Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Opactwo [...] w K. o umorzenie postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 65/07 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na orzeczenie Komisji Majątkowej w Warszawie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania własności nieruchomości zamiennych postanawia: oddalić wniosek o umorzenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 687/07, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne: czy do orzeczenia Komisji Majątkowej, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.), wydanego na podstawie art. 63 ust. 4 tej ustawy, ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a.?

Postanowieniem z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 1/08 Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., z tej przyczyny, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętego wnioskiem z dnia 22 stycznia 2009 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP oraz Europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przepisów art. 61 ust. 1, 2 i 3, art. 62, 63 ust. 8 i 9 oraz art. 70a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt K 3/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 63 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji, art. 70a ust. 1 i 2 tej ustawy jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OPS 1/08, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów nie podjął zawieszonego postępowania, pomimo zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 3/09, ponieważ nadal rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt K 25/10), gdyż dnia 7 grudnia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji RP art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10 Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zbadania konstytucyjności art. 63 ust. 8 w związku z art. 63 ust. 4 oraz art. 62 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca Gmina Miejska K. pismem z dnia 30 lipca 2013 r. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na zakończenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, co było przyczyną zawieszenia postępowania.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/08, NSA w składzie siedmiu sędziów oddalił wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie przyczyna zawieszenia postępowania w postaci toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustała, to jednak wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie może być uwzględniony i postępowanie nie może być podjęte, ponieważ w toku postępowania w tej sprawie powstała inna przyczyna zawieszenia postępowania w postaci utraty zdolności sądowej przez organ będący stroną w tej sprawie, co stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r., Nr 18, poz. 89) Komisja Majątkowa została zniesiona z dniem 1 marca 2011 r. Zniesienie Komisji Majątkowej, która była stroną w toczącym się postępowaniu sądowym, spowodowało utratę przez nią zdolności sądowej. Skoro Komisja Majątkowa została zniesiona w drodze ustawy, to do ustawodawcy należało określenie jej ogólnego następcy prawnego. Ustalenie ogólnego następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową (art. 128 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) musi mieć oparcie w przepisach rangi ustawowej, które są zawarte w ustawie, która pozbawia stronę zdolności sądowej albo w przepisach innych obowiązujących ustaw. Powołana ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie zawiera przepisów określających ogólnego następcę prawnego zniesionej Komisji Majątkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na szczególne zadania realizowane przez Komisję Majątkową w postępowaniu regulacyjnym, polegające na przywracaniu kościelnym osobom prawnym własności upaństwowionych nieruchomości (art. 61 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej), skład Komisji Majątkowej oraz zasady postępowania w tych sprawach i orzekania w tym postępowaniu, nie można przyjąć, że ogólnym następcą prawnym Komisji Majątkowej został minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych. W żadnym razie minister ten nie jest ogólnym następcą prawnym Komisji Majątkowej, z tego tylko powodu, że Komisja Majątkowa została zobowiązana, przed zakończeniem działalności, do dnia 28 lutego 2011 r. do przedstawienia temu ministrowi sprawozdania ze swej działalności (art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej). Sprawozdanie takie miało być przedstawione przez Komisję Majątkową w tym terminie także sekretariatowi Konferencji Episkopatu Polski oraz Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu Polski. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego statusu ministra jako ogólnego następcy prawnego Komisji Majątkowej nie można opierać także na tym, że Komisja Majątkowa została zobowiązana do przekazania ministrowi, w terminie do dnia 28 lutego 2011 r., dokumentacji zgromadzonej w toku prowadzonych przez nią postępowań regulacyjnych oraz wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., po uprzednim zawiadomieniu uczestników postępowań regulacyjnych o nierozpatrzeniu tych wniosków. W sprawach niezakończonych w postępowaniu regulacyjnym przez Komisję Majątkową uczestnicy postępowań regulacyjnych mogą wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia (art. 4 ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym orzeczeniu, że jakkolwiek postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z uwagi na zależność od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym i to postępowanie zostało zakończone, to jednak w okresie zawieszenia postępowania z tej przyczyny nastąpiło zdarzenie, które stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania ze skutkiem zawieszenia od dnia tego zdarzenia. Tym zdarzeniem jest zniesienie Komisji Majątkowej z dniem 1 marca 2011 r. Istnienie tej przyczyny zawieszenia powoduje ten skutek, że postępowanie zawieszone dotychczas z innej przyczyny, która ustała, nie może być podjęte, z tym że przyczyną zawieszenia stała się utrata zdolności sądowej przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Opactwo [...] w K. pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. wniosło o zawieszenie postępowania w sprawie o sygn. akt II OSK 687/07 na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 192 P.p.s.a. z uwagi na utratę zdolności sądowej przez Komisję Majątkową wskutek jej likwidacji.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 687/07, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne i to postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 1/08. Rozpoznawanie zagadnienia prawnego w trybie określonym w art. 187 P.p.s.a., jest postępowaniem w ramach postępowania kasacyjnego, toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 193 P.p.s.a.). Skutki orzeczenia wydawanego w postępowaniu zainicjowanym zagadnieniem prawnym obejmują również postępowanie wszczęte skargą kasacyjną, w którym to przedmiotowe zagadnienie prawne zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Oznacza, że zawieszenie postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 marca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 1/08, jak również następne wydane postanowienia z dnia 15 listopada 2011 r. i z dnia 25 listopada

2013 r. orzekające o niepodejmowaniu zawieszonego postępowania, a także wskazane w nich przyczyny zawieszenia postępowania wywołują skutki także w sprawie o sygn. akt II OSK 687/07. Wniosek Opactwa [...] w K. o zawieszenie postępowania nie może być uwzględniony, ponieważ przedmiotowe postępowanie jest już zawieszone, a przyczynę zawieszenia postępowania w tej sprawie stanowi utrata zdolności sądowej przez organ będący stroną w tej sprawie, co stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Pismem z dnia 10 marca 2014 r. Opactwo [...] w K. wniosło o umorzenie postępowania z urzędu na podstawie art. 130 § 1 zd. drugie P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. z uwagi na stwierdzenie braku następcy prawnego Komisji Majątkowej, która utraciła zdolność sądową na skutek likwidacji z dniem 1 marca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w przypadku stwierdzenia utraty bytu prawnego przez stronę postępowania i stwierdzenia definitywnego braku następcy prawnego tej strony postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 130 zd. drugie P.p.s.a. Umorzenie postępowania z tej przyczyny może nastąpić w każdym czasie po wystąpieniu tej przesłanki, niezależnie od tego czy upłynął okres 3 lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny. Zdaniem uczestnika postępowania Komisja Majątkowa utraciła zdolność sądową i został stwierdzony brak następcy prawego tej strony postępowania, zatem zasadny jest wniosek o jego umorzenie. Dodatkowo uczestnik postępowania wskazał, że od dnia zniesienia Komisji Majątkowej, tj. od dnia 1 marca 2011 r. upłynął już okres trzyletni, co stanowi dodatkową przesłankę umorzenia tego postępowania w świetle art. 130 § 1 zd. drugie P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o umorzenie postępowania sądowego w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 130 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd umorzy postępowanie w razie stwierdzenia braku następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową, a w każdym razie po upływie trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu z tej przyczyny. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny ma obowiązek umorzenia postępowania zawieszonego z powodu utraty przez stronę zdolności sądowej, jeżeli stwierdzi, że brak następcy prawnego tej strony jest nieusuwalny, a w każdym razie po upływie trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny.

Na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r., Nr 18, poz. 89) Komisja Majątkowa została zniesiona z dniem 1 marca 2011 r. Z treści art. 4 ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że w sprawach niezakończonych w postępowaniu regulacyjnym przez Komisję Majątkową (art. 4 ust. 1) oraz w sprawach, w których Komisja nie rozpatrzyła wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego (art. 4 ust. 2) uczestnicy tych postępowań regulacyjnych mogą wystąpić do sądu powszechnego o zasądzenie roszczenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (nr druku 3678) wskazano, że celem tej ustawy była jedynie likwidacja Komisji Majątkowej, a nie samego postępowania regulacyjnego. Zatem postępowania regulacyjne, które nie zostały zakończone do dnia 1 lutego 2011 r. będą mogły być kontynuowane przed sądem powszechnym.

Natomiast w ustawie o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej nie została uregulowana kwestia postępowań regulacyjnych zakończonych orzeczeniem Komisji Majątkowej, w których strony niezadowolone z orzeczeń Komisji podjęły próbę ich wzruszenia w drodze skargi do sądu administracyjnego. W powołanej ustawie brak jest przepisów określających ogólnego następcę prawnego zniesionej Komisji Majątkowej w zakresie tych postępowań. W wydanym w tej sprawie postanowieniu z dnia 23 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że nie można przyjąć, że ogólnym następcą prawnym Komisji Majątkowej został minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych. Na podstawie przepisów innych aktualnie obowiązujących ustaw, również nie można ustalić ogólnego następcy prawnego Komisji Majątkowej. Skoro zatem Komisja Majątkowa została zniesiona w drodze ustawy, do ustawodawcy należało i nadal należy określenie jej ogólnego następcy prawnego również w sprawach, w których strony zakończonego postępowania regulacyjnego podjęły próbę obrony swych praw na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można więc przyjąć, że brak następcy prawnego Komisji Majątkowej jest definitywny i nieusuwalny, gdyż nadal ustawodawca ma możliwość wskazania w drodze ustawy podmiotu, któremu będą przysługiwały kompetencje zniesionej Komisji Majątkowej. Zatem brak jest przesłanki do umorzenia postępowania kasacyjnego w tej sprawie przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 130 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Termin ten rozpoczął bieg od dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na utratę zdolności sądowej przez Komisję Majątkową, tj. od dnia 25 listopada 2013 r. Z postanowienia z dnia 25 listopada 2013 r. wynika, że od daty jego wydania przyczyną zawieszenia postępowania stała się utrata zdolności sądowej przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. W związku z tym trzyletni termin, o którym mowa w art. 130 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. jeszcze nie upłynął.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 130 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. oddalił wniosek o umorzenie postępowania.