Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na akt Starosty P. z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. stwierdza, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego R. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. R. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na akt Starosty P. (dalej: Starosta, organ) z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany w istniejącej organizacji ruchu dla ulic: P. , Z. , Z. , O. , P. i S. (Osiedle K. ) w P..

Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie:

1. art. 32 Konstytucji RP - zasady równości wobec prawa poprzez wprowadzenie zakazu wjazdu na ul. [...] pojazdów o masie całkowitej powyżej 7 ton,

2. art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez utrudnianie rozwoju i normalnego funkcjonowania działalności gospodarczej skarżącego,

3. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem z dnia [...] września 2003 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 dalej: rozporządzenie) poprzez zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, w sytuacji, gdy opis techniczny zawierający charakterystykę ruchu na drodze ma charakter bardzo szczątkowy nie spełniający wymogów stawianych mu przez prawo i podane w nim zostały nieprawdziwe i niepełne dane oraz nie zostały przeprowadzone odpowiednie badania techniczne,

Z uwagi na powyższe uchybienia wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności ewentualnie o uchylenie zaskarżonej czynności.

Jednocześnie wnoszę na podstawie art. 106 § 3 ppsa o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów tj:

- dokumentów potwierdzających prowadzenie przez skarżącego od prawie [...] lat rolniczej działalności gospodarczej (gospodarstwa rolnego),

- pisma z dnia [...] maja 2020 r. wraz z potwierdzeniem nadania skierowanego do organu,

- emaila z udostępnieniem przez organ informacji publicznej dotyczącej zmiany organizacji ruchu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku ze zmianą organizacji ruchu drogowego w ciągu drogi gminnej ul. [...] w P. wprowadzono ograniczenie poruszania się pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 7,5 tony, stawiając znaki B-18 "7 t".

W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez pełnomocnika skarżącego, Powiatowy Zarząd Dróg w P. w dniu [...] marca 2020 r. udzielił informacji, że Zastępca Powiatowego Zarządu Dróg w P. działający z upoważnienia Starosty zatwierdził w dniu [...] listopada 2019 r. projekt zmiany organizacji ruchu na w/w obszarze.

Ograniczenie zostało wprowadzone z inicjatywy Zarządu Dróg i Zieleni w P., który przedłożył do Starostwa Powiatowego opracowany projekt zmiany organizacji ruchu drogowego polegającej m. in. na wprowadzeniu ograniczeń w ruchu dla pojazdów ciężarowych na ul. [...] z uwagi na zlokalizowanie tam hurtowni, do której dostawy realizowane są pełnowymiarowymi zestawami ciężarowymi w sytuacji, gdy działalność ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a drogi nie są przystosowane do ruchu pojazdów ciężarowych o maksymalnym nacisku osi.

Skarżący podniósł, że prowadzi gospodarstwo rolne przy ulicy [...] od ponad [...] lat. Wprowadzona zmiana organizacji ruchu, w tym w szczególności ustawienie na wjazdach do ulicy [...] znaku zakazującego wjazdu pojazdom powyżej 7 ton narusza jego interes prawny, z uwagi na fakt, że wprowadzone ograniczenia ruchu w znacznym stopniu ograniczają lub wręcz uniemożliwiają prowadzenie rolniczej działalności, albowiem zabudowania przy ul. [...] służą mi m.in. do przechowywania płodów rolnych, które następnie wywożone są samochodami ciężarowymi. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt II [...] [...] wskazał, że "krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. Właściciel czy posiadacz nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Sąd stoi zatem na stanowisku, że właściciel czy posiadacz gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia".

Ograniczenie w ruchu zostało wprowadzone jedynie w oparciu o gołosłowne twierdzenia organu dotyczące nośności drogi, bez przeprowadzenia badań nad wpływem tonażu poruszających się pojazdów na stan nawierzchni drogi, co pozwoliłoby na wykazanie rzekomo szkodliwego wpływu pojazdów ciężarowych na stan przedmiotowej drogi.

Zgodnie z § 5 ust. 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in. opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Do skarżonego aktu załączono opis techniczny, jednakże w ocenie skarżącego nie spełnia on wymogów wskazanych w § 5 ust. 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Opis tego rodzaju powinien zawierać charakterystykę drogi, na której planuje się zmiany oraz ruchu na drodze. W opisie projektu wskazano jedynie lakonicznie, że ruch pojazdów ciężarowych po przedmiotowej drodze powoduje niszczenie nawierzchni jezdni. Tezy tego rodzaju nie zostały jednak poparte jakimikolwiek szerszymi rozważaniami, odwołującymi się do badań ruchu na drodze i jej bliższej charakterystyki. Znak B-18 stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych i pojazdów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7 ton. Z załączników do wyżej powołanego rozporządzenia wynika, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków dokonania czynności tego rodzaju (zob. wyrok NSA z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt I OSK [...]). [...] oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 7 ton umieszcza się na drogach, których nośność jest niewystarczająca dla pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń tonażu. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności drogi. Skoro więc znak ten stosuje się na drogach o dużym natężeniu ruchu lub z trudnymi warunkami drogowymi to przesłanki te winny być szczegółowo zbadane i uwzględnione w projekcie zmiany organizacji ruchu. W tym zakresie wskazano zaś tylko lakonicznie, że ruch pojazdów ciężarowych po przedmiotowej drodze gminnej powoduje niszczenie nawierzchni jezdni. Wprowadzono przy tym ograniczenia dla pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7 ton. Powyższe nie wynika jednak z jakiejkolwiek dokumentacji, a w szczególności, z opisu technicznego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, żadne działania władzy publicznej nie mogą mieć cechy arbitralności, zawsze wymagają uzasadnienia, bądź to poprzez bezpośrednie podanie motywów, bądź też poprzez wnioski wynikające z dokumentacji będącej podstawą jego podjęcia (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt II [...] [...]). O konieczności przeprowadzenia stosownych badań i sporządzenia uzasadnienia w takiej sytuacji wypowiedział się m. in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po [...].

Skarżący podkreślił, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów na których znajduje się ulica [...] nie nakłada obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na nieruchomościach rolnych, które mogą być wykorzystywane na cele inne niż rolne. Artykuł 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zatem, co do zasady, uchwalenie czy zmiana planu nie mają wpływu na rolne.

Wprowadzona [...] listopada 2019 roku zmiana organizacji ruchu drogowego dotyczy ulic P. , Z. , Z. , O. , P. i S. , natomiast znak "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 7 t" został ustawiony przy wjeździe na ulicę P. (ze wszystkich stron), a już na przykład przy ul. [...], P. , S. czy B. brak jest takiego znaku. Tak więc zmiana w organizacji nie jest konsekwentnie wdrożona i wygląda to tak, jakby dotyczyła głównie ul. [...], przy której skarżący prowadzi działalność.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 110 z późn. zm.) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu oraz zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu.

W przedmiotowej sprawie zleceniodawcą projektu oznakowania dróg osiedlowych: Z. ., P. ., O. , P. , S. , Z. oraz jednostką składającą projekt była Gmina P. reprezentowana przez Zarząd Dróg i Zieleni w P.. Rozporządzenie stanowi, co powinien zawierać projekt organizacji ruchu oraz wymienia jakie dokumenty muszą zostać do niego dołączone. Zgodnie z treścią art. § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu zarządzającego ruchem, projekt został sporządzony w sposób prawidłowy, czemu wyraz dano poprzez jego zatwierdzenie. Starosta nie stwierdził, że zachodziła potrzeba podjęcia czynności wymienionych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może:

1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi;

2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;

3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.

Z analizy przepisów art. 10 ust. 12 prawa o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia wynika, że celem rozporządzenia jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. W orzecznictwie wskazuje się, iż analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, a dokładnie z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r., II SA/Sz [...], wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] lutego 2018 r., III SA/Gd [...]). Podkreśla się, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., w tym odesłać projekt w celu wprowadzenia zmian. Zwrócić również należy uwagę na fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go [...] oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt II SA/Go [...]).

W przedmiotowym stanie faktycznym w treści projektu wyjaśniono, że ulice, których on dotyczy są ulicami gminnymi o charakterze osiedlowym stanowiącymi ciągi pieszo-jezdne (bez chodników), posiadającymi nawierzchnie utwardzone (kostka brukowa betonowa), częściowo gruntowe. Występuje tam ruch wewnętrzny osiedlowy o zdecydowanej przewadze ruchu pojazdów do 3,5t dmc. Przy ul. [...] zlokalizowana jest hurtownia, do której dostawy są realizowane pełnowymiarowymi zestawami ciężarowymi (ciągniki siodłowe z naczepami). Działalność ta jest niezgodna z MPZP dla tego terenu. Drogi osiedlowe nie są przystosowane do ruchu pojazdów ciężarowych o maksymalnym nacisku na oś. Z uwagi na powyższe w projektowanym oznakowaniu pionowym i poziomym zaproponowano ustawienia znaków B-18. Organ zarządzający ruchem uznał ww. opis za wystarczający, a zatem po weryfikacji kompletności dokumentów i ich zgodności z obowiązującymi przepisami mógł w dniu [...] listopada 2019 r. zatwierdzić ww. projekt.

Stosownie do Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 z późn. zm.), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Z kolei w punkcie 3.2.19.1. Załącznika wskazano, że Znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi.

Mając na uwadze znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Oznacza to, że przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest nośność drogi. Lokalizacja przedmiotowego znaku zakazu wymaga zatem znajomości technicznych parametrów danej drogi i określenia jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. W opisowej części projektu zawarto opis techniczny wraz z wyżej opisaną charakterystyką drogi i ruchu na tej drodze (droga osiedlowa, wyłożona kostką betonową brukową, częściowo gruntowa, nieprzystosowana do ruchu pojazdów ciężarowych o maksymalnym nacisku na oś, ruch wewnętrzny osiedlowy o zdecydowanej przewadze ruchu pojazdów do 3,5 t, natężenie ruchu kołowego - małe).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zarządzenia i uchwały podjęte przez organy gminy i powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Takim aktem, który podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest akt dotyczący zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze publicznej podjęty w zakresie administracji publicznej.

Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS [...]), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia [...] czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne.

W konsekwencji zatem, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr [...], LEX nr 2312915; wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl [...], LEX nr 1790083).

W niniejszej sprawie skarżący wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne przy ul. [...] od ponad [...] lat. Pod tym adresem zlokalizowane są m.in. zabudowania służące do przechowywania płodów rolnych, które wywożone są samochodami ciężarowymi. Powyższe okoliczności nie zostały przez organ zakwestionowane, zaś zdaniem Sądu, dowodzi to jednoznacznie, iż zmiana organizacji ruchu ograniczyła w istotnym zakresie możliwość wykonywania transportu drogowego związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością rolniczą, a więc miała wpływ na sferę jego praw i obowiązków, co obliguje do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).

W orzecznictwie wskazuje się, że to w projekcie organizacji ruchu powinna zawarta być analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności w wymaganym przez § 5 ust 1 pkt 5 rozporządzenia– opisie technicznym zawierającym charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz [...], wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Gd [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA)

Powyższy wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 - dalej jako "rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków"), w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Mianowicie w załączniku Nr 1, w części 3 wskazano, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1). Nadto z przytoczonego uregulowania wynika, że znak B - 18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń, a w uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe (pkt 3.2.19). Przesłankami umieszczenia zatem ww. znaku jest nośność drogi ale także szkodliwość wstrząsów dla znajdujących się przy drodze obiektów. Przesłanki te nie muszą wystąpić łącznie.

Z zestawienia tych przepisów wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym (społecznym). Innymi słowy rzecz ujmując, dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że zmiana ta została wnikliwie wyjaśniona i przeanalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.

Zdaniem Sądu, z załączonych do akt administracyjnych sprawy dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu sporządzonej w listopadzie 2019 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaków B-18 została należycie rozważona. W szczególności z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia znaku B-18.

W opisie technicznym nie przedstawiono szerszej argumentacji, ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu pojazdom o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 7 ton. Wprawdzie ustalając stan istniejący autor opisał rodzaj nawierzchni dróg, brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń w zakresie nośności drogi oraz jej stanu technicznego. Oznacza to więc, że opis techniczny nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów prawa, gdyż nie zawiera wyczerpującej charakterystyki dróg i ruchu na drogach. Wobec tego stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, uznać należy za dowolne. Zasadnie też zarzucił skarżący, że – jeśli chodzi o rodzaj nawierzchni dróg – projekt nie różnicuje ulicy [...] od pozostałych ulic objętych opracowaniem.

Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza, że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 rozporządzenia.

Wskazać należy, że uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu wjazdu (B-18) i w ten sposób wprowadzenia ograniczenia dla ruchu pojazdów objętych tym zakazem, powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem podmiotów korzystających z transportu tego rodzaju pojazdami, a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Tymczasem przedłożony projekt nie zawiera żadnego uzasadnienia, w szczególności w zakresie analizy skutków wprowadzenia tego zakazu, a zatem nie mógł stanowić podstawy do pozytywnej jego oceny przez organ.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku, uwzględniając upływ 1 roku od dnia wydania zaskarżonego aktu, co stoi nas przeszkodzie stwierdzeniu jego nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie I OSK [...] (CBOSA).

Organ administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższe rozważania Sądu i zdecyduje o zasadności wprowadzenia zaproponowanej zmiany organizacji ruchu.

Zawarte w pkt 2 sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 205 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczony wpis od skargi – [...] zł.