Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 710/15 w sprawie ze skargi R.D. i innych na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz R.D. i R.K. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R.D. i innych (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie Sąd I instancji zasądził koszty postępowania od organu na rzecz poszczególnych skarżących.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 14 listopada 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 579 w Błoniu realizowanego w wariancie I".

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący oraz inne uprawnione podmioty.

Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł we własnym zakresie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił powody, dla których w części zmienił decyzję organu I instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów podnoszonych przez odwołaniu.

Organ odwoławczy wskazał między innymi, że w okresie przeznaczonym na składanie uwag przez społeczeństwo wpłynęły liczne uwagi i wnioski złożone przede wszystkim przez mieszkańców domów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przebiegu drogi nr 579. Brak powtórzenia przez organ I instancji postępowania z udziałem społeczeństwa, pomimo wpływu w trakcie jego trwania pisma wyjaśniającego od inwestora, nie rzutował na prawidłowość tego etapu postępowania. Informacje przedstawione w piśmie inwestora z 28 czerwca 2013 r. powielały w znacznej części dane zawarte w raporcie. Pismo to zostało w organie złożone 1 lipca 2013 r., a zatem społeczeństwo miało jeszcze dziesięć dni (do 21 lipca 2013 r.) na zapoznanie się z jego treścią. Nie miało to wpływu na przebieg tego etapu postępowania.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów skargi, które w jego ocenie nie zasługiwały na uwzględnienie. Następnie wyjaśnił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 i 7 oraz ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że organ I instancji po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od inwestora, powinien powtórzyć procedurę z udziałem społeczeństwa. Uzyskane przez organ dane dotyczyły m.in. prognoz ruchu dla roku 2016 i 2025, metodyki, sposobu i czasu przeprowadzania badań poszczególnych gatunków fauny i flory, planowanej wycinki drzew na trasie przebiegu drogi, braku kilometrażu podanego dla planowanego rozmieszczenia ekranów akustycznych oraz braku naniesienia na załączniku graficznym rozkładu izofon. Informacje te stanowiły podstawę do wydania decyzji środowiskowej, więc brak powtórnego przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, spowodował na naruszenie wskazanych wyżej przepisów ustawy środowiskowej. Sąd I instancji podkreślił, że istotne z punktu widzenia raportu wyjaśnienia inwestora wpłynęły do organu 1 lipca 2013 r., a więc w trakcie postępowania z udziałem społeczeństwa, które trwało od 21 czerwca 2013 r. do 11 lipca 2013 r. Osoby, które wcześniej zapoznały się z dokumentacją nie miały świadomości, że następnie wpłynęły dodatkowe materiały. Podobna sytuacja miała również miejsce w postępowaniu odwoławczym, gdzie na żądanie organu inwestor składał dodatkowe wyjaśnienia odnoszące się do raportu. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że pismo inwestora miało jedynie charakter wyjaśnień, które nie mogą być traktowane jako źródło danych na temat planowanego przedsięwzięcia. Wyjaśnienia inwestora precyzowały informacje zawarte w raporcie i stanowiły uzupełnienie braków raportu. Ponadto stanowiły podstawę do wydania decyzji reformacyjnej przez ten organ.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do zgłoszonych w postępowaniu uwag, wniosków i opinii społeczeństwa.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że zarówno strony, jak i społeczeństwo zwracały uwagę, że realizacja alternatywnego przebiegu planowanego przedsięwzięcia, w stosunku do zakładanego przez inwestora, wiąże się z mniejszą ingerencją w środowisko. W ocenie Sądu I instancji, konieczna jest wstępna identyfikacja wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska. W takim przypadku organ powinien wskazać, że realizacja alternatywnej propozycji nie jest możliwa z przyczyn obiektywnych albo wyjaśnić, czy alternatywne rozwiązanie byłoby korzystniejsze, a jeżeli tak, jakie racjonalne względy przemawiają przeciw jego realizacji jako wariantu wiążącego dla inwestora w decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że uwzględnienie wariantu proponowanego przez skarżących mijałaby się z założeniami inwestora odnośnie celowości realizacji nowego przebiegu drogi nr 579. Sąd I instancji zauważył, że wśród propozycji zgłaszanych w tym zakresie był również wariant, który został wpisany do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Błonie. Wariant ten wyprowadza przebieg drogi wojewódzkiej 579 z miasta Błonie. Odnośnie tego wariantu organ w ogóle się nie wypowiedział, pomimo że jest on wskazywany jako najkorzystniejszy zarówno dla mieszkańców Błonia jak i środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a."), przez brak podania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wynika to z braku wskazania przepisów prawa materialnego, które zdaniem Sądu I instancji zostały naruszone.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne uznanie, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchybił temu przepisowi, ponieważ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny wariantu przebiegu drogi zgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Błonie.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że istotny wpływ na wynik sprawy mógł mieć brak odniesienia się wprost w uzasadnieniu decyzji do postulowanego przez skarżących wariantu przebiegu drogi, polegającego na wyprowadzeniu ruchu samochodowego poza miasto Błonie i zgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Błonie. W ocenie organu, wskazany przez Sąd I instancji wariant zlokalizowany jest (jak wynika ze studium), w znacznym oddaleniu od istniejącej drogi wojewódzkiej nr 579, a więc nie jest adekwatny do zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest przedsięwzięcie obejmujące rozbudowę istniejącej drogi.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej, przez błędne uznanie, że organ uchybił tym przepisom, nie uzupełniając raportu o wariant przebiegu drogi wyprowadzający ruch poza miasto Błonie, zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Błonie. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że organ nie przeprowadził pełnej analizy wpływu na środowisko rozwiązań alternatywnych i wydał decyzję w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko niezgodny z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 30 oraz w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 i 7 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, przez błędne uznanie, że organy obu instancji naruszyły te przepisy nie powtarzając procedury "udziału społeczeństwa". Organ wskazał, że wyjaśnienia inwestora do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które wpłynęły do organu I instancji 1 lipca 2013 r., a więc w trakcie biegu 21-dniowego terminu zapewniającego udział społeczeństwa, który miał miejsce od 21 czerwca 2013 r. do 11 lipca 2013 r., a także wyjaśnienia inwestora, które wpłynęły do organu odwoławczego w piśmie z 13 października 2014 r., nie zawierały na tyle istotnych informacji, żeby uzasadnione było powtarzanie procedury "udziału społeczeństwa". W przypadku jednak uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że organ powinien był powtórzyć "udział społeczeństwa", organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie powyższych przepisów przez błędne uznanie, że naruszenie tych przepisów prawa materialnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 37 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, przez błędne uznanie, że organ nie analizował uwag i wniosków społeczeństwa ponownie jako organ odwoławczy oraz, że nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Organ podkreślił, że analiza uwag i wniosków społeczeństwa przez organ odwoławczy został przeprowadzona przez rozpatrzenie odwołań od decyzji organu I instancji. Jednak w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że organ administracji naruszył te przepisy w odniesieniu tylko do niektórych uwag i wniosków społeczeństwa, organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie powyższych przepisów przez błędne uznanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji zarzutu pierwszego, organ zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja została wydana w oparciu o raport niezgodny z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Cztery odrębne odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli R.D., J.M., R.K. oraz A.G. Skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie wskazał przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały naruszone. Jednak zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto Sąd I instancji jednoznacznie sformułował swoje stanowisko co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego czyli art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 i 7 oraz ust. 2 ustawy środowiskowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że analiza wariantów powołanych w raporcie musi spełniać wymagania określone w przepisie art. 66 ust. 1, czyli zawierać opis wariantu, który uwzględnia szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania i dotyczy wszystkich trzech proponowanych wariantów. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska jak i muszą one zawierać uzasadnienie ich wyboru. Natomiast, co wynika z treści przedłożonego raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko (s. 49), poddano w nim analizie wariant zerowy czyli brak realizacji przedsięwzięcia oraz dwa warianty lokalizacyjne przedsięwzięcia, tj. wariant I proponowany przez wnioskodawcę, a także wariant II czyli wariant alternatywny.

Należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym w świetle jednoznacznej dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej tzw. wariant zerowy nie jest wariantem dopuszczalnym przez ustawodawcę, co potwierdza również jednolita w tym zakresie linia orzecznictwa NSA (np. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 615/11, Lex nr 1123134 oraz wyrok NSA z 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2564/12, Lex nr 1511156).

Oznacza to, że w praktyce poddano w raporcie analizie tylko dwa warianty, a nie trzy jak wymaga tego ustawodawca. Ponadto ponowna analiza w tym zakresie powinna również w uzasadnieniu wyboru poszczególnych wariantów odnieść się do proponowanego przez skarżących wariantu przedsięwzięcia zgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Błonie, a dopiero następnie być poddana ocenie przez organ odwoławczy. Natomiast właściwy organ nie może oczywiście narzucić wariantu realizacji przedsięwzięcia wnioskodawcy lecz tylko dokonuje oceny wybranych co najmniej trzech wariantów zgodnie z wymaganiami, które określił art. 66 ustawy środowiskowej.

Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 30 i art. 33 ust. 1 pkt 5 i 7 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej w zakresie braku powtórzenia procedury udziału społeczeństwa. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że właściwy organ po otrzymaniu od inwestora dodatkowych istotnych dla realizacji przedsięwzięcia informacji powinien powtórzyć procedurę z udziałem społeczeństwa, a jej zaniechanie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że otrzymane od inwestora nowe dane dotyczyły w szczególności prognoz ruchu dla 2016 i 2025 roku, metodyki, sposobu i czasu przeprowadzania badań poszczególnych gatunków fauny i flory jak i projektowanej, planowanej wycinki drzew na trasie przebiegu drogi, a także braku kilometrażu podanego dla projektowanego rozmieszczenia ekranów akustycznych czy też braku naniesienia na załączniku graficznym rozkładu izofon. Były to więc informacje istotne dla treści osnowy decyzji środowiskowej, dlatego też brak powtórnego przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa spowodował naruszenie powołanych wyżej przepisów ustawy środowiskowej. Należy także zaznaczyć, że istotne dla ustaleń treści raportu wyjaśnienia inwestora wpłynęły do organu w dniu 1 lipca 2013 r., czyli już podczas postępowania z udziałem społeczeństwa, które trwało od 21 czerwca 2013 r. do 11 lipca 2013 r. Oznacza to, że zainteresowane osoby, które uprzednio zapoznały się już z dokumentacją nie miały wiedzy, że następnie wpłynęły dodatkowe materiały. Podobna sytuacja wystąpiła w postępowaniu odwoławczym, ponieważ na żądanie organu inwestor składał dodatkowe wyjaśnienia dotyczące treści raportu. Oznacza to, że przedmiotowe pismo inwestora należy jednak uznać jako źródło danych na temat planowanego przedsięwzięcia, ponieważ wyjaśnienia inwestora precyzowały informacje ujęte w raporcie jak i uzupełniały braki w raporcie. Ponadto były uwzględnione podczas wydania decyzji reformatoryjnej przez ten organ odwoławczy.

Po czwarte, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 37 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, biorąc pod uwagę brak powtórzenia procedury udziału społeczeństwa przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia.

Po piąte, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia prawne i faktyczne chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, że w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko poddano analizie dwa warianty jego realizacji, ponieważ tzw. wariant zerowy nie jest oczywiście wariantem dopuszczalnym przez ustawodawcę, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) ustawy środowiskowej (por. wyrok NSA z 20 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2999/12).

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.