Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent-stażysta Karolina Cegiełka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K. występującego w imieniu A. U. od decyzji z dnia "[...]" wydanej przez działającą z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" Zastępcę Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[..]" - utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 13 czerwca 2018 r. do Urzędu Gminy w "[...]" wpłynął wniosek A. U. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]". We wniosku podano następujące parametry inwestycji: powierzchnia zabudowy - 150 m2, wysokość do kalenicy - 7 m, wysokość okapu - 3 m, szerokość elewacji frontowej - 8 m, długość budynku - 10 m, ilość kondygnacji - 2, dach - wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 45°, powierzchnia terenu objętego wnioskiem - 1000 m2. Do wniosku dołączono wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr "[...]" oznaczona jest w całości jako Ls - klasa VI.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr "[...]", obręb ‘[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu podano, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. U., reprezentowany przez pełnomocnika J. K., podniósł, że sprawa ma już 20 lat i rozstrzygnięcie organu jest głęboko krzywdzące dla wnioskodawcy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 2621/15). Kolegium podniosło, że podziela pogląd organu I instancji co do braku spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5 u.p.z.p. Mianowicie, nie ulega wątpliwości, że działka nr "[...]" w obrębie "[...]", gm. "[...]" oznaczona jest w ewidencji jako Ls VI o po w. 1,03 ha. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednym z wymogów uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest to, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast w myśl art. 6 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161) na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, natomiast pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określony w przepisach u.p.z.p. Bezspornym jest, że działka nr "[...]" oznaczona jako Ls wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie ulega też wątpliwości to, iż zgoda ta jest uzyskiwana w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak zgody na zmianę przeznaczenia oznacza niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Prawidłowo też organ I instancji uznał, że konsekwencją powyższej okoliczności będzie niezgodność z przepisami odrębnymi, a mianowicie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129). Odnosząc się z kolei do braku spełnienia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Kolegium podniosło, że w sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości minimalnej, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (front działki - 97 m , 3 x 97 m). Obszar analizowany został ograniczony do wielkości: od wschodu - 205 m i od zachodu - 207 m. Jednocześnie organ I instancji racjonalnie wyjaśnił, iż było to spowodowane charakterem działek sąsiednich, które stanowią głównie tereny rolne i lasy. W wyznaczonym obszarze analizowanym jedyną działką zabudowaną jest działka nr "[...]", na której znajduje się budynek mieszkalny i budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej. Wprawdzie w u.p.z.p. brak jest definicji legalnej zabudowy zagrodowej, jednakże pomocniczo w orzecznictwie wyjaśnia się, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków mieszkalnych obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórka (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., II SA/Po 504/10). Zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Skoro zaś zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia też wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło również, że skoro działka objęta wnioskiem oznaczona jest w całości jako las (Ls) i znajduje się wewnątrz kompleksu leśnego, to trudno uznać, by mogła zapewnić obsługę komunikacyjną do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium, reprezentowany przez kuratora, A. U. wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 227 k.p.a. z uwagi na nienależyte (bez rozeznania rzeczywistego) wykonanie zadania odwoławczego i na podstawie całkowicie nieprawdziwych okoliczności. Podniósł, że działka sąsiednia nie jest gospodarstwem rolnym, tylko jest zabudowana domem mieszkalnym, jednorodzinnym. Natomiast droga łącząca jego nieruchomość z drogą publiczną jest technicznie sprawna. Stwierdził, że wydana w sprawie opinia biegłego jest wyrywkowa i odbiega od rzeczywistości. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej zmianę i ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie została uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem rozpoznanej skargi skarżący uczynił decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p, co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: rozporządzenie). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to jest:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy w pierwszym rzędzie spełnienia przesłanki ustawowej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w postaci kontynuacji funkcji zabudowy. Zdaniem organu planowana inwestycja nie posiada "dobrego sąsiedztwa". Stanowisko to kwestionuje skarżący podając, że na działce "sąsiedniej" znajduje się zwykły jednorodzinny dom. Rozstrzygając ten spór w pierwszej kolejności podać należy, że działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze utrwalony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak wyrok NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 617/07; z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno – urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwej oceny stanu faktycznego. Z części tekstowej analizy zagospodarowania terenu stanowiącej Załącznik Nr 2 do decyzji organu I instancji z dnia "[...]" wynika, że w skład obszaru analizowanego wchodzi wyłącznie działka gruntowa zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej. Zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Przy czym zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Trafnie zatem wskazało Kolegium, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, co determinuje – w niniejszej sprawie - brak możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym. To z kolei oznacza, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p

Trafnie organy uznały, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Skarżący wskazał dostęp do drogi publicznej przez działkę "[...]", która stanowi użytki leśne. Tym samym zgodzić należy się z wnioskami zawartymi w analizie tekstowej, że przedmiotowa analiza nie posiada prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej, bowiem w ramach procedury decyzji o warunkach zabudowy nie ma możliwości wykorzystania działki leśnej na cele inne niż leśne. Oznacza to, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Organy obu instancji uznały również za niemożliwe wydanie pozytywnej decyzji dla skarżącego, tj. ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji z powodu niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu, pogląd organów zasługuje na akceptację.

Przypomnieć jednak należy warunki określone w pkt 4 i 5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., a które – w trafnej ocenie organów obu instancji – w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione. I tak powyższe regulacje odpowiednio stanowią: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" (pkt 4); "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" (pkt 5).

Ustalenia organów znajdują wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który – w ocenie Sądu – dawał organom administracji podstawy do jednoznacznego wniosku, że w sprawie nie zachodzą warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że teren objęty wnioskiem skarżącego nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wymaga bowiem (stanowiąc grunt leśny) uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Przepisami regulującymi kwestię dopuszczalnej zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych lub leśnych na grunty o przeznaczeniu na cele nierolnicze i nieleśne są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U.2004.121.1266 t.j., dalej u.o.g.r.l.). Na wstępie zasadnym jest odwołanie się do nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile można zaobserwować liberalizację przepisów odnośnie gruntów rolnych, to ewidentnie ustawodawca nie "rozluźnił" ochrony w stosunku do gruntów leśnych. Kolejne nowelizacje usatwy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów. Nadmienić należy, iż ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657) ustawodawca, dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. A mianowicie, nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. w art. 7 w ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skreślone zostały punkty 3 i 4 dotyczące gruntów rolnych. Jednocześnie ustawodawca zachował nadal dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 u.o.g.r.l. W aktualnym tanie prawnym zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. Ale z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne organ występuje w trakcie procedury planistycznej, jeżeli taka procedura nie jest prowadzona nie ma podstawy prawnej do wystąpienia o uzyskanie zgody. Tym samym analiza art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. potwierdza tezę, że ustawodawca nie przewidział dla przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne innego trybu niż wskazany w wymienionym przepisie, w tym w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było dopuszczenie takiej możliwości, zawarłby to wprost w przepisach. Dla przykładu wskazać należy odmienne uregulowanie zawarte w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788), gdzie wprost wskazuje się, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W reasumpcji powyższego, art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., nie przewiduje możliwości zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z pominięciem procedury uchwalania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Regułą jest zatem, że leśne przeznaczenie gruntu jest negatywną przesłanką ustalenia dla tego gruntu warunków zabudowy, gdyż nieczyniącą wyjątków zasada pozostaje, że zmiany przeznaczenia gruntu z leśnego na nieleśny (np. budowlany) dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a nadto wymaga ona zyskania zgody właściwego ministra lub marszałka. Bezspornym jest, że działka nr "[...]" oznaczona jako Ls wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący takiej zgody nie uzyskał. Zatem brak zgody na zmianę przeznaczenia oznacza niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. i jest to zasadniczy, pierwszoplanowy powód uniemożliwiający zadośćuczynienie żądaniu skarżącego, w świetle którego pozostałe przesłanki sprzeciwiające się uwzględnieniu wniosku mają, co najmniej, drugorzędne znaczenie. Prawidłowo też uznały organy, że konsekwencją powyższej okoliczności będzie niezgodność z przepisami odrębnymi, a mianowicie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz z ustawą z dnia o lasach, bowiem z w/w przepisami pozostaje w sprzeczności planowana przez skarżącego inwestycja. W takiej więc sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., odmowa ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa i nie narusza prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.