Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej także: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], o ustaleniu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych pn. mapa do celów projektowych dla działki nr [...], położonej w [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że do uwierzytelnienia przedłożono 1 dokument i 3 jego kopie. Kopia to dokładne odtworzenie oryginału dokumentu - zarówno jego treści jak i układu graficznego. W związku z tym organ stwierdził, że w efekcie prac geodezyjnych wytworzony został dokument - mapa do celów projektowych, natomiast pozostałe w tym przypadku trzy mapy powstały w wyniku reprodukcji dokumentu pierwotnego i stanowią one kopie dokumentu pierwotnego. Zdaniem organu rozumowanie skarżącego, że oryginał pozostał u wykonawcy, a zleceniodawca otrzymał tylko kopie, jest błędne. Każdorazowo zakończenie zlecenia wykonania usługi winno być postrzegane jako przekazanie właściwej (oryginalnej) dokumentacji na rzecz zlecającego. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do przyjęcia, że zleceniodawca otrzymuje wyłącznie kopię. Może to być postrzegane jako zachowanie nieetyczne względem zleceniodawcy.

W obszernej skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie:

- art.. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), poprzez uchybienie zasadom postępowania wynikającym z tych przepisów;

- art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 k.p.a., poprzez brak prawidłowego odniesienia się do zawartego w odwołaniu zarzutu braku potwierdzenia (udowodnienia) faktycznego wykonania czynności uwierzytelnienia przez organ;

- art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520; dalej także: "ustawa") w brzmieniu obowiązującym w dacie naliczenia opłaty, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie uzasadnione było naliczenie opłaty za czynność uwierzytelniania dokumentów geodezyjnych oraz poprzez niewłaściwe określenie jednostki rozliczeniowej;

- art. 2 pkt 1 lit. a ustawy oraz przepisów rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. nr 25 poz. 133) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572), poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie tego, że mapa do celów projektowych nie należy do grupy dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, a zatem nie podlega ona uwierzytelnianiu;

- art. 40 ust. 8 ustawy w związku z § 21 ust. 3 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. poz. 914), poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie uzasadnione było naliczenie opłaty za czynność uwierzytelniania dokumentów geodezyjnych;

- art. 4 ust. 1a oraz 1b ustawy, poprzez stwierdzenie, że Starosta dokonał uwierzytelnienia przedłożonych dokumentów geodezyjnych, podczas gdy istocie nie dokonał on czynności uwierzytelnienia zgodnie z wnioskiem, a opłata została naliczona nienależnie;

- art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że jakkolwiek dokument obliczenia opłaty nie jest zgodny z tym przepisem, to nie miało to wpływu na wynik sprawy;

- tabeli nr 16 lp. 3 i 4 załącznika do ustawy, poprzez niewłaściwe określenie współczynników korygujących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie skarżący zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy wadliwie powołał w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. poz. 831), obowiązującym od dnia 1 lipca 2015 r. Wynikało to z tego, że dokumentację techniczną wraz z mapami wynikowymi z wykonania prac geodezyjnych – w tym wypadku mapy dla celów projektowych – skarżący złożył do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. [...] listopada 2014 r., natomiast jej włączenie do zasobu miała miejsce [...] listopada 2014 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest jednak prawidłowe, albowiem przyjęta przez organ treść przepisu jest rezultatem prawidłowej wykładni normy prawnej zawartej w tym przepisie, zarówno przed nowelizacją, jak i po tej zmianie. Przepis ten stanowił wówczas, że właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy.

Podkreślenia wymaga, że zarzuty skargi mają źródło w błędnej wykładni art. 2 ustawy. Z tego głównie przepisu skarżący wyprowadza wniosek, że uwierzytelnieniu (a zatem i opłacie za uwierzytelnienie) podlegają jedynie dokumenty geodezyjne opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Nie podlegają natomiast dokumenty sporządzone dla celów budownictwa.

Zdaniem Sądu, powyższe wnioskowanie jest błędne, a zatem bezzasadny jest zarzut na nim oparty. Wskazać należy, że przepis art. 2 pkt 1 lit. a ustawy zawiera określenie prac geodezyjnych. Wynika z niego, że pracami geodezyjnymi są m. in. prace projektowe i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych w związku z: realizacją zadań określonych w ustawie, opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa. Z tego określenia można jedynie wyprowadzić stwierdzenie, że m. in. prace projektowe w dziedzinie geodezji są pracami geodezyjnymi, niezależnie od ich przeznaczenia (dla realizacji zadań określonych w ustawie, na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych).

Wskazanego wyżej przepisu nie można – w ocenie Sądu – traktować jako ustawowej kategoryzacji prac geodezyjnych. Zawarte w nim wyszczególnienie prac geodezyjnych nie stanowi bowiem ich poddziału rozłącznego, ponieważ te same opracowania geodezyjne mogą służyć różnym celom. Przeznaczone dla budownictwa mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Mogą również służyć czynnościom cywilnoprawnym, jeżeli nie zostały wykonane na własny użytek wykonawcy, a więc na jego własne potrzeby budowlane lecz na potrzeby innego podmiotu, w ramach zawartej z nim umowy cywilnoprawnej. Poza sporem jest zaś, że skarżący wykonywał prace jako przedsiębiorca – w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej jako "Biuro Geodezyjne spółka cywilna [...]". To pozwala przyjąć, że skarżący działał w tym przypadku w ramach świadczenia tego rodzaju usług dla innych podmiotów, co zresztą nie było kwestionowane w sprawie.

Z powyższego wynika, że brak jest podstaw, by przyjąć, że prace geodezyjne wykonane i przedstawione do uwierzytelnienia przez skarżącego nie mieściły się w pojęciu prac wykonywanych na potrzeby czynności cywilnoprawnej i tym samym nie są objęte obowiązkiem ich uwierzytelnienia.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy, wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne przed ich rozpoczęciem, to jest: dokumentację geodezyjną w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W myśl zaś do art. 12a ust. 1 ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma obowiązek zawiadomienia organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując organowi odpowiednie dokumenty. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1). W wyniku pozytywnej weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 (art. 12b ust. 5 ustawy).

Trzeba podkreślić, że opatrzenie zweryfikowanych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 12b ust. 5 ustawy, niewątpliwie stanowi uwierzytelnienie tych dokumentów w rozumieniu art. 12d ust. 2 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom strony, świadczy o tym odesłanie do tych samych przepisów wykonawczych, zawarte w art. 12 b ust. 5 ustawy i w § 2 pkt 1 wydanego na podstawie art. 12 d ust. 2 ustawy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Wskazane przepisy wykonawcze zawarte są w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Omawiane rozporządzenie przewiduje dwa wzory klauzul, to jest: wzór klauzuli, którą opatruje się kopie materiału zasobu, w tym kopie dokumentów, które wchodzą w skład operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobów o treści: "poświadcza się zgodność niniejszej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" oraz wzór klauzuli, którą opatruje się dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych o treści: "poświadcza się, że niniejszy dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".

Ponadto stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, uwierzytelnienie dokumentów (poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi), następuje na wniosek, nie zaś z urzędu.

Mając na względzie cytowane wyżej przepisy jako bezzasadne należy ocenić zarzuty skargi, że organ nie dokonał w istocie uwierzytelnienia przygotowanych i przedstawionych przez skarżącą dokumentów geodezyjnych oraz że takie uwierzytelnienie powinno nastąpić z urzędu, a nie na wniosek. Poza sporem jest, że w dniu [...] listopada 2014 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o uwierzytelnienie opracowanych przez niego – jako przedsiębiorcę – dokumentów, w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym właśnie wnioskiem naliczono skarżącemu opłatę za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych. Skarżący zarzuca, że czynności organu poświadczające dokonanie weryfikacji przedstawionych przez niego dokumentów geodezyjnych, uwierzytelniające te dokumenty, nie podlegają opłacie z tytułu uwierzytelnienia.

W ocenie Sądu, zarzut ten, jak wskazano wyżej, oparty jest nieprawidłowej kwalifikacji prac geodezyjnych, wykonywanych na potrzeby budownictwa, jako niebieszczących się w pojęciu prac na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis art. 40 b ust. 1 pkt 3 ustawy, dotyczący obowiązku uiszczenia opłaty, nie rozróżnia, z punktu widzenia tego obowiązku, opracowań geodezyjnych według ich przeznaczenia: dla potrzeb budownictwa (celów projektowych) lub na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi.

Wbrew zarzutom skarżącego organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieuzasadniony jest zarzut braku uwzględnienia współczynnika k = 0,5 przy obliczeniu opłaty. Stosownie do art. 40b ust.1 pkt. 3 ustawy organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W myśl art. 40d ust. 1 ustawy opłata za udostępnienie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40 b ust.1 ustawy, jest iloczynem odpowiednich stawek podatkowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Natomiast zgodnie z art. 40d ust.2 ustawy, wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość czynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do uchwały.

Stosownie do ust. 1 załącznika do ustawy stawki podstawowe, zwane dalej "Sp", oraz jednostki rozliczeniowe stosowane przy ustalaniu opłat z tytułu udostępniania materiałów zasobu oraz za czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6 ustawy, określają tabele nr 1-16. Ustęp 3 pkt 1 załącznika w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowił, że przy ustalaniu wysokości opłat stosuje się współczynniki korygujące K w wysokości 0,5% w przypadku udostępnienia materiałów zasobu wykonawcom prac geodezyjnych lub kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia, danych rejestru cen i wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym w celu wykonania przez nich wyceny nieruchomości, materiałów zasobu w postaci nieelektronicznej na cele i podmiotom o których mowa w art. 40a ust. 2 pkt 2 (lit. a) oraz 0,8% w przypadku udostępnienia materiałów zasobu w celu przeprowadzenia szkolenia w rozumieniu art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (lit. b). Z przepisu tego wynika zatem wyraźnie, że chodzi tu o udostępnienie materiałów, nie zaś o ich złożenie do zasobu.

Trzeba także wskazać, że w tabeli 16 poz. 3 i 4, dotyczących opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust.1a oraz 1b lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opłatę 50 złotych pobiera się za uwierzytelniany dokument i 5 złotych za kopie uwierzytelnianego dokumentu. Oczywiste jest więc, że w każdym przypadku jeden ze składanych dokumentów uważa się za pierwotny, a każde następne za jego kopie. Rzeczą składającego dokumenty jest wskazanie, który z nich ma być uwierzytelniany, a które są jego kopią.

W ocenie Sądu, zasadność tego stanowiska potwierdza nadto zmiana przywołanego przepisu wprowadzona przez art. 3 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 29 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 903), obowiązujący od dnia 1 lipca 2016 r. W wyniku tej nowelizacji w miejsce pojęcia "dokumentu uwierzytelnianego" i jego kopii wprowadzono sformułowanie "pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu" i "kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu". Trzeba podkreślić, że także w tej tabeli nie ma żadnego odniesienia do zastosowania współczynnika korygującego K.

Nie jest zasadny zatem zarzut błędnego obliczenia przez organ wysokości należnej opłaty (organ ustalił tę opłatę w kwocie 65 zł). Sąd podziela w tym zakresie uzasadnienie sposobu naliczenia opłaty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.