Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Ostróda na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr PN.4131.225.2019 w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości Gminy Ostróda oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oddala skargę.

1. Rada Gminy Ostróda podjęła 22 marca 2019r. uchwałę Nr VI/60/2019 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości Gminy Ostróda oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (dalej jako: uchwała dotycząca zasad). W podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), art. 40 ust 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506) dalej: u.s.g.

2. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 kwietnia 2019r. nr PN.4131.225.2019 stwierdził nieważność uchwały Nr VI/60/2019 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości Gminy Ostróda oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, w części dotyczącej: § 2 w zakresie sformułowania "na podstawie zarządzenia Wójta Gminy", § 3 w zakresie sformułowania "na podstawie zarządzenia Wójta Gminy", § 4 w zakresie sformułowania "na podstawie zarządzenia Wójta Gminy", § 5 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym.

3. Na to rozstrzygnięcie Wójt Gminy Ostróda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez pominięcie jego zastosowania do oceny zgodności z prawem § 5 ust. 2 uchwały dotyczącej zasad, co skutkowało błędnym uznaniem, że § 5 ust. 2 podjęto bez podstawy prawnej, podczas gdy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. obejmuje swoją hipotezą udzielenie organowi wykonawczemu upoważnienia do zawierania kolejnych umów dzierżawy lub najmu, po umowie na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, co powoduje że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia jego nieważności;

- art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2204, ze zm) dalej: u.g.n., poprzez ocenę zgodności z prawem § 5 ust. 2 uchwały dotyczącej zasad przez pryzmat regulacji zawartej w ww. przepisie, pomimo że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej podjętej uchwały, gdyż przedmiotem regulacji § 5 ust. 2 uchwały nie był tryb zawarcia umowy najmu/dzierżawy (udzielenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia tych umów), a wyłącznie upoważnienie Wójta do zawierania kolejnych umów dzierżawy i najmu, po umowie na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.;

- art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez niezastosowanie w sprawie i stwierdzenie nieważności § 2, § 3, § 4 uchwały w zakresie sformułowania "na podstawie zarządzenia Wójta Gminy", podczas gdy tego rodzaju zapis winien być traktowany, co najwyżej jako nieistotne naruszenia prawa, a tym samym nie zachodziła podstawa do stwierdzenia jego nieważności.

Wskazano, że nie ma racji Wojewoda uznając, że § 5 ust. 2 uchwały podjęto bez podstawy prawnej. Przepis ten upoważniał Wójta Gminy wyłącznie do zawierania kolejnych umów najmu i dzierżawy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, na łączny okres do 10 lat, a jego podstawą był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Przytoczono bardzo szerokie wywody wyroku WSA w Olsztynie z 12 stycznie 2017r. sygn. akt II SA/Ol 1364/16, w którym stwierdzono, że w ujęciu przedmiotowym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w ramach zakresu spraw majątkowych regulowanych uchwałą rady gminy dotyczącej zasad obrotu nieruchomościami obejmuje także sytuacje zawierania kolejnych umów po umowie na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, jako spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Z tego względu upoważnienie rady gminy, udzielone organowi wykonawczemu w sposób generalny do zawierania kolejnych umów jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów jako element zasad gospodarowania mieniem komunalnym. Nieprawidłowo organ nadzoru zastosował w tej sprawie art. 37 ust. 4 u.g.n. Przedmiotem § 5 ust. 2 uchwały był nie tryb zawierania umów lecz wyłącznie upoważnienie Wójta do zawierania kolejnych umów dzierżawy i najmu.

Także stanowisko Wojewody w kwestii nieprawidłowego zamieszczenia w treści § 2, § 3 i § 4 sformułowania "na podstawie zarządzenia Wójta Gminy" jest zbyt rygorystyczne. Podkreślono, że prawną formą realizacji kompetencji organu wykonawczego gminy jest zarządzenie i zawarcie w uchwale takiego zapisu nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że uchwała podjęta w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. winna zawierać granice, w jakich muszą mieścić się działania Wójta. Określając zasady gospodarowania nieruchomościami Rada winna opracować w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady te nie mogą wykraczać poza ramy ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie. Dlatego w przypadku braku uchwalenia takich zasad konieczna jest każdorazowa zgoda rady na czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Poza tym uprawnienia organu stanowiącego w zakresie gospodarowania nieruchomościami mają charakter wyjątku od zasady określonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., w myśl którego gospodarowanie mieniem gminy należy do zadań wójta. Nadto przepis ten winien być dekodowany z uwzględnieniem całego systemu przepisów regulujących gospodarkę nieruchomościami. Dlatego też w ocenie organu nadzoru treść § 5 ust. 2 uchwały dotyczącej zasad narusza art. 37 ust. 4 u.g.n., bowiem przepis ten stanowi regułę zawierania wymienionych w nim umów w drodze przetargu. Natomiast odstępstwo od tej zasady wynika ze zdania drugiego wskazanego przepisu, gdzie zapisano, iż odstąpienie od przetargowego zawierania tych umów może wynikać ze zgody rady. To zaś oznacza, że taka zgoda na odstąpienie od przetargowego zawierania umów nie może mieć charakteru generalnej zgody lecz wymaga każdorazowej indywidualnie wyrażonej przez Radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego. Tymczasem treść § 5 ust. 2 uchwały dotyczącej zasad nadaje otwarty charakter postanowieniom w nim zapisanym i wyraża blankietową zgodę na odstąpienie od trybu przetargu w przypadku umów najmu i dzierżawy, gdy zawierana jest kolejna umowa, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Potwierdzono prawidłowość stanowiska wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym co do treści § 2 § 3 i § 4, w których zawarto zakwestionowane zapisy jako podjęte bez podstawy prawnej i które to działanie ma charakter istotnego naruszenia prawa. Wyjaśniono ponownie, że treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie upoważnia rady do wskazywania wójtowi konkretnych działań, czy sposobu wykonywania przez niego ustawowych kompetencji do gospodarowania nieruchomościami gminnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu administracyjnego w aspekcie przepisów administracyjnego prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 148 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że uprawnienia Wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych wynikają z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, przy czym organem nadzoru nad tą działalnością samorządu terytorialnego jest m.in. Wojewoda (ust. 2). Powyższa zasada nie narusza zapisanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 506) dalej: u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Jeżeli zatem przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas ma miejsce istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, iż sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organu do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 11.02.1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97). Oznacza powyższe, że treść aktu prawnego podejmowanego przez radę gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru korzysta z posiadanych uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 u.s.g. tj. stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia.

Pozostaje wskazać, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej chwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero następnie zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy Procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Nadto z istoty kontroli Sądu wynika, że przy ocenie uchwały należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podjęcia.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa uchwała Rady Gminy Ostróda z 22 marca 2019r. Nr VI/60/2019 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości Gminy Ostróda oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (dalej jako: uchwała dotycząca zasad) podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ww. ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Charakter prawny uchwały rady gminy, podjętej na podstawie wskazanego upoważnienia - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.- nie był postrzegany jednoznacznie. Z jednej strony dopatrywano się w niej przejawu woli podmiotu mienia komunalnego (gminy jako osoby prawnej), ale równocześnie zawiera ona (i to jest jej podstawowym składnikiem treściowym) zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, z pominięciem jednakże postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta). Uchwała taka ma zatem niewątpliwie charakter generalny, chociaż jej adresatem jest - co do zasady - organ wykonawczy gminy lub podporządkowane mu struktury organizacyjne (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13.12.2007r. sygn. II SA/Sz 591/07, wyrok WSA w Gdańsku z 14.01.2009r. sygn. II SA/Gd 191/08, dostępny w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazywano (por. A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, s. 269), że uchwała taka stanowi akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, jednak poglądu tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z 7.12.2009r. sygn. I OSK 732/09 (dostępny w CBOSA) stwierdził, że regulacje określające zasady zarządu mieniem gminy stanowią akty prawa miejscowego, nie zaś są jedynie aktami kierownictwa wewnętrznego pozbawionymi charakteru powszechnego. Sąd rozpoznający tę sprawę stanowisko to podziela.

Nadto przywołać pozostaje art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, przy czym z zestawienia tych przepisów wynika niezbicie, że zasadą jest, iż gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, natomiast uprawnienie rady gminy do określania zasad gospodarowania majątkiem gminy ma charakter wyjątku i nie podlega wykładni rozszerzającej.

Należy także zwrócić uwagę na dość powszechną praktykę, że we wspomnianych uchwałach rad gmin znajdują się postanowienia dotyczące obrotu nieruchomościami, które rady gminy władne są podejmować na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018r., nr 2204) zwanej dalej: u.g.n.. Praktyka taka jest dopuszczalną, pod warunkiem jednak, że owe postanowienia mają również charakter generalny i że do stanowienia takich reguł generalnych upoważnia radę wspomniana ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć bowiem należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w zakresie gospodarki, które to uchwały mają nie tylko charakter generalny (ogólny) ale także charakter jednostkowy, sprowadzający się do przyznania określonych uprawnień ściśle wskazanym, zindywidualizowanym adresatom np. uchwała podejmowana w trybie art. 37 ust. 4 dotycząca odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja i spór pomiędzy Wojewodą oraz Wójtem Gminy sprowadza się nie tylko do wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. ale także stwierdzenia, że w skarżonej uchwale, w jej podstawie prawnej wprawdzie nie przywołano art. 37 ust. 4 u.s.g., lecz faktycznie przyjęto rozwiązanie, które pozostaje w sprzeczności z treścią wskazanego przepisu ustawy. Zawarte w treści § 5 ust. 2 ustawy dotyczącej zasad rozwiązanie stanowi bowiem oczywistą sprzeczność z treścią art. 37 ust. 4 u.s.g., które to działanie rady gminy w oparciu o wskazany przepis nie może być regulacją o charakterze generalnym lecz zindywidualizowanym. Działanie takie stanowi o wadliwości przyjętego rozwiązania mając na uwadze charakter uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości Gminy Ostróda oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Jak już wskazano zasady te mogą dotyczyć jedynie gospodarki nieruchomościami w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., co oznacza, że w uchwale takiej nie mogą się znaleźć rozwiązania o charakterze zindywidualizowanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowane jest stanowisko m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z 29.07.2019r. sygn. II SA/Gl 730/19, wyroku WSA w Krakowie z 11.01.2019r. sygn. II SA/Kr 1341/18, czy w wyroku WSA we Wrocławiu z 20.09.2017r. sygn. II SA/Wr 379/17 (dostępne w CBOSA), zgodnie z którym uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. ograniczają się do wyrażania zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Zgody takiej nie można wyrażać z sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków.

W tym kontekście zatem zapis, który został zakwestionowany przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym, co do treści § 5 ust. 2 uchwały dotyczącej zasad, w którym rada upoważniła Wójta Gminy po umowie najmu na czas oznaczony do 3 lat do zawierania kolejnych umów dzierżawy i najmu, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość na łączny okres do 10 lat naruszał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 zd.2 u.g.n. Jak wskazano bowiem wyżej takie upoważnienie posiada charakter generalny i abstrakcyjny o tyle, że nie są znane organowi stanowiącemu przypadki nieruchomości, co do których takie generalne upoważnienie zostało udzielone. Tymczasem, jak już wskazano wyżej, z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wynika, że do kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kolejne upoważnienie dotyczy zaś wymogu uchwały rady gminy w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość co jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych może stanowić przedmiot zasad nabycia, zbycia i wydzierżawienia nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jednak w takim przypadku należy uwzględnić zastrzeżenie zawarte w tym przepisie "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". W niniejszej sprawie natomiast takim przepisem ustawy szczególnej, w której przewidziana została odrębna regulacja jest art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy podejmowanie uchwały o odstąpieniu od przetargowego wynajęcia bądź wydzierżawienia nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Oznacza to, że taka uchwała nie może być aktem o charakterze generalnym, bowiem dotyczy każdorazowo zindywidualizowanego przypadku. Słusznie w rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionowano § 5 ust. 2 uchwały, którym rada gminy w sposób generalny upoważniła Wójta do zawierania umów najmu lub dzierżawy na okres do lat 10, po upływie umowy zawartej na okres do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi w zakresie zawartych w § 2, § 3 i § 4 sformułowań "na podstawie zarządzenia Wójta Gminy", Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego jako nieistotnego naruszenia prawa. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowi uprawnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały o określonej treści, mianowicie uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przyznana radzie kompetencja nie oznacza jej nieograniczonej swobody, gdyż ustawodawca przyznając określoną kompetencję do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę gospodarki nieruchomościami. Wskazane upoważnienie nie uprawnia do wykraczania poza unormowanie ustawowe, czynienia wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzania kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Uchwała podjęta w oparciu o wskazaną podstawę musi zawierać sformułowania jasne oraz jedynie w takim zakresie, na jaki dopuszcza norma kompetencyjna, brak jest w niej natomiast uprawnienia do formułowania własnych pojęć czy też doprecyzowywania formy w jakiej określone działania organu wykonawczego mają być podejmowane. W tym kontekście wskazywanie organowi wykonawczemu formy podejmowania przez ten organ działań, choć z ustawy o samorządzie gminnym wynika m.in. taka forma działania Wójta Gminy, stanowi wykroczenie poza kompetencję przewidzianą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

Reasumując nie budzi wątpliwości Sądu, że rada gminy działała poza granicami upoważnienia ustawowego wskazując formę działania organu wykonawczego gminy.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że skarżona uchwała Rady Gminy Ostróda z 22 marca 2019r. Nr VI/60/2019 została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi Wójta Gminy Ostróda.