Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 509/13 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz D.K. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy D., na podstawie art. 16 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił udostępnienia D.K. informacji publicznej dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D." tzw. audytu prawno – finansowego.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek D.K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D.", tzw. audytu prawno-finansowego. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. zobowiązano wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie powyższej informacji publicznej, będącej w ocenie organu informacją przetworzoną, jest istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. wyjaśnił, że informacja, o udzielenie której wnosi, nie ma charakteru informacji przetworzonej.

Następnie organ I instancji wskazał, że udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej wymagało przeprowadzenia stosownej analizy treści dokumentu, w celu zapobieżenia możliwości zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, które są w nim zawarte, oraz wskazania zakresu informacji, jaki może być udostępniony. Działanie powyższe miałoby przy tym charakter przetworzenia informacji publicznej. Wobec braku wskazania interesu publicznego niezbędnego dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej, organ orzekł o odmowie udzielenia informacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D.K. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie odwołującego decyzja organu I instancji naruszyła art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wadliwe uznanie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną; art. 7 Konstytucji poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej; art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Równocześnie odwołujący wniósł o włączenie do akt sprawy dokumentu, który miał być udostępnionym, w celu przeprowadzenia dowodu z dokumentu na okoliczność ustalenia, jakie informacje proste miały być przetworzone oraz wydania postanowienia sygnalizującego w zakresie uchybień Wójta w stosowaniu art. 61 Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu odwołania nawiązano do treści art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodząc, że brak było podstawy prawnej do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. Podniesiono, że prawo do informacji publicznej stanowi jedno z uprawnień obywateli, a jego ewentualne ograniczenie musi wynikać wprost z przepisów prawa. Odwołujący podniósł, że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać przetworzenie wnioskowanej informacji publicznej oraz odwołał się do orzeczeń sadów administracyjnych argumentując, że czynności, do konieczności przeprowadzenia których odwołał się Wójt, nie mogą być kwalifikowane, jako czynności polegające na przetworzeniu informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy powyższej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji. Jednym z aktów, wprowadzających szczególną regulację dotyczącą dostępu do informacji publicznej, jest ustawa o finansach publicznych, która w art. 284 stanowi, że plan audytu wewnętrznego oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek informację publiczną. Informacji publicznej nie stanowią natomiast inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego.

Następnie Kolegium wskazało, że użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenie "informacja publiczna" jest pojęciem niedookreślonym (nieostrym). Ponieważ nieostrość pojęć prawnych jest, co do zasady, sytuacją niepożądaną, dlatego za w pełni racjonalne i uzasadnione należało uznać działanie ustawodawcy, który jednoznacznie rozstrzygnął, że dany rodzaj informacji lub dokumentu jest (art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), względnie nie jest informacją publiczną (art. 284 ust. 2 powyższej ustawy). Jak wyjaśniono, prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością.

W dalszej kolejności wskazano, że audyt wewnętrzny jest działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji, której to celem w jednostce samorządu terytorialnego jest – zgodnie z definicją legalną audytu – "wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań" przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Działalność ta ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Kolegium wskazane powyżej argumenty przesądzają, że wnioskowany dokument nie stanowił informacji publicznej, stąd konieczne było wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia.

Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gmin D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D.K. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 7 Konstytucji w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającym na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszenie art. 4, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uznanie, że prawo do informacji nie zapewnia możliwości zapoznania się z dokumentem wykorzystywanym w działalności przez organ władzy publicznej. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegający na wydaniu decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy organ winien poinformować skarżącego pismem, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 10 oraz art. 15 w zw. z art. 107 K.p.a. polegającyna braku uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organów do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu skargi powtórzono przebieg postępowania oraz wyjaśniono, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, w której organ uzna, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, jest on zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy na piśmie. Niedopuszczalne było tym samym wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji. Dodatkowo wskazano, że z protokołu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy D. wynikało, że sporny dokument został uznany za informację publiczną. Zakwestionowano również możliwość wydania decyzji organu I instancji przez Sekretarza Gminy D., wyjaśniając, że jego upoważnienie wynikające z Zarządzenia 86/12 nie wskazuje, aby mógł on wydawać decyzje w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący podtrzymał stanowisko, że w świetle art. 61 Konstytucji, oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jednym z podstawowych uprawnień obywateli jest dostęp do informacji publicznej. Na jego szczególną rolę zwraca też uwagę Europejski Trybunał Praw Człowiek oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznać należało za ograniczające podstawową zasadę dostępu do informacji publicznej, jaką jest zasada jawności. Zakwestionowano pogląd, jakoby dokumenty, o jakich mowa w art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie stanowiły informacji publicznej, wskazując, że ogranicza ono konstytucyjne prawo do informacji na temat działalności władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie odwołano się do prawa unijnego – Rozporządzenia UE 1049/2001, w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego i Rady, wskazując, że ograniczenie jawności może mieć miejsce jedynie, gdy nie narusza on procesy podejmowania decyzji przez daną instytucję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 509/13 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2013 roku Nr [...], zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200 tytułem zwrotu kosztów sądowych, jak też określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności wskazał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnieniu treści dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D." W decyzji organu I instancji, z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokument powyższy został określony jako audyt prawno – finansowy. Stąd, rozpoznając przedmiotową sprawę, należało w ocenie WSA w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, jaki jest charakter wnioskowanego dokumentu, a w szczególności, czy może być on uznany za audyt wewnętrzny w rozumieniu art. 272 ust. 1 ustawy finansach dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem ustawy o finansach publicznych, audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki (w tym jednostki samorządu terytorialnego – art. 276 ustawy o finansach publicznych), w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena powyższa dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce (art. 272 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Jak przytoczył WSA z adoktryną, audyt wewnętrzny jest niezależną działalnością doradczą i weryfikującą, której celem jest usprawnienie operacyjne organizacji i wniesienie do niej wartości dodanej (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 272 ustawy o finansach publicznych, Warszawa 2011 r.). Innymi słowy, audyt wewnętrzny pomaga jednostce samorządu terytorialnego w osiąganiu jej celów poprzez systematyczne i metodologiczne podejście do oceny i doskonalenia skuteczności procesów zarządzania ryzykiem, kontroli i zarządzania organizacji.

WSA podkreślił, że audyt wewnętrzny, jak już sama nazwa wskazuje, stanowi działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji. Co prawda, w niniejszej sprawie informacja, objęta wnioskiem o udostępnienie, została sporządzona przez niezależny zespół audytowy, to niemniej jednak z art. 275 ustawy o finansach publicznych wynika, że audyt wewnętrzny może prowadzić oprócz audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce także usługodawca niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego (jak w niniejszej sprawie), a zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 01 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. Nr 21, poz. 108), jego przepisy dotyczące audytora wewnętrznego stosuje się odpowiednio do audytora usługodawcy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że działalność audytowa ma charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki, którym jest w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy D., i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym daje on wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).

W ocenie Sądu pierwszej instancji żądana przez skarżącego dokumentacja stanowiła zatem audyt wewnętrzny, sporządzony na podstawie przepisów działu VI ustawy o finansach publicznych. Został on bowiem wykonany na zlecenie Wójta przez audytora usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, spełniając tym samym wymogi określone w powołanej powyżej ustawie.

WSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zajmowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tego rodzaju szczególną regulację wprowadza ustawa o finansach. Przepis art. 284 ustawy o finansach publicznych stanowi bowiem, że plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Jak wskazano, w powołanych powyżej wyrokach, już z uwagi na samą treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do dokumentów, o których mowa w art. 284 ustawy o finansach publicznych, nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak w ocenie WSA zasadnie wywiodło Kolegium, użyte w Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenia, odpowiednio, "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są niewątpliwie pojęciami (nazwami) niedookreślonymi (nieostrymi). Tym samym za racjonalne i uzasadnione należało zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać działanie ustawodawcy, który samodzielnie przesądza, czy dana informacja może być zakwalifikowana jako informacja publiczna. Sytuacja powyższa zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż ustawodawca, w przepisie art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przesądził, że informacją publiczną są plan audytu wewnętrznego oraz sprawozdanie z wykonania tego planu, natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (art. 284 ust. 2 powołanej powyżej ustawy).

WSA podkreślił również, że w ramach audytu wewnętrzny wytworzone zostają dokumenty mające charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie stanowi więc on dokumentu, który służyłby załatwianiu sprawy i realizacji zadań organu, stanowiąc dokument, którego celem jest usprawnienie operacyjne organizacji i wniesienie do niej wartości dodanej. Dodatkowo Sąd ten zwrócił uwagę, że rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 01 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego zawiera specyfikację dokumentów wytwarzanych w toku audytu. Wprowadza ono zasadę, że audytor wewnętrzny dokumentuje wszystkie czynności i zdarzenia, które mają istotne znaczenie dla wyników audytu wewnętrznego (§ 12), w tym prowadzi akta audytu (§ 13). W tych ostatnich gromadzi się m.in.: dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania tzw. zadania zapewniającego lub czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających oraz sprawozdanie z audytu (§ 14 pkt 3 – 6 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego). Z powołanego wyliczenia oraz pozostałych przepisów rozporządzenia wynika zasadniczo roboczy, przygotowawczy i niestanowczy (nieostateczny) charakter dokumentów wytwarzanych w związku z audytem. Nawet sprawozdanie z wykonania zadania audytowego nie ma charakteru stanowczego (rozstrzygającego, ostatecznego), bo jak wynika z § 25 ust. 2 i § 27 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia, kierownik komórki audytowanej może najpierw zgłosić do sprawozdania dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia, a w ostateczności – nawet odmówić realizacji zawartych w nim zaleceń. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zaleceń audytu prawodawca pozostawił w gestii kierownika jednostki (§ 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego). Powyższe może oznaczać, że sformułowania i zalecenia audytu mogą okazać się ostatecznie niezasadne. Tym samym, ich upublicznianie może być co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego.

Podjęte powyżej rozważania wskazały więc zdaniem WSA, że audyt wewnętrzny nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie jest możliwe jego udostępnienia na zasadach określonych w powołanej powyżej ustawie. Oceny powyższej nie zmienia również fakt odwołania się przez skarżącego do rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 r. rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, gdyż, jak wskazuje już sama nazwa powyższego aktu prawnego, rozporządzenie to odnosi się do udostępnienia dokumentów organów Unii Europejskiej i nie może być stosowane w odniesieniu do regulacji krajowej.

W tym miejscu Sąd wyjaśnił, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wydanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Podkreślił, że każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich.

Jak wskazał WSA, stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej powyżej ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Innymi słowy, decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak wyłącznie w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r., I OSK 2437/12, Baza NSA).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie, pomimo, że złożony wniosek dotyczył dokumentu niestanowiącego informacji publicznej, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wójt Gminy D. – wydali decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Analiza ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazywała jednak zdaniem WSA, że brak było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Jak bowiem zasadnie podniósł skarżący, w sytuacji, w której organ uzna, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, jest on zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy na piśmie. Oznaczało to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji była obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., gdyż została wydana bez podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.K. Zarzucił w niej rzeczonemu wyrokowi dwa uchybienia.

Po pierwsze, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, tj. uznanie, że wnioskowane informacje stanowiły dokument audytu wewnętrznego, jaki został uregulowany w art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Po drugie, naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji przez błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, iż dokumenty audytu wewnętrznego nie stanowią informacji publicznej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi D.K. w całości, ewentualnie jego uchylenia i przekazania WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D.K. przedstawił argumenty mające przemawiać za jej uwzględnieniem. Wskazał m.in., że żądany dokument nie był sporządzany na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych i nie stanowi dokumentu audytu wewnętrznego.

Odwołując się do licznych orzeczeń, zwrócił uwagę nadto na konieczność prokonstytucyjnej wykładni, przemawiającej za udostępnieniem mu żądanych informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Trafny okazał się bowiem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, tj. uznaniu, że wnioskowane informacje stanowiły dokument audytu wewnętrznego, jaki został uregulowany w art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

Stosownie do art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednak już ustęp 2 art. 284 cyt ustawy stwierdza, że informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego.

Z powołanej wyżej regulacji wynika prawna dystynkcja, jaka występuje między audytem wewnętrznym a pozostałymi – podobnymi – formami analizy czy kontroli. Z mocy bowiem wyraźnego wyłączenia nie stanowią informacji publicznej inne dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, w szczególności dokument analizy ryzyka, analiza zasobów osobowych komórki audytu wewnętrznego na rok następny, imienne upoważnienie do przeprowadzania audytu wewnętrznego, program zadania zapewniającego oraz dokumenty związane z jego przygotowaniem, dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania zadania zapewniającego, w tym oświadczenia dotyczące przedmiotu zadania zapewniającego złożone przez pracowników komórki audytowanej, dokumenty wytworzone lub otrzymane przez audytora wewnętrznego w związku z wykonywaniem czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających (por. L. Lipiec-Warzecha, Art. 284, w: Ustawa o finansach publicznych, Warszawa 2011).

Z art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że aby odmówić udzielenia informacji publicznej, wniosek o udostępnienie musi dotyczyć dokumentów wytworzonych przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego. Nie ma podstaw zatem do odmowy udostępnienia dokumentów wytworzonych przez inne podmiotu, lub poza prowadzonym audytem, bądź w sytuacji, gdy dane działanie nie ma charakteru audytu wewnętrznego. W istocie, celem art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest przede wszystkim ochrona efektywności i rzetelności audytu, co zresztą w sposób prawidłowy i wyczerpujący sposób wyjaśnił Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, jednak wskazany przepis może mieć zastosowanie tylko w sytuacjach w nim przewidzianych.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, kluczowe w niej było ustalenie, czy "Opinia w przedmiocie działalności gminy D." jest dokumentem wytworzonym przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, zgodnie z właściwymi przepisami.

Problematyka audytu została uregulowana w dziale VI ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 272 ust. 1 rzeczonej ustawy, audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. W myśl art. 274 ust. 3 tej ustawy, audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł. Jak stanowi art. 283 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, audyt wewnętrzny, przeprowadza się na podstawie rocznego planu audytu wewnętrznego, jednak w uzasadnionych przypadkach audyt wewnętrzny przeprowadza się poza planem audytu. W myśl jej art. 275, audyt wewnętrzny prowadzi albo audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce albo usługodawca niezatrudniony w jednostce. Stosownie do art. 278 ust. 3 omawianej ustawy, w jednostkach samorządu terytorialnego audyt wewnętrzny może być prowadzony przez usługodawcę, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100.000 tys. zł. Usługodawcą może być (art. 279 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy) m.in. spółka cywilna, spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna lub osoba prawna, która zatrudnia do prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce osoby spełniające warunki określone w art. 286 ustawy o finansach publicznych.

Szczegółowe kwestie związane z przeprowadzaniem i dokumentowaniem audytu wewnętrznego reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. Nr 21, poz. 108).

Powyższe uregulowania pozwalają zakwalifikować dany dokument jako stanowiący wytwór powstały przy prowadzeniu audytu wewnętrznego, lub też nie. Należy bowiem odróżnić potoczne rozumienie słowa audyt od regulacji normatywnej.

Skarżący D.K. w piśmie datowanym na 23 maja 2013 r. (k. 43 akt sądowych) podnosił, że żądana przez niego do udostępnienia informacja publiczna nie jest – wbrew stanowisku organu – rezultatem audytu w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Podkreślił on, że informacja ta ma charakter zwykłej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że "Opinia w przedmiocie działalności gminy D." jest audytem prawno-finansowym, wytworzonym w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych i cyt. wcześniej rozporządzenia. Jednak załączona do skargi kasacyjnej korespondencja skarżącego z Asystentem w biurze Wójta Gminy D. wskazywać może na odmienny charakter. Wskazany asystent – w liście elektronicznym z dnia 30 lipca 2013 r. (k. 92 akt sądowych) – poinformował wprost, odpowiadając na wniosek D.K. z dnia 23 lipca 2013 r. skierowany do Wójta Gminy D. ([...]), że dokument pt. "Opinia w przedmiocie działalności gminy D." nie był sporządzany na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych i nie stanowi dokumentacji audytu wewnętrznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że stan faktyczny, na podstawie którego wyrokował Sąd pierwszej instancji, nie został ustalony w sposób dostateczny, jednoznaczny.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W myśl zaś art. 62 tej ustawy, Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z zespołu powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny powinien prawidłowo i jednoznacznie ustalić – bazując na aktach administracyjnych – stan faktyczny sprawy, w oparciu o który ustali stan prawny, dokona subsumpcji i wyda rozstrzygnięcie. Jeżeli akta administracyjne nie pozwalają ustalić jednoznacznie stanu faktycznego sprawy to albo są nieprawidłowo skompletowane przez Sąd, albo postępowanie organu nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił wskazanej dyrektywie rozstrzygania na podstawie jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia uchylenie – z przyczyn proceduralnych – zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zważyć bowiem należy, że brak jest w aktach sprawy nawet rzeczonej opinii, której udostępnienia – jako informacji publicznej – żąda skarżący. Trudno bez jej przeanalizowania przez Sąd pierwszej instancji twierdzić, że dokonał on prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. tego, czy w jego świetle (w kontekście treści "Opinii" i realiów jej powstania) znajdował zastosowanie art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten będzie miał obowiązek jednoznacznie ustalić, czy "Opinia w przedmiocie działalności gminy D." powstała w wyniku przeprowadzenia audytu wewnętrznego, w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego, czy też ma odmienny charakter i powstała w innym trybie. W tym celu powinien oprzeć się na aktach sprawy, które w sposób zupełny obowiązany jest skompletować. Jeżeli akta te nie pozwolą na wyjaśnienie powyższej kwestii, oznaczać to będzie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w toku postępowania administracyjnego, uzasadniające uchylenie jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Jak zauważa się w literaturze, orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że organ administracyjny musi przedstawić sądowi administracyjnemu kompletny materiał dowodowy sprawy. Na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany oraz jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. W razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tych akt) sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50-61).

Uchybienia proceduralne ze strony Sądu pierwszej instancji czynią rozważenie zarzutu drugiego skargi kasacyjnej, dotyczącego nieuwzględnienia przepisów konstytucyjnych w rozumieniu przyjętym przez skarżącego – niewskazanym, gdyż byłoby ono przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzekł w punkcie 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.