Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1420/10 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od W. Z. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1420/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi W. Z. stwierdził nieważność decyzji Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KNF z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (dalej: KPWiG ) z dnia [...] września 2004 r., sygn. [...] o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej przez [...] S.A. z siedzibą w W.

Sąd I instancji - odnotowując, że w ocenie KNF istniała podstawa do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) wobec braku posiadania przez wnioskującego o stwierdzenie nieważności W. Z. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - uznał, że skarga podnosząca wadliwość oceny organu zasługuje na uwzględnienie lecz z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Przedstawiając argumenty w zakresie orzeczonego zaskarżonym wyrokiem stwierdzenia nieważności Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że KNF jest organem utworzonym na mocy ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowych (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm., dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym). Na mocy art. 65 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym z dniem wejścia w życie tej ustawy, centralny organ administracji rządowej – KPWiG został zniesiony a jego zadania przejął nowy organ KNF. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy do postępowania KNF i przed KNF stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Natomiast na mocy art. 11 ust. 1 pkt 6 do decyzji KNF stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a., chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. W ocenie Sądu I instancji KNF wykonuje zadania należące do znoszonych organów, jednak nie staje się przez to centralnym organem administracji rządowej bowiem ustawa nie wskazuje wprost na taką pozycję tego organu. KNF zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym jedynie wykonuje zadania należące dotychczas do KPWiG, nie ma natomiast pozycji "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Ponadto fakt odesłania w art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania wskazuje, że ustawodawca nie traktuje w systemie prawa polskiego KNF jako "ministra". Wprowadzenie przywołanej normy prawnej zdaniem Sądu byłoby zbędne, gdyby ustawodawca uważał KNF za "ministra". Powyższy przepis konstytuujący instytucję proceduralną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miałby wówczas zastosowanie na zasadzie stosowania przepisów k.p.a. wprost, co jest regułą wynikająca z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Przewidziane w art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. dotyczyć może tylko decyzji wydawanych przez KNF i postępowania odwoławczego, bo to postępowanie reguluje art. 127 k.p.a. Nie ma natomiast podstaw do zastosowania tego samego trybu w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane jest w k.p.a. odrębnie, zaś KNF nie jest "ministrem" w rozumieniu k.p.a. i posiada swój organ nadzoru.

W związku powyższym Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają zasady ogólne k.p.a. dotyczące właściwości rzeczowej organów administracyjnych. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Jeżeli decyzja została wydana przez ministra (lub samorządowe kolegium odwoławcze), organ ten jest właściwy również do stwierdzenia nieważności własnej decyzji. Jednakże w przypadku braku organu nadrzędnego, właściwy jest organ państwowy sprawujący nadzór nad działalnością organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nadzór nad działalnością Komisji sprawuje Prezes Rady Ministrów i ten właśnie organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez KPWiG.

W konkluzji Sąd I instancji przyjął, że KNF nie była właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez KPWiG.

W skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżyła opisany wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętego z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 10 ust. 3 oraz 74 ust. 2 i 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP (sygn. akt K 2/09). Wniosek ten jednak został cofnięty w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wobec wydania w tej sprawie wyroku w dniu 15 czerwca 2011 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. i zastosowanie art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez uznanie, że odesłanie zawarte w tym przepisie do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania było wynikiem intencji ustawodawcy umiejscowienia KNF jako organu niespełniającego przesłanek definicji "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

b) art. 138 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja KNF o stwierdzeniu nieważności decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotem zaskarżenia jest decyzja KNF o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że KNF wydając zaskarżoną decyzję naruszyła art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przyjmując, że KNF jest ministrem w rozumieniu tego artykułu oraz niedokonanie oceny charakteru prawnego KNF na podstawie przepisów regulujących jej ustrój zawartych w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym w szczególności art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3, 5 art. 10 ust.1 i 2, art. 11 oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 665 ze zm., dalej: Prawo bankowe), a w szczególności art. 11 ust. 1 i 2.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. wniósł o jej oddalenie wskazując, na niezasadność zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji oraz domagał się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnianie choć jej zarzuty nie były w całości zasadne.

Podzielając zarzuty sformułowane w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej wypada na wstępie stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ocenę pozycji KNF w postępowaniu administracyjnym oraz spostrzeżenia co do ścisłego rozumienia ograniczonych uprawnień Prezesa Rady Ministrów w stosunku do tego organu prezentowaną już w orzecznictwie NSA (por np. postanowienia NSA z dnia 31 sierpnia 2011: sygn. akt II GSK 1608/11, sygn. akt II GSK 1607/11, sygn. akt II GSK 1606/06 i inne)

Podnieść wypada, że pojęcie "minister", zawarte art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ma swoiste znaczenie i obejmuje także kierowników urzędów państwowych równorzędnych z kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej. Centralny urząd państwowy to zaś taki, który jako jedyny urząd w państwie jest właściwy w określonych sprawach lub określonej dziedzinie. W ustawodawstwie polskim występują przypadki, gdy ustawodawca nie określa wprost, czy określony urząd (kierownik urzędu) jest centralnym urzędem lub centralnym organem administracji publicznej. W takich sytuacjach zaliczenie określonego organu (urzędu) do organów centralnych zależy od regulacji wyznaczającej ustrój organu, rodzaj kompetencji oraz jego usytuowanie w systemie organów administracji publicznej.

Przytoczyć należy przykłady takich organów jak Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (postanowienie NSA z 6 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 376/07), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, Rada do Spraw Uchodźców, Komisja Nadzoru Bankowego, co do których w orzecznictwie sądowym przyjęto stanowisko, iż z uwagi na ustrój, rodzaj zadań i kompetencji oraz usytuowanie w systemie organów administracji publicznej są organami centralnymi, a więc są ministrami w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Mimo że ustawa nie określa wprost, iż Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu przepisów k.p.a.), to wniosek taki wyprowadzić należy z całościowej analizy przepisów tej ustawy o nadzorze finansowym. KNF jest niewątpliwie jedynym w państwie organem nadzoru nad rynkiem finansowym i w ramach tego nadzoru realizuje ustawowe zadania wobec podmiotów funkcjonujących na tym rynku w całym państwie, w szczególności rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych. Istotne znaczenie ma również skład tego organu, do którego ustawodawca zaliczył ministrów. Z uwagi na unormowania procedury administracyjnej zasadnicze znaczenie ma to także, że nie został wskazany żaden inny organ państwowy, który byłby właściwy w sprawach należących do zakresu działania Komisji Nadzoru Finansowego, a w szczególności nie został wskazany inny organ, który byłby organem wyższego stopnia w stosunku do KNF uprawnionym do stwierdzania nieważności decyzji. Należy podkreślić, że zakres nadzoru Prezesa Rady Ministrów jest jednoznacznie określony w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. Ustawa ta przewiduje, że Komisja przedstawia Prezesowi Rady Ministrów coroczne sprawozdanie ze swojej działalności. Prezes Rady Ministrów powołuje przewodniczącego KNF, a także odwołuje go w określonych w ustawie przypadkach, powołuje i odwołuje zastępców przewodniczącego KNF na jego wniosek, w drodze zarządzenia nadaje Urzędowi Komisji statut oraz określa w drodze rozporządzenia zagadnienia związane z wynagradzaniem zarówno przewodniczącego KNF, jak i pracowników Urzędu Komisji, określa w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości środków przeznaczonych na wynagrodzenia i nagrody dla Przewodniczącego Komisji i jego Zastępców oraz ustalania wysokości tych wynagrodzeń i nagród (art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 14, art. 20 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). Biorąc pod uwagę specyfikę powyższych uprawnień Prezesa Rady Ministrów nie można dojść do wniosku, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do KNF uprawnionym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmienne wnioski nie mogą być wyprowadzone z art. 17 pkt 3 k.p.a skoro wskazane już uprawnienia Prezesa Rady Ministrów nie dotyczą w ogóle postępowania administracyjnego. W wymienionym przepisie nie chodzi o jakikolwiek nadzór ale o nadzór mający znaczenie w postępowaniu administracyjnym.

Należy wskazać także na argumenty wynikające z zamiaru ustawodawcy wyrażonego w uzasadnieniu projektu ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Skoro celem ustawy było stworzenie nadzoru zintegrowanego nad rynkiem finansowym w postaci jednego organu niezależnego od innych organów w toku załatwiania spraw, to nie można dokonywać takiej wykładni przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, która kreuje istnienie organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji i właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie, że Prezes Rady Ministrów tylko w ściśle określonym zakresie i formach sprawuje nadzór nad działalnością Komisji. Treść nadzoru, co do zakresu i form działania określa ustawa. Kompetencje Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących działalności Komisji Nadzoru Finansowego nie uprawniają przyjęcia, iż Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNF uprawnionym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Warto zwrócić uwagę, iż na ściśle ograniczony charakter uprawnień Prezesa Rady Ministrów zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt K/09 podnosząc, że nie wynika z nich podporządkowanie KNF Prezesowi Rady Ministrów i możliwość oddziaływania Prezesa Rady Ministrów na jej funkcjonowanie.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Sąd przyjął bowiem wadliwie, że skoro art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym odsyła do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania, to [...] wskazuje to jednoznacznie na intencje ustawodawcy, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Trzeba wskazać, że z uwagi na brak określenia wprost, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), konieczne było wskazanie, że rozstrzygnięcia KNF należy kwalifikować w postępowaniu administracyjnym tak jak decyzje ministra.

Konkludując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem administracji publicznej, a w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym brak jest przepisów, które statuowałyby inny organ, a zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego uprawniony do stwierdzania nieważności decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 p.p.s.a. Przepis ten zawiera wyliczenie elementów składowych sentencji wyroku wymieniając wśród nich także przedmiot zaskarżenia. Przedmiot ten został określony w zaskarżonym wyroku poprzez wskazanie dostatecznie skonkretyzowanej decyzji KNF. W sprawie nie było sporne, która decyzja została objęta skargą. Skarga kasacyjna zupełnie bezpodstawnie wywodzi obrazę omawianego przepisu z opisu przedmiotu decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji podnosząc, że jej zdaniem zaskarżona decyzja wydana była nie w przedmiocie stwierdzenia nieważności a odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji KPWiG. Pomijając niedostrzeganie różnicy między określeniem przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego a przedmiotem decyzji objętej skargą kasacyjną nietrafnie identyfikuje pojęcie przedmiotu z określeniem zapadłego rozstrzygnięcia.

Wobec uwzględnienia wskazanych na wstępie zarzutów orzeczono jak sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.