Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 115/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika " [...] " na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika " [...] " na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, wnosząc o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc że zwrócił się do skarżącego o potwierdzenie, że autor wniosku jest dziennikarzem dziennika "[...]" oraz przesłanie upoważnienia, na które powołano się we wniosku.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 115/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi redaktora naczelnego dziennika "[...]" – P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. do załatwienia wniosku skarżącego z 1 sierpnia 2014 r., w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. o udzielenie informacji:

1. "Kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?",

2. "Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013?",

3. "Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlopie zdrowotnym, sanatorium, etc.) w roku 2013?",

4. "Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013?",

5. "Jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r."

W ocenie Sądu Polski Związek Łowiecki jest podmiotem zobowiązanym dyspozycją art. 4 Prawa prasowego do udostępnienia informacji publicznej. W świetle art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r., poz. 1226) Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych. Prowadzą one gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Brzmienie art. 34 tej ustawy określającego zakres zadań tej jednostki wskazuje, że wykonuje on zadania publiczne. Wśród tych zadań znajdują się przykładowo: prowadzenie gospodarki łowieckiej (pkt 1), troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących (pkt 2), realizacją innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska (pkt 12). Na publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego wskazuje także organizowanie szkoleń, których odbycie warunkuje uzyskanie uprawnień do wykonywania polowania (art. 42 ust. 4–7 ustawy Prawo łowieckie).

Adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być także organy Polskiego Związku Łowieckiego. W myśl bowiem art. 32a ust. 4 ustawy – Prawo łowieckie, statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują – na terenie swego działania –zadania określone w art. 34, a zatem zadania o publicznym charakterze. Zgodnie natomiast z § 98 ust. 2 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, okręgowe rady łowieckie i zarządy okręgowe są okręgowymi organami zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki. Pogląd o uznaniu Polskiego Związku Łowieckiego i jego organów jako dopuszczalnego adresata wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej znajduje nadto wsparcie w treści art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, który –jak już wyżej zaznaczono – rozszerza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji publicznej. Polski Związek Łowiecki jest bowiem bez wątpienia podmiotem niezaliczającym się do sektora finansów publicznych, jak też nie działającym w celu osiągnięcia zysku. Świadczy o tym treść art. 35 Prawa łowieckiego, podającego źródła finansowania działalności Polskiego Związku Łowieckiego i zawierającego wskazanie, że dochód uzyskiwany z działalności gospodarczej służy wyłącznie realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków.

Na gruncie art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe ugruntowało się orzecznictwo sądowe, w myśl którego obowiązek udzielania prasie informacji nie ogranicza się tylko do Polskiego Związku Łowieckiego, który posiada osobowość prawną, ale też do jego organów, w tym powołanych ustawą Prawo łowieckie, ale i statutem Polskiego Związku Łowieckiego.

Sąd stwierdził, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. wniosku z 1 sierpnia 2014 r. nie załatwił w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., co nakazywało Sądowe uznanie wniesionej skargi za zasadną z uwagi na oczywistą bezczynność organu. W ocenie Sądu treść wniosku nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi on od dziennika "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe 1, nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczony logiem dziennika "[...]", zaś jako jego podstawę prawną wskazano art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Brak jest zatem podstaw, by przyjąć że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. w niniejszej sprawie występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]".

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zobowiązał organ w pkt 1 sentencji wyroku do rozpoznania wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Sąd nie stwierdził natomiast, aby w przedstawionych okolicznościach faktycznych, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ miał wątpliwości, czy wniosek pochodzi od dziennikarza. Fakt ten, jak wnioskować należy, przyczynił się m.in. do zaniechania rozpatrzenia wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy) co miało istotny wpływ na wynik spraw;

2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie na skutek wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;

3) naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 u.p.p. oraz art. 50 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego i dlatego podlegała uwzględnieniu.

Podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuty są bowiem uzasadnione. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wedle którego w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest przedwczesne. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika [...] i powołał się we wniosku na przepisy Prawa prasowego. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się przezeń na przepisy przywołanej ustawy wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, mogą pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. Prasa występuje w tych przepisach w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w tej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika [...] oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna dowodzić, aby żądanie zostało złożone przez uprawioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego niepodobna go rozpatrzeć w tym trybie. Wobec tego nie mają znaczenia dla sprawy, słuszne skądinąd, wywody dotyczące odformalizowanego sposobu domagania się udzielenia informacji publicznej oraz uproszczonego trybu jej udzielania i wąskiego zakresu stosowania przepisów k.p.a. Przedwczesna jest zatem konstatacja uczyniona w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że jego podanie spełniało wymagane minimum, że skierował je do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący się na tę regulację powołuje. Godzi się przy tym ponownie podkreślić, że wnioskodawca działał w imieniu dziennika [...], co wynika także z treści skargi, a co w konsekwencji uprawniało jego redaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trzeba też wskazać, że ani forma wniosku ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Papier firmowy w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku. Należy dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do której to kategorii należą akty mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA).

Należy wreszcie zwrócić uwagę, że wniosek w trybie prawa prasowego wszczyna postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, ale wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym nie można uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania. Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarżący nie pozostawał w bezczynności, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł Sąd jak w sentencji wyroku.