Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2016r. sprawy ze skargi G. L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta G. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 września 2013r., w terminie 14 dni, 2. stwierdza że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od wymienionego organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 22 września 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie informacji publicznej G.L zwrócił się do Urzędu Miejskiego w G. o udostępnienie informacji publicznej z rejestru archiwalnego Ewidencji Działalności Gospodarczej tj. zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o dokonanym dla Z. C. pod numerem [...] wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Jednocześnie wnioskodawca wniósł aby informacja była udzielona w formie kserokopii wszystkich zaświadczeń wydanych przed dniem [...]r. przez Prezydenta Miasta G.i zarchiwizowanych w rejestrze [...].

W odpowiedzi, pismem z dnia 1 października 2013 r., organ poinformował wnioskodawcę, że wskazane we wniosku przedsiębiorca figuruje jako podmiot aktywny w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Wskazał, że udostępnienie danych o przedsiębiorcach figurujących w archiwalnych gminnych ewidencjach działalności gospodarczej następuje w trybie art. 217 i 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po wykazaniu interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Nie jest zatem, zdaniem organu, możliwe zastosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji kiedy żądana informacją powinna być udzielona na zasadach wynikających z innych przepisów prawa.

Pismem z dnia 23 października 2013 r. G.L wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się nakazania organowi udostępnienia informacji publicznej w formie żądanej we wniosku, ukarania dyscyplinarnego pracowników oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W motywach uzasadnienia skarżący wskazał na uchybienia organu w postaci przekroczenia terminu na udzielenie informacji publicznej, niewłaściwej formy poinformowania o nieudzielaniu informacji publicznej oraz samego faktu nieudzielania informacji publicznej poprzez wydanie wszystkich zaświadczeń dotychczas wydanych, a zgromadzonych w archiwalnych aktach Ewidencji Działalności Gospodarczej. W ocenie skarżącego żądane informacje stanowią informację publiczną, a skarżący nie ma obowiązku wykazywać interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Organ w pierwszej kolejności podniósł, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 52 § 4 P.p.s.a., co czyni skargę niedopuszczalną. Następnie podkreślił, że skarżący został prawidłowo poinformowany o braku możliwości udzielenia żądanej informacji, bowiem jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dalej organ stwierdził, że udostępnienie dokumentów złożonych w aktach ewidencyjnych zarchiwizowanych na podstawie art. 66 ust. 3 ustawy z dnia

19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. nr 18, poz. 97), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiłoby obejście przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń oraz przepisów ustawy o opłacie skarbowej. W ocenie organu nie ma prawnej możliwości aby treść zgromadzonych w archiwum zaświadczeń uznać za informację publiczną, ponieważ przed nowelizacją ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, której konsekwencją było wprowadzenie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej właściwą formą dla udostępnienia treści wpisów w ewidencji było wydanie zaświadczenia (art. 41 ust. 3 pkt 3 ustaw w brzmieniu sprzed 7 marca 2009 r.), co oznacza że brak jest możliwości udostępnienia dokumentów zgromadzonych w zarchiwizowanej ewidencji w innej formie niż zaświadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w

sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności a nadto zgodnie z § 1a rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle omówionego przepisu sąd administracyjny nie posiada kompetencji do nakazywania organom wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i ukarania pracowników tych organów.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. polegającą na nie załatwieniu jego wniosku z dnia 22 września 2013 r. . o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii zaświadczeń wydanych przed [...]r. i znajdujących się w zarchiwizowanej ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., które odnosi się do skarg na akty lub czynności, a tym samym nie obejmuje swym zasięgiem bezczynności. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545; z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 683/09, z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11, z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1057/14 publ. www.nsa.gov.pl ). Wobec tego wniosek o odrzucenie skargi nie miał podstaw.

Przechodząc zatem do rozpoznania skargi należy stwierdzić, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz.1764), zwana dalej "u.d.i.p." w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

W sprawie jest poza sporem, że Prezydent Miasta G., jako organ władzy publicznej, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Mając na względzie wyżej wskazane unormowania prawne oraz ich wykładnię, Sąd uznał, że informacje o udostępnienie których skarżący zwrócił się do ww. organu, tj. kopii zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (EDG) wydanych przed 29 grudnia 2011 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., do których zalicza informację o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Przepis ten przykładowo wymienia dokumenty urzędowe, na co wskazuje użycie słów "a w szczególności". Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt. Zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej organ gminy, jako organ ewidencyjny, wydawał przedsiębiorcom zgodnie z art. 7b ust. 3 ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej. Przepis ten wraz z innymi przepisami tej ustawy dotyczącymi ewidencji działalności gospodarczej obowiązywał do dnia 31 grudnia 2011 r. zgodnie z art. 66 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 z późn. zm.). Przedmiotowe zaświadczenia wydawane przez organ gminy są zatem dokumentami urzędowymi i stanowią informację publiczną.

W związku z powyższym na gruncie ustawy o dostępie informacji publicznej organ władzy publicznej, lub inny podmiot w niej wskazany, zobowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, której jest dysponentem (art. 4 ust. 3 u. d. i p.), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., albo umorzenia postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 u.d.i.p.). Przy czym zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czynności tych organ winien dokonać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli żądana informacja, która jest informacją publiczną, została wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ we wskazanym terminie winien o tym poinformować wnioskodawcę na piśmie.

W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Sytuacje takie zostały wyraźnie przewidziane w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy natomiast tylko takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że odrębny tryb i zasady dostępu powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji. Tam gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

Wracając na grunt niniejszej sprawy należało rozważyć, czy do udostępnienia kopii zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, wydanych przed dniem 29 grudnia 2011 r., o ile znajdują się w archiwum ewidencji działalności gospodarczej, ma zastosowanie u.d.i.p. Z odpowiedzi na wniosek skarżącego organ wskazał, że przedsiębiorca zarejestrowany pod numerem [...] został przekazany jako podmiot aktywny do CEIDG prowadzonej przez Ministra Gospodarki z dniem 29 grudnia 2011 r., a więc zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 18, poz. 97). Natomiast po myśli art. 66 ust. 3 tej ustawy po upływie terminu o którym mowa w ust. 1 (tj. 31 grudnia 2011 r.) dotychczasowe ewidencje działalności gospodarczej prowadzone w gminach podlegają archiwizacji zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 39a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a organy gminy pozostają właściwe w zakresie spraw ewidencyjnych przedsiębiorców, którzy zakończyli wykonywanie działalności gospodarczej przed 1 lipca 2011 r. Przy czym należy wskazać, że przepis art. 39a u.s.g. z dniem 1 stycznia 2011 r. został uchylony przez art. 4 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 40, poz. 230).

Przyjmując natomiast, że ewidencje działalności gospodarczej prowadzone przez organ gminy do dnia 31 grudnia 2011 r. stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506), to kwestia potencjalnej kolizji przepisów u.d.i.p. oraz wskazanej ustawy została już dostrzeżona w orzecznictwie, w którym zajęto stanowisko, w świetle którego obowiązujące zasady dostępu do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie mogą stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Odmienne stanowisko prowadziłoby do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji, w odniesieniu do dokumentacji zgromadzonej w takich zasobach, ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 98/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 313/14, dostępne www.nsa.gov.pl). Jednakowoż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie określa zasad dostępu do dokumentów z ewidencji działalności gospodarczej, która została zarchiwizowana. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na które organ się powołał, dotyczą prowadzonej przez organ ewidencji, tymczasem gmina nie prowadzi ewidencji działalności gospodarczej, gdyż leży to w kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki (art. 23 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Na marginesie można tylko zauważyć, że rozdział III ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zatytułowany "Ewidencja działalności gospodarczej", w tym zawarty w nim i powołany w odpowiedzi na skargę art. 41 ust. 3 pkt 3, na skutek przedłużania terminu jego wejścia w życie nie obowiązywał, natomiast od dnia 1 lipca 2011 r. weszły w życie przepisy tego rozdziału jednakże zawierające regulacje dotyczące CEIDG.

Skoro więc ewidencje działalności gospodarczej po dniu 31 grudnia 2011 r. podlegają archiwizacji, to dostęp do dokumentów z tych ewidencji podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast na gruncie tej ustawy informacją publiczną jest nie tylko treść dokumentu urzędowego, ale również jego postać (nośnik informacji, na którym dokument został sporządzony, np. kartka papieru), to zaś oznacza, że wnioskodawca ma prawo domagać się kopii tego dokumentu.

Wobec powyższego, jeżeli organ dysponował wnioskowaną informacją publiczną, a więc był w posiadaniu żądanych we wniosku informacji w postaci dokumentów urzędowych, to zobowiązany był bądź udostępnić ją w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, z tym że w przypadku ochrony prywatności i danych osobowych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych winien dokonać zatarcia takich informacji zawartych w żądanym dokumencie (anonimizacja) o ile nie przekreśla to istoty żądania, bądź odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z tego powodu (art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Natomiast, jak już wskazano, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub – wprawdzie – prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności.

W takim stanie rzeczy należy stwierdzić, że przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, organ był bezczynny, bo nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji, która stanowi informację publiczną w żaden przewidziany w omawianej ustawie sposób.

W związku z tym w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 września 2013 r. w terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego załatwienia wniosku skarżącego we wskazanym terminie liczonym od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 P.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ w terminie ustawowym zareagował na wniosek skarżącego choć, w cenie Sądu, błędnie wskazując na odrębny tryb załatwienia wniosku. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej, na które składa się wpis w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 209 P.p.s.a.