Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na bezczynność Arcybiskupa Archidiecezji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. P.

Stowarzyszenie A z siedzibą w W. zaskarżyło do sądu administracyjnego bezczynność Arcybiskupa Archidiecezji [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." – poprzez brak pełnej realizacji wniosku w terminie ustawowym, pomimo spełnienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego, wynikającego z ustawy.

Stowarzyszenie wyjaśniło, że wnioskiem z 30 listopada 2018 r. zwróciło się do Archidiecezji [...] o udostępnienie informacji publicznej za 2017 rok w postaci: 1. dokumentów przedstawiających koszty utrzymania cmentarza prowadzonego w B. przez Archidiecezję; 2. dokumentów przedstawiających wpływy związane z funkcjonowaniem cmentarza (z uwzględnieniem opłat za prawo do grobu, za ustawienie nagrobka i innych opłat); 3. bilansu finansowego cmentarza.

W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z 15 stycznia 2019 r., Ekonom Archidiecezji [...] poinformował Stowarzyszenie, że w opinii władz Archidiecezji [...] żądanie nie dotyczy informacji o charakterze informacji publicznej. Wskazano m.in., że ani Kuria Archidiecezji [...], ani cmentarz wyznaniowy w B. nie są organami władzy publicznej co wynika z ich charakteru, nadto z regulacji stosunków między Państwem a kościołem, zawartej w art. 25 ust. 3 Konstytucji RP.

Następnie Stowarzyszenie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniosło, że parafia jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy z 17 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 380) – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w imieniu Archidiecezji [...] jest Arcybiskup Archidiecezji [...].

Dalej Stowarzyszenie podkreśliło, że jeżeli na terenie gminy nie funkcjonuje cmentarz komunalny, to cmentarz parafialny przejmuje funkcję tego pierwszego. Dlatego właśnie – zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912 ze zm.) w miejscach, w których nie ma cmentarzy komunalnych zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Natomiast jednym z zadań własnych gminy jest prowadzenie cmentarzy – art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994).

W ocenie Stowarzyszenia nie ulega wątpliwości, że Archidiecezja we wskazanym zakresie wykonuje zadanie publiczne. Arcybiskup Archidiecezji jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji dotyczącej zarządzania cmentarzem wyznaniowym, pełniącym funkcję komunalnego. W tym kontekście nie powinno budzić zastrzeżeń, że żądana informacja posiada walor informacji publicznej, stosownie do art. 61 ust. 1 KRP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Stowarzyszenie informacja objęta zakresem przedmiotowym wniosku jest ściśle związana z wykonywaniem zadania publicznego z zakresu chowania zmarłych przez Archidiecezję [...].

Stowarzyszenie zaznaczyło nadto, że działki pod cmentarz zostały wydzielone w oparciu o zgodę wyrażoną w uchwale Rady Miejskiej w B. z [...] nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym na okres 10 lat na rzecz Archidiecezji [...] nieruchomości gruntowej wraz z naniesieniami w rejonie ulic A i B w B. Zgodnie z § 2 tej uchwały, przedmiot dzierżawy, o którym mowa w § 1 (nieruchomość gruntowa o powierzchni 4,4534 ha wraz z naniesieniami, położoną w rejonie ulic A i B , w obrębie [...] Miasta B., na którą składają się działki gruntu o nr 1312 i 1313) przeznacza się na cel publiczny polegający na prowadzeniu i utrzymaniu cmentarza.

Według Stowarzyszenia nie powinno budzić wątpliwości, że w zakresie organizowania pochówku zmarłych na cmentarzu w B., Archidiecezja [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Reasumując Stowarzyszenie podniosło, że w niniejszej sprawie adresat wniosku, choć udzielił na niego odpowiedzi – z rażącym naruszeniem terminu, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – to nie zrealizował wniosku, gdyż ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Arcybiskupa Archidiecezji [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 listopada 2018 r., a także o zasądzenie od Arcybiskupa Archidiecezji [...] na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Arcybiskupa Archidiecezji [...] wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że w aktach sprawy brak jest informacji, czy skarżący występował do Księdza Proboszcza Parafii w B. zarządzającego cmentarzem wyznaniowym i argumentował, że podstawą wniosku jest okoliczność, że jest to jedyny cmentarz w gminie. W skardze po raz pierwszy przywołana jest ta okoliczność, bez wykazania, że w B. nie istnieje odrębny cmentarz komunalny, dla której to sytuacji skarżący przewiduje obowiązek udostępnienia informacji publicznej, będący wyjątkiem od przyznanego przez samego skarżącego braku obowiązku po stronie Arcybiskupa do udzielania informacji. Zważywszy, że adresatem pisma z 30 listopada była Archidiecezja [...], trudno uznać, by w zwłoce pozostawał Arcybiskup Metropolita [...], o ile przyjąć, że jest on zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej cmentarza wyznaniowego w B. Skarżący nie wykazuj - na czym opiera przekonanie, że Ksiądz Arcybiskup Metropolita [...] jest zarządcą cmentarza w B., gdy przywołana w skardze ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w art. 45 przewiduje, że parafie mają prawo posiadania, zarządzania oraz zakładania i poszerzania cmentarzy grzebalnych, zaś w przywołanym też przez skarżącego art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazuje, czego skarżący nie dostrzegł, że parafie są osobami prawnymi obok archidiecezji, metropolii i diecezji.

Pełnomocnik Arcybiskupa Archidiecezji [...] podkreślił, że skarżący nie uzasadnił wniosku o udostępnienie informacji. Wpisanie w statucie, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, choć samo w sobie oznacza zakres szerszy, niż przyjęty w samej ustawie, która pełnej swobody nie zakłada, nie zwalnia od obowiązku wskazania zakresu, w jakim uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na rozprawie 9 maja 2019 r. pełnomocnik Arcybiskupa Archidiecezji [...] podniósł, że na terenie B. funkcjonują cztery cmentarze, a strona do chwili obecnej nie sprecyzowała, którego ma dotyczyć ta informacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu lub innego podmiotu zobowiązanego, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa udostępnienia lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Aby skutecznie zarzucić organowi bezczynność należy zatem wykazać, że mimo istnienia obowiązku udzielenia informacji był on zobowiązany do jej udzielenia oraz, że przedmiot wniosku mieści się w granicach pojęcia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie żądanie strony skarżącej zostało skierowane do niewłaściwego adresata, któremu nie można skutecznie zarzucić mu bezczynności.

W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 listopada 2018 r. była Archidiecezja [...] tymczasem w skardze zarzucono bezczynność Arcybiskupowi Archidiecezji [...].

Wypada w tym miejscu zauważyć, że w myśl art. 7 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej osobą prawną Kościoła jest archidiecezja, zaś zgodnie z art. 7 ust. 3 punkt 2 organem tej osoby prawnej jest arcybiskup archidiecezjalny lub administrator diecezji.

Jeśli więc przyjąć, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest w rozpoznawanej sprawie Arcybiskup Archidiecezji [...] to nie można przypisać mu bezczynności, gdyż nie był on adresatem wniosku, a co za tym idzie nie mógł popaść w stan bezczynności, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Po wtóre treść wniosku inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie jest nieprecyzyjna i niejasna. I tak wynika z niej, że skarżące stowarzyszenie domaga się udostępnienia "dokumentów przedstawiających koszty utrzymania cmentarza prowadzonego w B. przez Archidiecezję". Podnieść zatem wypada, że zgodnie z art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo posiadania, zarządzania oraz zakładania i poszerzania parafii grzebalnych przysługuje parafiom, które w myśl art. 7 ust. 1 punkt 5 są także osobami prawnymi. Organami tych osób prawnych na podstawie art. 7 ust. 3 punkt 5 ww. ustawy są proboszczowie lub administratorzy parafii, a nie archidiecezje lub ich organy. Ustawa nie przewiduje przy tym prowadzenia cmentarzy przez inne niż parafie kościelne osoby prawne.

Przyznanie parafii osobowości prawnej niesie z sobą określone skutki. Parafia stanowi jednostkę organizacyjną Kościoła Katolickiego. W art. 7 ust. 1 omawianej ustawy ustawodawca uregulował osobowość prawną kościelnych jednostek terytorialnych. Chodzi zatem o takie kościelne osoby prawne, których istnienie wiąże się z określonym terytorium. Tak więc na mocy art. 7 ust. 1 ww. ustawy osobowość prawną z mocy samego prawa uzyskuje każda parafia, każda diecezja, metropolita, archidiecezja i administratura apostolska. Zestawienie obu cytowanych przepisów to jest art. 7 ust. 1 punkt 5 i art. 45 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje jednoznacznie, że prowadzenie cmentarzy leży w wyłącznej gestii wyodrębnionej na zasadzie terytorialności samodzielnej kościelnej osobie prawnej, a mianowicie parafii. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że podmiotem prowadzącym cmentarz położony na określonym terytorium jest utworzona zgodnie z prawem kanonicznym i posiadająca osobowość prawną w świetle prawa polskiego parafia.

Ponadto z treści cytowanego wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wynika, który cmentarz w B. jest przedmiotem pytania. Ta okoliczność została ujawniona częściowo dopiero w skardze do sądu administracyjnego, w której stwierdzono, że chodzi o cmentarz położony na nieruchomości będącej przedmiotem uchwały Rady Miejskiej w B. z [...], nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym na okres 10 lat na rzecz Archidiecezji [...] nieruchomości pod cmentarz. Okoliczność, że cytowana uchwała dotyczy wyrażenia zgody na przekazanie w dzierżawę nieruchomości na rzecz Archidiecezji [...] nie oznacza jednak, że wymieniona osoba prawna Kościoła prowadzi cmentarz, o którym mowa we wniosku. Jak się wydaje pomocną dla ustalenia osoby prowadzącej cmentarz mogą być umowa zawarta w wykonaniu cytowanej uchwały Rady Miejskiej w B. z [...]. Jednak umowa taka stanowiąca cywilnoprawną podstawę użytkowania nieruchomości nie została przywołana przez stronę skarżącą w toku postępowania w rozpoznawanej sprawie.

Poza tym, jak wyżej wskazano, sprecyzowanie przedmiotu wniosku i powołanie się na treść cytowanej uchwały Rady Miejskiej z [...] nastąpiło dopiero w skardze. Nie sposób więc zarzucać organowi bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, skoro jej przedmiot nie był dostatecznie sprecyzowany we wniosku.

Zauważyć też wypada, że do chwili wniesienia skargi podmiot wezwany do udostępnienia informacji publicznej w istocie nie był w stanie stwierdzić, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Skoro bowiem żądanie skierowano do osoby, która nie prowadzi cmentarzy, a cmentarza, którego dokumentów żądano, nie oznaczono, to żądanie udostępnienia informacji publicznej nie mogło zostać uznane za uzasadnione i właściwie skierowane zwłaszcza zważywszy na treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznych są podmioty będące w posiadaniu takich informacji.

Reasumując podnieć należy, że w ocenie sądu I instancji żądanie udzielenia informacji publicznej zostało skierowane do niewłaściwej osoby, co na podstawie art. 151 p.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

IB