Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki NSA Krystyna Kutzner Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 297/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 stycznia 2011 r. oraz utrzymaną przez nią decyzję Wójta Gminy z [...] 2010 r., którą odmówiono Z. B. (dalej skarżący) przyznania zasiłku celowego z tytułu realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zaznaczył, że podstawą odmowy przyznania świadczenia określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. Nr 132, poz. 889, zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r.), które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), który nie określa przesłanek przyznania pomocy społecznej, nie może być fakt, niepodlegania osoby ubiegającej się o pomoc ubezpieczeniu społecznym rolników. Z tego względu, w ocenie Sądu, nastąpiło wydanie ww. rozporządzenia z 2010 r. z przekroczeniem delegacji ustawowej, skoro w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, ustanawiając warunek przyznania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź – odwołuje się ono do konieczności podlegania przez potencjalnego beneficjenta pomocy ubezpieczeniu społecznemu. Zdaniem Sądu nie może mieć zatem decydującego znaczenia fakt, że skarżący, jak również członkowie jego rodziny nie figurują w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Cytując wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1753/10, Sąd wskazał, że "pomocy, o której mowa w tym rozporządzeniu, udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie spełnia warunki do uznania jej za rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy." Wobec powyższego należy przyjąć, że orzekające w sprawie organy przedwcześnie uznały, że skarżący nie jest rolnikiem w rozumieniu ww. rozporządzenia. Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniając o szerszym zasięgu niż dokonane, gdyż opierające się jedynie na oświadczeniu skarżącego, że nie podlega, jak też jego rodzina, ubezpieczeniu w KRUS.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z 17 lipca 2017 r. Wójt Gminy L przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 2 000 zł, z tytułu zdarzenia losowego – szkód poniesionych w gospodarstwie rolnym w wyniku powodzi w 2010 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji, opisując dotychczasowy przebieg postępowania podał, że skarżący wnioskiem z dnia 28 września 2010 r. (data wpływu) zwrócił się do organu o przyznanie zasiłku celowego "z oczekiwaną kwotą 2 000 zł" z tytułu szkód powstałych w jego gospodarstwie rolnym spowodowanych powodzią w 2010 r. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,63 ha oraz, że skarżący nie posiada polisy ubezpieczeniowej do upraw rolnych oraz, że skarżący, jak i pozostali członkowie rodziny nie są ubezpieczeni w KRUS. Dalej ustalono, że zgodnie załącznikiem do protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej sporządzonych przez Komisję powołaną przez Wojewodę oszacowano, że utracony przychód w roku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w stosunku do przychodu z lat poprzednich wynosi 100 %, a kwota obniżenia tego przychodu stanowi 3 342,00 zł. Straty objęły uprawy: siano – 1 pokos o pow. 1,10 ha, jęczmień o pow. 0,10 ha oraz pszenica o pow. 0,39 ha. Następnie organ wyjaśnił, że mając na względzie wskazania zawarte ww. wyroku, wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w celu ustalenia możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i zaproponowania pomocy finansowej. W dniu 19 czerwca 2017 r. zgłosił się do siedziby Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pełnomocnik skarżącego – jego ojciec S. B. oświadczając, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Mimo braku zgody na wywiad środowiskowy, wystosowano do skarżącego pismo ze wskazaniem terminu przeprowadzenia wywiadu. Ponadto dokonano ustaleń, że skarżący nie figuruje w rejestrach KRUS jako osoba objęta obowiązkowym ubezpieczeniem rolników. Dnia 3 lipca 2017 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy z ww. pełnomocnikiem skarżącego, który potwierdził żądania skarżącego. Ponadto uzyskano informację, że skarżący od około 2 lat nie mieszka w domu rodzinnym w miejscowości J, założył on rodzinę i wraz z żoną, i dzieckiem zamieszkuje w domu teściowej, poza terenem Gminy L. Skarżący obecnie pracuje zawodowo, a sytuacja zdrowotna rodziny jest dobra. W dniu 17 lipca 2017 r. skarżący zgłosił się osobiście do organu w celu złożenia oświadczenia o sposobie odbioru przyznanej pomocy – zadeklarował, że zasiłek odbierze osobiście. Na podstawie protokołu oszacowania strat w gospodarstwie rolnym z 6 sierpnia 2010 r. organ przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości przez niego zawnioskowanej, tj. 2000 zł, która to kwota została określona przez przepisy ww. rozporządzenia.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego – jego ojciec – wyraził niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego, podnosząc, że decyzja ta jest krzywdząca i nie uwzględnia poniesionych strat. Zwrócił się o zajęcie się sprawą. Twierdzi, że w Urzędzie Gminy zapomniano o etyce samorządowca, zdrowym rozsądku, efektywności i uczciwości.

Decyzją z dnia 3 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wniosek skarżącego o udzielenie pomocy w związku ze szkodami wyrządzonymi przez powódź został rozpatrzony na zasadach ogólnych w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, z pominięciem trybu przewidzianego w rozporządzeniu z 2010 r., gdyż skarżący nie spełnił łącznie przesłanek wynikających z § 2 tego rozporządzenia. Kolegium wskazało, że pomoc dla osób poszkodowanych przez powódź na podstawie ww. rozporządzenia udzielana jest osobom, które nie tylko prowadzą działalność rolniczą, ale również objęte są ubezpieczeniem społecznym rolników. Tymczasem skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 2 000 zł w związku z powodzią w 2010 r. złożył na mocy art. 75 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oświadczenie, że nie opłaca składek KRUS, jak również jego rodzice nie opłacają takich składek. Z związku z powyższym - mając na uwadze treść wniosku oraz dowód w postaci protokołu oszacowania strat w gospodarstwie rolnym z 6 sierpnia 2010 r. oraz słuszny interes strony – w ocenie Kolegium zasadnym było przyznanie skarżącemu zasiłku w kwocie przez niego wnioskowanej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

– brak uwzględnienia przez organy wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie III SA/Kr 297/11 i III SA/Kr 1786/14,

– wydanie decyzji w oparciu o "lichwiarski protokół majątkowy", niepodpisany i uchylony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

– wydanie decyzji ponad 7,5 roku od powodzi, bez uwzględnienia ustaleń Komisji Wojewody, która oszacował szkody na 100 % i kwotę 3 342 zł oraz brak wypłaty odsetek,

– zasugerowanie skarżącemu kwoty o jaką ma wnioskować,

– nieprawidłowe oszacowanie szkód przez Komisję, bez uwzględnienia m.in. uszkodzonych fundamentów w piwnicy pod stodołą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wykazała, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wysokości przyznanego świadczenia w postaci zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej jaką była powódź w 2010 r.

Zaprezentowane w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji stanowisko organów, mimo że przyznające skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 2 000 zł, jest nieprawidłowe i wynikło, w ocenie Sądu, z błędnej wykładni przepisów i ich niewłaściwego zastosowania.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. Nr 132, poz. 889, zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r.), pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej).

W świetle § 2 rozporządzenia z 2010 r. pomocy takiej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:

1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników;

2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód;

3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że użycie przez ustawodawcę w konstrukcji tego unormowania wyrażenia "jeżeli", po którym następuje wyliczenie poszczególnych przesłanek w punktach 1 do 3, nie oddzielonych pomiędzy sobą żadnym spójnikiem wskazuje na koniunkcję, a zatem aby można było udzielić pomocy rodzinie rolniczej dotkniętej skutkami, np. powodzi w 2010 r., muszą zaistnieć wszystkie przesłanki wskazane w punktach 1 do 3 tego przepisu. Nie zaistnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość udzielania przez właściwy organ pomocy rodzinie rolniczej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 298/11).

W rozpatrywanej sprawie orzekające organy ponownie stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie można przyznać żądanego świadczenia w oparciu o kryteria przewidziane w rozporządzeniu z 2010 r. Nie przedstawiły w tym względzie jednakże szerszych wywodów. Stwierdziły jedynie, że nie spełnione zostały łącznie warunki określone w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia nie tłumacząc, co legło u podstaw takiego ich stwierdzenia. Podniosły, że pomoc dla osób poszkodowanych przez powódź jest udzielana osobom, które nie tylko prowadzą działalność rolniczą, ale są również objęte ubezpieczeniem społecznym rolników. Okoliczność niepodlegania ubezpieczeniu społecznym rolników została, zdaniem organów, potwierdzona przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Również rodzice skarżącego nie opłacają składek. Mając jednak na uwadze treść wniosku skarżącego, wysokość oszacowanej szkody i słuszny interes strony, organy przyznały zasiłek celowy skarżącemu na zasadach ogólnych z art. 40 ustawy o pomocy społecznej w wysokości 2 000 zł.

Zdaniem Sądu tak przeprowadzona wykładnia § 2 powołanego rozporządzenia, jak i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, do której przepis ten odsyła jest błędna.

Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do przyznania zasiłku celowego osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (§ 3 rozporządzenia z 2010 r.). Z kolei cytowane rozporządzenie z 2010 r. określa szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte powodzią w 2010 r. Stosownie do § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, jednym z kryterium przyznania takiej pomocy jest warunek, by co najmniej jedna osoba w rodzinie rolniczej była rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Przepis ten odwołuje się do regulacji zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2336), zawierającej definicję rolnika. W pełni zgodzić się więc należy z wywodami WSA w Krakowie, nie tylko zawartymi w wiążącym w tej sprawie wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 297/11, ale także zawartymi w wyroku tegoż Sądu z dnia 8 maja 2012 r., sygn. alt III SA/Kr 277/12; Lex nr 1166263. Trafnie podnosi bowiem Sąd, że: "... dokonując wykładni przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia zawierającego w swej treści normę odsyłającą do definicji rolnika w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników należy wziąć pod uwagę, że Rada Ministrów rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r. wydała na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zatem konkretyzując warunki realizacji rządowego programu pomocy społecznej, w tym wypadku w związku z klęską powodzi, jaka dotknęła szereg gospodarstw rolnych w 2010 r. i w celu złagodzenia jej skutków. Konstruując ten przepis prawodawcy chodziło zatem niewątpliwie o pomoc rodzinom rolniczym, które na skutek powodzi poniosły straty w prowadzonych gospodarstwach rolnych. W celu określenia osób uprawnionych do otrzymania pomocy ustawodawca uznał za zasadne odwołanie się do zdefiniowanego już w innej ustawie pojęcia "rolnika". Z uwagi na wskazany cel tej regulacji prawnej, dokonanie wykładni omawianego przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające dla ustalenia znaczenia tej normy prawnej, a konieczne jest sięgnięcie do innych metod wykładni, przede wszystkim celowościowej. Przepis ten należy więc rozumieć w ten sposób, że pomocy, o której mowa w rozporządzeniu, udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie spełnia warunki do uznania jej za rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Zgodzić się więc trzeba z wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że nie ma rozstrzygającego znaczenia fakt, że osoba ubiegająca się o pomoc w związku z klęską powodzi w 2010 r. w danym momencie nie figuruje w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (por. m.in. wyrok NSA z 20 lutego 2011 r., I OSK 1753/10 oraz wyroki NSA z dnia 2 lipca 2008 r., I OSK 1356/07 i z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1509/07, wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na ratio legis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r., którym było udzielenie pomocy tym rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane powodzią z 2010 r., decydującą dla oceny spełnienia przesłanki z § 2 pkt 1 rozporządzenia winna być okoliczność, czy szkoda w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich lub budynkach powstała w rodzinie rolniczej w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu rolników."

Pomimo tego, że w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie, wskazywanym już wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 297/11, który z całą stanowczością, powtórnie podkreślić należy, wiąże nie tylko sąd orzekający, ale przede wszystkim zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. organy orzekające w tej sprawie, Sąd w sposób wyraźny stwierdził, że nie ma rozstrzygającego znaczenia fakt, iż osoba ubiegająca się o pomoc w związku z klęską powodzi nie figuruje w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, organy w dalszym ciągu tak wykładają rozumienie pojęcia "rolnika", jakby niezbędnym warunkiem uznania za niego osoby, było opłacanie składek ubezpieczenia społecznego rolników.

Niepodlaganie skarżącego społecznemu ubezpieczeniu rolników, nie może być wystarczającym faktem do odmowy udzielenia pomocy na podstawie rozporządzenia z 2010 r.. Jak wynika bowiem z zacytowanego przepisu, pomoc służy, kiedy przynajmniej jedna osoba z rodziny rolniczej, jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc w myśl powyżej przytoczonej definicji legalnej, zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest pełnoletnią osobą fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobą, która przeznaczyła grunty swojego gospodarstwa do zalesienia.

W tym względzie podniesiona przez organy okoliczność, że aktualnie, od około 2 lat P. Z. B. nie mieszka w domu rodzinnym, założył rodzinę i wraz z żoną, dzieckiem zamieszkuje w domu teściowej, jest kompletnie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przecież orzekające organy powinny sobie doskonale zdawać sprawę, że osoba może np. prowadzić na własny rachunek gospodarstwo rolne, położone w innym miejscu, niż jej miejsce zamieszkania. Po raz kolejny orzekające organy w tym względzie nie dokonały nie tylko właściwej analizy prawnej, ale przede wszystkim nie budzących wątpliwości wymaganych ustaleń faktycznych. Kierunek właśnie takich działań wskazał sąd administracyjny wydając uprzednio wyrok w tej sprawie. Nie wypowiedziały się organy jednoznacznie, ani czy skarżący jest, czy też nie jest, rolnikiem w rozumieniu ustawy o powszechnym ubezpieczeniu społecznym rolników, ani czy przypadkiem ktoś z jego rodziców nie jest tego rodzaju podmiotem. Samo posiadanie gospodarstwa lub własność nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie działalności rolniczej. Powinna być ona prowadzona osobiście i na własny rachunek. "Prowadzenie działalności rolniczej na własny rachunek w pozostającym w posiadaniu danej osoby gospodarstwie oznacza, że z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego skutki majątkowe tej działalności przechodzą na rzecz prowadzącego ją (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt II UKN 341/99, OSNAPiUS 2001 Nr 11, poz. 397). Natomiast osobiste prowadzenie tejże działalności najpełniej zostało scharakteryzowane w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1988 r., wpisanej do księgi zasad prawnych (OSNCP 1988 Nr 12, poz. 166). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyjaśniał, że prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym - jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny - wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie. Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego zatem może przykładowo polegać tylko na zarządzaniu nim. Jednakże w przeważającej mierze prowadzenie gospodarstwa rolnego związane jest z wykonywaniem pracy fizycznej. Dlatego występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu. Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajmował także w innych orzeczeniach (np. w wyrokach z 22 kwietnia 1987 r., II URN 50/87, LEX nr 14647 i 3 lipca 1987 r., II URN 132/87, OSNCP 1988 Nr 10, poz. 147 oraz w uchwale z 6 maja 2004 r., II UZP 5/04, OSNP 2004 Nr 22, poz. 389)." (por. m. in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt III AUa 685/15; Lex nr 2144691). W tym zakresie organy muszą więc poczynić pewne, nie wymagające domniemań ustalenia, pomimo, że są okoliczności na to wskazujące, jak choćby w wywiadzie środowiskowym z dnia 3 lipca 2017 r.; vide: k. 208 akt administracyjnych na dole strony).

Nade wszystko organy w ogóle nie wypowiedziały się w kwestiach, o których mowa w punktach 2 i 3 § 2 rozporządzenia z 2010 r., jak i w kwestiach wskazanych w § 5 w zw. z § 6 i 7, oraz w § 8 tego rozporządzenia. Zasadnie więc zarzuca pełnomocnik skarżącego, że w tym zakresie organy nie uwzględniły wytycznych zawartych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie III SA/Kr 297/11, który to jest kluczowym w sprawie.

Nie do zaakceptowania jest więc taka sytuacja, że pomimo tak znacznego upływu czasu od zdarzenia, w dalszym ciągu organy nie ustaliły istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd administracyjny nie może zastępować organów w ich kompetencjach merytorycznych. Jest sądem prawa i orzeka co do zasady kasacyjnie. Nie może się więc domyślać motywów działania organów administracji publicznej. Nic nie jest wiadomo odnośnie kwestii zawartych w pkt 2 i 3 § 2 rozporządzenia z 2010 r.

Powyższe ustalenia mają znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Wniosek skarżącego bez wątpienia dotyczy przyznania zasiłku celowego na podstawie przepisów rozporządzenia z 2010 r., które zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego – art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie to jest więc elementem systemu pomocy społecznej państwa. Dopiero zatem wykluczenie możliwości przyznania tej formy pomocy na podstawie rozporządzenia z 2010 r w formie zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, jak i ograniczenia wynikające z przyznawania tego zasiłku wskazane w tym rozporządzeniu, w szczególności związane z uprawnionymi podmiotami, jak i limitem wysokości uzależnionym od areału gospodarstwa rolnego dotkniętego skutkami powodzi (§ 5 w zw. z § 6 i 7, a także § 8 rozporządzenia), nie pozbawiają możliwości równoczesnego przyznania pomocy osobom dotkniętym powodzią także w formie zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, ale na zasadach ogólnych. Wniosek taki wypływa z analizy postanowień wskazanego rozporządzenia. Spełnienie bowiem przesłanek z § 2 rodzi powstanie roszczenia po stronie rolnika do uzyskania pomocy w wysokościach, o których mowa w § 5 rozporządzenia z zastrzeżeniem § 6 i 7. Również i treści ust. 2 § 6, § 8, jak i załącznika do rozporządzenia z 2010 r. – wzoru wniosku – gdzie w pkt 7 przewidziano do wypełnienia ewentualną kwotę, jaką osoba ubiegająca się o pomoc na podstawie rozporządzenia z 2010 r. otrzymała na podstawie odrębnych przepisów, o tym świadczą. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, wypowiadając się wprawdzie co do zgodności z Konstytucją RP § 2 uprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt P 20/07 (OTK-A 2008/2/31, Dz. U. z 2008 r. Nr 57, poz. 350), to nie mniej jednak, stwierdził, że ograniczenia w spec rozporządzeniu nie stoją na przeszkodzie w staraniu się przez podmioty nieobjęte zasiłkiem do uzyskania innej pomocy materialnej, w tym na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Również i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęło podobne stanowisko, że w sytuacji braku przesłanek w regulacjach szczegółowych, organy w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej winny z urzędu, bez konieczności składania odrębnego wniosku rozważyć możliwość udzielenia tego rodzaju pomocy (por. m. in. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 185/07; Lex nr 386567 i powołane tam orzecznictwo, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 128/09, czy wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 271/091. Nic jednak, poza celami i zasadami pomocy społecznej nie stoi na przeszkodzie, by organy przyznawały także pomoc w odpowiedniej wysokości poza limity wynikające z rozporządzenia z 2010 r. Ma to o tyle znaczenie, że jeżeli w wyniku ustaleń organy doszłyby do przekonania, że są spełnione przesłanki do udzielenia mu wsparcia finansowego na podstawie rozporządzenia z 2010 r., to w ocenie Sądu, organy mogły by udzielić także wsparcia finansowego osobie dotkniętej powodzią ponad limity wysokości zasiłków, zawarte w rozporządzeniu z 2010 r., na zasadach ogólnych z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, z tym jednakże właśnie zastrzeżeniem, że przyznanie dodatkowej kwoty osobie dotkniętej klęską powodzi uzasadnione jest celami i zasadami pomocy społecznej. W niniejszym przypadku zwrócić bowiem należy uwagę, że skarżący, mimo podpisania protokołu szkodowego wyraźnie kwestionował i kwestionuje w dalszym ciągu, że szkody powstałe w wyniku powodzi w 2010 r., jak twierdzi w jego gospodarstwie, nie tylko objęły uprawy rolne, tylko oszacowane we wskazanym protokole szkodowym z dnia 31 maja 2010 r., ale także objęły budynek stodoły, a więc wskazany w pkt 2 § 2 rozporządzenia. Skoro skarżący i jego pełnomocnik kwestionował i dalej kwestionuje wysokość szkody i prawidłowość ustaleń Komisji w tym względzie, to rzeczą organów było zweryfikowanie tych twierdzeń.

Sąd zdaje sobie sprawę z trudności dowodowych z uwagi na upływ czasu, ale należy w tym zakresie wykorzystać wszystkie istniejące możliwości dowodowe. Jeżeli to możliwe można przesłuchać członków Komisji, czy sąsiadów na okoliczność poniesionych strat nie tylko w uprawach.

W ogóle w niniejszej sprawie organy "poszły na skróty". Stwierdziły, że bez znaczenia są szczególne warunki określone w rozporządzeniu z 2010 r.. Nawet więc w sytuacji, gdyby oceniać tylko prawidłowość działania orzekających organów na zasadach ogólnych z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, a nie jak być powinno najpierw na podstawie rozporządzenia z 2010 r. w związku z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to i tak organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Zgodzić się należy z Kolegium, że decyzja w przedmiocie zasiłków celowych wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Jak doskonale zdawać sobie powinny organy prawo do uznaniowości w przyznawaniu zasiłków celowych, w tym z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza dowolności w interpretowaniu pozostałych elementów normy prawnej. Uznanie administracyjne oznacza bowiem przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego podlegającego możliwości wyboru sposobu rozstrzygania danej sprawy mieszczącego się w granicach art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy podejmowaniu decyzji organ winien kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Art. 40 ust. 2 ustawy pomocy społecznej wskazuje na "poniesienie straty" jako kryterium przyznania zasiłku celowego. Obliguje to organ pomocowy do oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz jaka jest ich skala. Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, chodzi zatem o tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens). (tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13; wszystkie orzeczenia na stronie www.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego same organy popadły w pewną sprzeczność. Z jednej strony argumentują, że skarżący nie spełnił wszystkich przesłanek określonych w § 2 rozporządzenia z 2010 r. i dla tego przyznały mu pomoc na zasadach ogólnych z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, z drugiej jednak strony organy argumentują, że pomocy tej w formie udzieliły skarżącemu w wysokości 2 000 zł, bo skarżący wnioskując o przyznanie tej pomocy przedłożył wypełniony formularz, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia z 2010 r., zakreślając odpowiednio tam wskazaną wysokość kwoty zasiłku. Skoro organ zdecydował się na przyznanie mu pomocy na innych niż wskazanych w rozporządzeniu z 2010 r. zasadach, to zakreślona przez skarżącego wysokość zasiłku celowego, jako jeden z trzech dostępnych wariantów, nie jest bezwzględnie wiążąca dla organu. To organ ustala stan faktyczny i prawny sprawy, a wydając decyzję w zakresie uznania administracyjnego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, granice tego uznania wyznaczone zostały przez naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak i i cele i zasady pomocy społecznej. Powtórzyć zatem należy, że jedynym kryterium przyznania zasiłku celowego na postawie art. 40 ust. 2 ustawy pomocy o społecznej jest kryterium "poniesienia straty". Jak by na to nie patrząc strata ta w niniejszej sprawie została oszacowana przez powołaną do tego Komisję na 100 % w stosunku do roku ubiegłego i odpowiada kwocie 3 342,00 zł., choć obejmuje jedynie straty w uprawach, co jest kwestionowane przez skarżącego i jego pełnomocnika. Zdaniem więc Sądu argumentem "uzasadniającym" wysokość przyznanej w kontrolowanych decyzjach kwoty zasiłku nie może być zatem okoliczność, że taka właśnie kwota został określona w rozporządzeniu z 2010 r., jak i to, że o taką kwotę wnioskował skarżący, tym bardziej, że w niniejszej sprawie skarżący nie miał możliwości wskazania innej kwoty. Składał wniosek na urzędowym formularzu sporządzonym na potrzeby ww. rozporządzenia. Poza tym stwierdzeniem, które jest nie tylko, że nieprzekonywujące, ale nie mające żadnego odzwierciedlenia w regulacjach prawnych, przyznanie skarżącemu kwoty 2 000 zł na zasadach ogólnych nie zostało więc niczym uzasadnione.

Doszło więc do wydania w niniejszej sprawie decyzji z przekroczeniem ram uznania administracyjnego – artykułów: 7, 77 § 1, 80. 107 § 3 k.p.a., art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą właśnie zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 § 1 k.p.a., w myśl których organy administracji winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To organ rozpatrujący wniosek o przyznanie zasiłku celowego ma obowiązek zbadać i wyjaśnić, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia, a jeżeli tak to w jakiej wysokości i na podstawie jakich przepisów, najpierw szczególnych, a ewentualnie potem, czy też równocześnie, na zasadach ogólnych. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie odwrócono tą kolejność. Skoro we wniosku skarżący zakreślił kwotę 2000 zł, to tyle należy mu przyznać. Takie postępowanie organów nie ma nic wspólnego z administrowaniem, nie mówiąc już, że również i z jurysdykcyjnym postępowaniem organów. Jeżeli by podzielić tok rozumowania organów, to równie dobrze organy powinny przyznać wnioskującemu pomoc np. w wysokości 40 000 zł, bo tyle wnioskujący wskazał w formularzu wniosku. Zaniechanie poczynienia w powyższym zakresie ustaleń, uzasadniało postawienie rozpatrującym sprawę organom administracji publicznej zarzutu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację pojęcia rolnika i ich zastosowanie, co miało wpływ na wynik tej sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien - stosownie do art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego - wnikliwie zebrać a później zbadać i rozważyć wszystkie istotne dowody w sprawie, w tym ustalenia zawarte w protokole sporządzonym przez Komisję, weryfikując także twierdzenia skarżącego co do wysokości poniesionej szkody, a następnie stwierdzając, że jest on rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. prowadzi gospodarstwo rolne na własny rachunek) rozważyć przyznanie pomocy na podstawie szczególnych regulacji do wysokości limitów tam określonych (chyba, ze przesłanki negatywne wskazane w tym rozporządzeniu się temu sprzeciwiają (vide: § § 6, 7 i 8 rozporządzenia) oraz o ile to uzasadnione celami i zasadami pomocy społecznej także ponad te limity, lecz do wysokości poniesionej straty nie tylko w uprawach, ale i w budynkach na zasadach ogólnych. Zwrócić także należy uwagę, że ewentualny brak środków finansowych na te cele nie może być przeszkodą do przyznania skarżącemu pomocy. Środki te właściwe organy powinny bowiem zabezpieczyć na poczet ewentualnych roszczeń ubiegających się o pomoc rolników już w chwili składania wniosków.

Z wymienionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.