprowadza zasadę, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie lub bezczynności było przedmiotem zaskarżenia. W powołanym wyroku Sąd uwzględnił skargę Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego .Uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze jako sprzeczne z prawem Sąd uznał że wskazane uchwały były zgodne z prawem i brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Z kolei przepis art.101 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisu art.101 ust.1 nie stosuje się ,jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W rozważanym przypadku Sąd wprawdzie nie oddalił uprzednio ,uznając ją za niezasadną, skargi wniesionej w trybie art.101 ust.1,ale uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał. Wyrażona w uzasadnieniu wyroku ocena prawna dotyczy zarówno rozstrzygnięcia nadzorczego jak i uchwał których nieważność rozstrzygnięcie to stwierdzało i wiąże Sąd .Ponieważ ocena uchwał jako zgodnych z prawem - gdyby nastąpiła w wyniku ich wcześniejszego badania w trybie art.101 ust.1 - prowadziłaby do niedopuszczalności kolejnych skarg na te uchwały zgodnie z ust.2 powołanego artykułu, poprzez odpowiednie zastosowanie powołanych przepisów ustawy o NSA i ustawy o samorządzie gminnym należało uznać, że zachodzą przesłanki odrzucenia skarg w zakresie w jakim odnosiły się one do uchwał Nr XXXIV/754/2000 i XXXIV/755/200o. .

Zważywszy ,że zaskarżone uchwały Rady Miejskiej W Łodzi : Nr XXI/412/99 z dnia 22 września 1999r., Nr XXII/426/99 z dnia 6 października 1999 r., Nr XXVII/549/99 z dnia 15 grudnia 1999 r. i Nr XXIX/632/2000 z dnia 12 stycznia 2000 r. nie naruszały prawa ,na podstawie art.27 ust.1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargi w tym zakresie należało oddalić. W odniesieniu do uchwał Nr XXXIV/754/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. i Nr XXXIV/755/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. skargi należało odrzucić na podstawie art. 27 ust.2 powołanej ustawy.