Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wyrokiem z dnia 13.12.2019 r. o sygn. akt II K 649/18 Sąd Rejonowy w Jędrzejowie II Wydział Karny uznał A. B. winnym popełnienia zarzucanego czynu stanowiącego występek z art. 178a § 1 K.k., tj. tego, że w dniu 27.09.2018 r. w miejscowości Jędrzejów, woj. świętokrzyskie, znajdując się w stanie nietrzeźwości 0,72 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu prowadził pojazd mechaniczny typu quad marki PEAATV110 w ruchu lądowym i orzekł wobec A. B. m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych typu quad na okres 3 lat.

Przy piśmie z dnia 13.11.2019 r. Sąd Rejonowy w Jędrzejowie przesłał Staroście emu odpis ww. wyroku – celem wykonania orzeczonego środka karnego.

Starosta pismem z dnia 3.02.2020 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z prośbą o wskazanie sposobu wykonania ww. orzeczenia.

Postanowieniem z dnia 26.02.2020 r. sygn. akt II Ko 125/20 (II K 649/18) Sąd Rejonowy w Jędrzejowie stwierdził, że w sprawie brak jest tego typu okoliczności, które wymagałyby rozstrzygnięcia jako wątpliwe, przy wykonaniu środka karnego w postaci orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Wskazano, że Sąd na podstawie art. 42 K.k. był uprawniony do orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju i z tej możliwości skorzystał, orzekając prawomocnie wobec skazanego tylko zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych typu quad, a pozostawiając mu inne nabyte uprawnienia do kierowania pojazdami. Posiadane przez stronę kategorie prawa jazdy (B, C) uprawniają do kierowania jeszcze innymi pojazdami niż quad i ewentualna odmowa zwrotu prawa jazdy pozbawia A. B. możliwości kierowania pojazdami, których zakaz nie dotyczy. W ocenie Sądu dokument prawa jazdy kat. B, C powinien zostać zwrócony, zaś wykonanie orzeczonego środka karnego powinno sprowadzać się do pouczenia skazanego, że przez określony w wyroku okres czasu nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi typu quad.

Organ wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

W dniu 9.03.20209 r. A. B. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o zwrot prawa jazdy kat. B, C – zgodnie z ww. postanowieniem.

Decyzją z dnia 2.04.2020 r. Starosta, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), zwanej dalej ustawą, odmówił A. B. zwrotu prawa jazdy kategorii B, C. Organ zaznaczył, że otrzymany wyrok budził wątpliwości w kwestii wykonania orzeczonego środka karnego, ponieważ odnosił się do konkretnego rodzaju pojazdów, natomiast ustawa odnosi się do kategorii prawa jazdy. Stosownie do art. 2 pkt 42b i 42c ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazdy typu quad zdefiniowane zostały jako czterokołowce i czterokołowce lekkie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy prawo jazdy kategorii AM uprawnia do kierowania motorowerem, czterokołowcem lekkim, a prawo jazdy kategorii B1 uprawnia do kierowania czterokołowcem, pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM. Natomiast kategorie B i C, które posiada strona, stwierdzają m. in. posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM i B1 – na podstawie art 6 ust 1 pkt 6 i pkt 8 cytowanej ustawy oraz § 10 ust 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Z treści art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust 2 pkt 1 ustawy wynika, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Reasumując organ stwierdził, że wydanie prawa jazdy zgodnie z ww. postanowieniem byłoby działaniem niezgodnym z ww. przepisami.

W odwołaniu od ww. decyzji A. B. podniósł zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a., wskazując na brak odniesienia sią przez organ do jego argumentacji co do tego, że powołane w decyzji odmownej przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy naruszają nabyte uprawnienia do kierowania pojazdami i w sposób oczywisty naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art.45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Wykonany zjazd na ulicę i powrót po 10 metrach na podwórko nie spowodował zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dlatego sąd ograniczył zakaz do prowadzenia pojazdów określonego rodzaju (typu quad) i nie zakazał prowadzenia innych pojazdów do prowadzenia których jest wymagane prawo jazdy kat. B i C.

SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, podkreślając że z uwagi na brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy prawo jazdy w zakresie kategorii B i C nie może być wydane osobie w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM i B1. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie sprzeczności zaskarżonego rozstrzygnięcia z wyrokiem z dnia 13.12.2019 r. organ wyjaśnił, że to z woli ustawodawcy kierowcy, wobec których orzeczono wyrokiem karnym skazującym zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, w okresie trwania zakazu nie mają możliwości nie tylko ubiegania się o wydanie prawa jazdy, ale także o jego zwrot i to również w sytuacji, gdy orzeczony wyrokiem skazującym zakaz nie dotyczy wszystkich kategorii prawa jazdy. Dlatego też, powołując się na orzecznictwo sądowe, za bezzasadny uznano argumentację strony co do tego, że organ dopuścił się nieuprawnionej ingerencji w treść prawomocnego wyroku. Jakkolwiek odmowa wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii, to decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest podejmowana w wykonaniu wyroku karnego. Nie można zatem przyjąć, że odmowa wydania (zwrotu) prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. Nie zachodzi także zatem przypadek podwójnego karania. Odnosząc się do zarzutu braku konstytucyjności art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy organ wskazał, że nie jest władny do kwestionowania konstytucyjności powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł A. B., zarzucając decyzji SKO naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z powodu odmowy zwrotu prawa jazdy kat. B i C pomimo prawomocnego wyroku sądu karnego, na mocy którego skarżący nie został pozbawiony prawa jazdy, lecz na podstawie art. 42 § 2 k.k. Sąd Rejonowy w Jędrzejowie sygn. II K 125/20 orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych typu quad, a ponadto już po wydaniu zaskarżonej decyzji Sąd Okręgowy postanowieniem z 20.05.2020 r. sygn. IV Kzw. 189/20 (załączonym do skargi) w ramach wykładni wyroku skazującego orzekł, że "dokument prawa jazdy, z którego wynika, że (skarżący) jest uprawniony do kierowania pojazdami kategorii B i C, podlega wydaniu";

2. art. 7 K.p.a. przez nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego, art. 8 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji podważającej zaufanie do organów państwowych, polegające na odmowie zwrotu prawa jazdy pomimo wykazania niekonstytucyjności przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 marca 2017 r. II SA/Po 1034/16, stwierdzającego że powołane przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2014 r. naruszają w sposób oczywisty art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i uchylającego decyzję odmawiającą zwrotu prawa jazdy w sytuacji analogicznej jak sytuacja skarżącego oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania z równoczesnym zobowiązaniem organu I instancji do pominięcia niekonstytucyjnego przepisu podczas konstruowania podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązanie Starostwa Powiatowego do zwrotu prawa jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stan faktyczny sprawy jest niesporny, strony różnią się natomiast stanowiskami co do skutków, jakie w zakresie prawa administracyjnego wywołuje prawomocne orzeczenie sądu powszechnego. Mianowicie, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była możliwość zwrotu skarżącemu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy kategorii B, C w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem z dnia 13.12.2019 r. o sygn. akt II K 649/18 Sąd Rejonowy w Jędrzejowie II Wydział Karny orzekł wobec A. B. środek karny w postaci zakazu prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych typu quad na okres 3 lat (k. 7 akt administracyjnych). Zaakcentować przy tym należy – na co powołuje się skarżący – że w postanowieniu z dnia 26.02.2020 r. sygn. akt II Ko 125/20 (II K 649/18), wydanym w wyniku wniosku organu o wskazanie sposobu wykonania ww. orzeczenia, Sąd Rejonowy w Jędrzejowie stwierdził, że:

- po pierwsze, był uprawniony na podstawie art. 42 Kodeksu karnego do orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju przy jednoczesnym pozostawieniu stronie innych nabytych uprawnień do kierowania pojazdami (B, C), wobec czego prawo jazdy powinno zostać zwrócone;

- po drugie, wykonanie orzeczonego środka karnego powinno sprowadzać się do pouczenia skazanego, że przez określony w wyroku okres czasu nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi typu quad.

Ubocznie wskazania wymaga, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO Sąd Okręgowy, po rozpoznaniu zażalenia Starosty na ww. postanowienie, wydał postanowienie z 20.05.2020 r. sygn. IV Kzw. 189/20 (k. 7 akt sądowych), którym zmienił to orzeczenie i w ramach wykładni wyroku skazującego orzekł, że "dokument prawa jazdy, z którego wynika, że (skarżący) jest uprawniony do kierowania pojazdami kategorii B i C, podlega wydaniu".

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie odmowy zwrotu skarżącego prawa jazdy kategorii B, C stanowiły następujące przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), zwanej dalej ustawą.:

- art. 12 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym prawo jazdy nie może być wydane bądź zwrócone osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu;

- art. 12 ust. 2, który stanowi że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A (pkt 1); AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (pkt 2).

Argumentacja organów sprowadza się do tego, że wymieniony na wstępie wyrok dotyczył zakazu prowadzenia konkretnego rodzaju pojazdów, podczas gdy przytoczone przepisy ustawy odnoszą się do kategorii prawa jazdy, przy czym zgodnie z:

- art. 2 pkt 42b i 42c ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazdy typu quad zdefiniowane zostały jako czterokołowce i czterokołowce lekkie;

- art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy prawo jazdy kategorii AM uprawnia do kierowania motorowerem, czterokołowcem lekkim, a prawo jazdy kategorii B1 uprawnia do kierowania czterokołowcem, pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM;

Organy, uzasadniając odmowę wydania zatrzymanego prawa jazdy, akcentują, że kategorie prawa jazdy B i C, które posiada strona, stwierdzają m. in. posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM i B1 (obejmującym pojazdy typu quad) – na podstawie art. 6 ust 1 pkt 6 i pkt 8 ustawy.

Z tak sformułowanym stanowiskiem przedstawionym w wydanych w sprawie decyzjach nie sposób się zgodzić, gdyż stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy są ewidentnie niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania konkretnymi rodzajami pojazdów prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. W tym zakresie tut. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podziela pogląd przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym w skardze wyroku z dnia 8 marca 2017 r. II SA/Po 1034/16 (wydanym w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych), uznając za własną przytoczoną poniżej szczegółową argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego orzeczenia.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 8 Konstytucji, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Z powyższego przepisu wynika ustrojowa zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, która upoważnia sąd administracyjny do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. Inaczej rzecz ujmując jeżeli nie budzi wątpliwości brak zgodności określonych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma – tak jak w niniejszej sprawie – charakter oczywisty, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd przepisów ustawy, bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, istnieje jedynie wtedy, gdy sąd ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12.2004 r. o sygn. akt OSK 971/04, ZNSA 2011/3/39). W rezultacie ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wskazywana przez SKO wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Jednocześnie sąd administracyjny nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24.10.2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24.09.2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, zam. w CBOSA, wyrok NSA z dnia 15.06.2016 r., sygn. akt I OSK 3193/14, wyrok NSA z dnia 29.11.2016 r., sygn. I OSK 860/15).

Do przepisów Konstytucji należało odwołać się wprost w niniejszej sprawie, gdyż cyt. wyżej regulacje art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonego rodzaju, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, są oczywiście niezgodne z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Przechodząc do szczegółowego omówienia powyższego zagadnienia w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że ustawa o kierujących pojazdami określa osoby uprawnione do kierowania pojazdami na drogach publicznych oraz na drogach położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (art. 1 ust. 1 pkt 1), przy czym kierującym pojazdem może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym oraz posiada umiejętność kierowania pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu, nieutrudniający ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę oraz posiada odpowiedni dokument stwierdzający posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem (art. 3 ust. 1 pkt 1). Brak posiadania dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem stanowi zatem przeszkodę dla legalnego kierowania pojazdem mechanicznym na drogach publicznych oraz na drogach położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu – czyli uniemożliwia obywatelowi kierowanie pojazdami mechanicznymi na ww. drogach.

Z punktu widzenia obywatela różnica pomiędzy orzeczonym przez sąd powszechny wobec niego środkiem karnym w postaci zakazu kierowania pojazdami mechanicznymi (wszelkimi bądź określonego rodzaju), a odmową zwrotu bądź wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi jest zatem stosunkowo niewielka. Oba te rozstrzygnięcia uniemożliwiają bowiem legalne korzystanie w charakterze kierującego pojazdem z ww. dróg. Jedyna różnica sprowadza się do rodzaju sankcji za sprzeczne z prawem kierowanie pojazdem mechanicznym, jako że naruszenie zakazu sądowego stanowi przestępstwo z art. 244 Kodeksu karnego, a kierowanie pojazdem mechanicznym bez dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania jest wykroczeniem stypizowanym w art. 94 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Powyższe oznacza, że przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – jakkolwiek wprost stanowią jedynie o odmowie wydania (zwrotu) danej osobie dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, dla kierowania którymi wymagana jest określona kategoria prawa jazdy – faktycznie ustanawiają swoistą sankcję administracyjną, polegającą na uniemożliwieniu osobie, co do której sąd powszechny orzekł zakaz kierowania pojazdami mechanicznymi określonego rodzaju, kierowania w ruchu na drogach publicznych oraz położonych w strefach zamieszkania i w strefach ruchu także pojazdami mechanicznymi innymi niż te które objęte były orzeczonym przez sąd środkiem karnym, a de facto wszelkimi pojazdami mechanicznymi za wyjątkiem tych dla których wymagana jest kategoria prawa jazdy T.

Przepisy zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy mają zatem zdecydowanie inny charakter od regulacji zawartej w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, do której się odwołują, albowiem ten ostatni przepis nie wprowadza dla adresata tej normy jakichkolwiek dodatkowych dolegliwości, a jedynie stanowi o sposobie wykonania na gruncie przepisów prawa administracyjnego prawomocnego orzeczenia sądu karnego w zakresie wymierzonego środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Ustanowienie takowej sankcji, o jakiej mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2, w stosunku do osoby, która posiadała uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy określonych kategorii i w stosunku do której – tak w niniejszej sprawie – orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, mieszczący się jedynie częściowo w zakresie tychże kategorii i wprowadzenie w trybie administracyjnym swego rodzaju zakazu prowadzenia pojazdów obejmujących całościowo te kategorie niewątpliwie narusza wskazane wyżej regulacje konstytucyjne.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy narusza zasadę zakazu ponownego karania za to samo zdarzenie, to jest zasadę ne bis in idem. Zasada ta nie jest wprawdzie wprost wyrażona w przepisach Konstytucji, jednakże jest wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i jej obowiązywanie w polskim porządku konstytucyjnym jest niekwestionowane. Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.11.2004 r. w sprawie K 18/03). Należy przy tym przyjąć szerokie rozumienie zasady ne bis in idem – obejmujące nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.04.2008 r. w sprawie P 26/06). Z kolei przepis art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 22.11.1984 r. składa się z trzech ustępów, z których pierwszy poświęcony jest wspomnianej zasadzie. Zgodnie z tą regulacja nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa. Trzeci wzorzec kontroli ustanawia art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – MPPOiP- Dz. U. z 1977 r. poz. 137), zgodnie z którym "nikt nie może być ponownie ścigany lub karany za przestępstwo, za które już raz został prawomocnie skazany lub uniewinniony zgodnie z ustawą i procedurą karną danego kraju".

W konsekwencji, zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę ww. akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem – przy czym specyfika konstrukcji art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy sprowadza się do ustanowienia sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania bądź zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienie w zakresie kierowania pojazdami określonych kategorii i co za tym idzie zakazu legalnego kierowania tymi pojazdami po drogach publicznych i oraz położonych w strefach zamieszkania i w strefach ruchu – jednakże nie z tytułu zaistnienia określonego zdarzenia, czy też dopuszczenia się przez obywatela określonego w nim naruszenia prawa materialnego – lecz tylko i wyłącznie z uwagi na wydanie przez sąd powszechny orzeczenia obejmującego wymierzenie środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Zauważyć zaś należy, iż środek karny zakazu prowadzenia pojazdów może być orzekany przez sądy powszechne na podstawie przepisów Kodeksu karnego (art. 42 Kodeksu karnego), bądź Kodeksu wykroczeń (art. 29 Kodeksu wykroczeń), w zależności od rodzaju popełnionego przez sprawcę czynu zabronionego pod groźbą kary jego orzeczenie może mieć charakter obligatoryjny (art. 42 § 1a, 2, 3, 4 Kodeksu karnego, art. 87 § 3 Kodeksu wykroczeń), lub fakultatywny (art. 42 § 1 Kodeksu karnego, art. 87 § 4 Kodeksu wykroczeń), przy czym – co szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy - może on obejmować zarówno zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, jak i pojazdów określonego rodzaju. Powyższe oznacza, że czyn obywatela wypełniający znamiona odpowiedniego przestępstwa lub wykroczenia podlega każdorazowo ocenie sądu powszechnego zarówno pod kątem tego, czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego bądź fakultatywnego orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, jak i niezbędnego i ocenianego w połączeniu z pozostałymi orzekanymi przez sąd karami i środkami karnymi zakresu przedmiotowego i czasowego orzekanego zakazu.

W kontekście powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż wprowadzenie – jak ma to miejsce w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – zasad dotyczących odmowy zwrotu (wydania) dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a sprowadzających się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości poza granice określone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego narusza zasadę zakazującą ponownego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki wymierzona mu została już uprzednio kara przez sąd powszechny.

Powyższe jest szczególnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, w której wobec A. B. orzeczono – za popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, polegającego na tym, że w dniu 27.09.2018 r. w miejscowości Jędrzejów, woj. Świętokrzyskie, znajdując się w stanie nietrzeźwości 0,72 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, prowadził pojazd mechaniczny typu quad w ruchu lądowym – m. in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych typu quad na okres 3 lat. Następnie w trybie sankcji administracyjnej, wymierzonej na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, odmówiono skarżącemu zwrotu prawa jazdy kat. B i C. Mając na uwadze zakres przedmiotowy orzeczonej w trybie administracyjnym odmowy zwrotu prawa jazdy należy wskazać, że jest szerszy niż środek karny określony w wydanym w sprawie A. B. wyroku skazującym. W tym zakresie, w odniesieniu do posiadanych przez skarżącego kategorii prawa jazdy, należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy prawo jazdy stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania:

- kategorii B:

a) pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu i motocykla,

b) zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy lekkiej,

c) zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy innej niż lekka, o ile łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu tych pojazdów nie przekracza 4250 kg, z zastrzeżeniem ust. 2,

d) pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM (pkt 6),

- kategorii C:

a) pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu,

b) zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy lekkiej,

c) pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM (pkt 8).

Dodatkowo podkreślić trzeba, że w świetle art. 49 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy, stanowiącego, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok, dodatkowa i przekraczająca rozmiar wynikający z orzeczenia sądu karnego dolegliwość wynikająca ze stosowania art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 obejmować będzie w stosunku do skarżącego nie tylko pozbawienie uprawnień do legalnego kierowania pojazdami mechanicznymi przez określony okres, lecz nadto konieczność ponownego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego odnośnie kategorii prawa jazdy, które nie zostały objęte środkiem karnym orzeczonym przez sąd powszechny (wyrok dotyczył jedynie określonego typu pojazdów – quad).

Naruszenia przez art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przepisu art. 2 Konstytucji Sąd dopatruje się także w naruszeniu zasad prawidłowej legislacji skutkujących ustanowieniem przepisów pozostających we wzajemnej sprzeczności i mogących skutkować wprowadzaniem obywateli w błąd co do ich sytuacji prawnej i zastawianiem na nich przez prawodawcę swoistych pułapek. Mianowicie, zarówno w art. 42 K. Kodeksu karnego, jak i w art. 29 Kodeksu wykroczeń prawodawca pozostawił sądowi rozstrzygnięcie, czy wobec sprawcy, w konkretnym stanie faktycznym należy orzec zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, czy też z uwagi na ważkie – stwierdzone w konkretnej sprawie – okoliczności ograniczyć zakres tego zakazu. Sądy powszechne z takiej możliwości korzystają, wskazując że z uwagi na ratio legis przepisu art. 42 § 2 Kodeksu karnego, w powiązaniu z okolicznościami sprawy, nie w każdej sprawie jest konieczne orzekanie zakazu w pełnym zakresie. Z taką konstrukcją uprawnień sądu współgra zakres uprawnień oskarżonego, który już po zapadnięciu wyroku w jego sprawie ocenia czy z wyrokiem tym – rozpatrywanym w jego całokształcie – się zgadza, czy też zamierza wywieść od niego apelację. Na te decyzje procesowe oskarżonego obywatela niewątpliwy wpływ ma zaś realna dolegliwość wymierzanej mu kary i środków karnych, w tym zarówno okres, jak i zakres orzekanego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, a przede wszystkim to czy jest to zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, czy też pojazdów określonego rodzaju. W sprawie II K 649/18 Sądu Rejonowego w Jędrzejowie A. B. zaaprobował (czemu dał wyraz chociażby poprzez niewywiedzenie apelacji) wymierzenie mu środka karnego w wymiarze trzech lat zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych typu quad. Oczywistym jawi się, że zaaprobowanie przez skazanego orzeczonego środka karnego uzasadnione było przede wszystkim faktem, iż zakaz ten dotyczył jedynie prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych typu quad – w sytuacji gdy posiada prawo jazdy kat. B i C, uprawniające do poruszania się pojazdami innego rodzaju. Tymczasem zaskarżona sankcja administracyjna w postaci uniemożliwienia legalnego prowadzenia wszystkich pojazdów, których dotyczy kat. B i C – wobec odmowy zwrotu prawa jazdy – jest bardziej dolegliwa od sankcji karnej wymierzonej przez sąd powszechny. Regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 narusza zatem także art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. Konstytucji. Zaakcentować przy tym trzeba, że zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z kolei art. 175 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. W tym kontekście mechanizm działania art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy narusza wszystkie wskazane przepisy rangi konstytucyjnej. W art. 42 Kodeksu karnego ustawodawca pozostawił orzekającemu w sprawie sądowi powszechnemu rozstrzygnięcie co do rodzaju (zakresu) pojazdów mechanicznych, których ma dotyczyć orzeczony zakaz prowadzenia. Inaczej rzecz ujmując to sądowi powszechnemu – wymierzającemu szeroko rozumianą (a więc obejmującą zarówno kary sensu stricte jak i środki karne i środki związane z poddanie sprawcy próbie) karę ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie, czy wobec sprawcy, w konkretnym stanie faktycznym należy orzec zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, czy też z uwagi na ważkie - stwierdzone w konkretnej sprawie - okoliczności ograniczyć zakres tego zakazu. To zatem w sprawie karnej sąd powszechny dokonuje oceny, w jakim wymiarze należy orzec wobec sprawcy czynu zabronionego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych i miarkuje zakres zastosowanego zakazu. W szczególności sądy powszechne badają motywację sprawcy, która towarzyszyła popełnieniu czynu zabronionego (w niniejszej sprawie polegającego na prowadzeniu pojazdu typu quad w stanie nietrzeźwości), za który można orzec zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, w tym badają, czym kierował się sprawca i czy w związku z całokształtem okoliczności istnieje prawdopodobieństwo, że podobnego zachowania oskarżony mógłby się dopuścić, prowadząc inny niż tenże pojazd. Sądy powszechne ograniczają zakres zakazu prowadzenia dopiero wtedy, gdy ustalą że okoliczności sprawy wskazują, że kierujący nie dopuściłby się podobnego zachowania prowadząc inne pojazdy. Badanie to odbywa się w ramach kształtowania represji karnej z punktu widzenia prewencji szczególnej i ogólnej. Ukształtowane w ten sposób w wyroku środki karne uwzględniają obowiązek sądu karnego do wydania takiego orzeczenia, aby zapewniało w maksymalny możliwy sposób bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wprowadzenie przez prawodawcę w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy obligatoryjnego i nieprzewidującego jakichkolwiek wyjątków zakazu zwracania osobom, wobec których orzeczono środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, dokumentów potwierdzających posiadanie przez nich uprawnienia do kierowania innymi pojazdami, należy uznać za oczywiste naruszenie zasady podziału i równowagi władz, w tym władzy ustawodawczej i sądowniczej. Przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie godzi w autonomię sądu karnego w zakresie kształtowania represji karnej, tym bardziej, że kwestionowany przepis nie odnosi się do czynu kierującego, ale do wydanego wobec niego wyroku skazującego. W tym więc zakresie ustawa o kierujących pojazdami w sposób automatyczny rozszerza miarkowaną przez sąd powszechny represję karną. Poprzez wprowadzenie tego rodzaju regulacji ustawodawca doprowadził zatem do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego obywatelowi środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, obywatel ten z mocy prawa pozbawiony będzie możliwości legalnego uczestniczenia w ruchu na drogach publicznych oraz drogach w strefach zamieszkania i strefach ruchu jako kierujący pojazdami wszelkiego rodzaju (za wyjątkiem pojazdów objętych zakresem kategorii T), zaś równoczesne zastosowanie sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju i sankcji administracyjnej w postaci odmowy zwrotu dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi nie objętymi orzeczonym zakazem stanowić będzie nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję państwa w prawa i wolności jednostki. O nadmierności tej ingerencji przesądza okoliczność, że orzekający już uprzednio w sprawie sąd powszechny, badający sprawę w jej całokształcie, nie znalazł podstaw dla zastosowania zakazu prowadzenia przez skarżącego wszelkich pojazdów mechanicznych. Poprzez wprowadzenie regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, dotyczącej osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, ustawodawca dał wyraz braku zaufania do trafności orzeczeń podejmowanych przez sądy powszechne na podstawie art. 42 Kodeksu karnego – przy czym uczynił to nie poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian w prawie karnym materialnym polegających np. na wyłączeniu możliwości orzekania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, lecz poprzez wprowadzenie odrębnej regulacji administracyjnoprawnej, de facto niweczącej treść orzeczenia wypracowanego przez sąd powszechny. W ten również sposób prawodawca naruszył wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej i władzy sądowniczej, przyznając pierwszej z nich niczym nieuzasadnioną preferencję w rozstrzyganiu indywidualnych spraw konkretnych osób kosztem władzy sądowniczej, przy jednoczesnym pominięciu istotnej okoliczności, że tego rodzaju decyzja prawodawcy jest z natury rzeczy aprioryczna i generalna, co skutkować może tym, że w realiach danej konkretnej sprawy będzie ona decyzją po prostu niesprawiedliwą. Powyższe stanowiło jednocześnie naruszenie wyrażonej w art. 175 ust. 1 Konstytucji zasady, iż to sądy sprawują wymiar sprawiedliwości, albowiem skutkowało oderwaniem dolegliwości faktycznie ponoszonych przez sprawcę czynu zabronionego od treści orzeczenia wydanego w jego sprawie przez sąd.

Reasumując, za oczywiście sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego należy uznać takie stanowienia prawa, gdy ustawodawca z jednej strony w przepisach Kodeksu karnego wprost wskazuje, że dolegliwość środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych może być ograniczona do pojazdów określonego rodzaju, a z drugiej w przepisach prawa administracyjnego wprowadza obligatoryjne i niedopuszczające jakichkolwiek wyjątków pozbawianie faktycznych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi na drogach publicznych i położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Poprzez takie stanowienie prawa ustawodawca de facto pozbawia bowiem obywateli możliwości podejmowania przemyślanych, racjonalnych decyzji procesowych mających wpływ na ich sytuacje prawną. Ponadto art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w odniesieniu do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii uprzednio posiadanych, a nieobjętych orzeczonym środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych czyni iluzorycznym prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji), albowiem z jednej strony faktycznie mechanicznie i bezrefleksyjnie zaostrza dolegliwość środka karnego wymierzanego przez sąd powszechny, a jednocześnie wyłącza to zaostrzenie spod jakiejkolwiek realnej kontroli sądowej, w tym kontroli sądu administracyjnego w zakresie proporcjonalności obostrzenia i co za tym idzie sprawiedliwości rozstrzygnięcia.

Powyższe uzasadniało stwierdzenie przez Sąd, że regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu prawa jazdy dotyczącego uprawnień do kierowania pojazdami, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i jako takie nie powinny być stosowane przy rozpoznawaniu wniosku A. B. o zwrot prawa jazdy kat. B, C. Zaakcentować przy tym trzeba, że jak wskazał Sąd Rejonowy w Jędrzejowie w postanowieniu z dnia 26.02.2020 r. wykonanie orzeczonego środka karnego powinno sprowadzać się do pouczenia skarżącego, że przez określony w wyroku okres czasu nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi typu quad.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy rozpoznają wniosek A. B. z dnia 9.03.20209 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i pomijając regulacje art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w zakresie, w jakim odnoszą się do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Wobec braku złożenia wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego brak było podstaw do orzekania w tym zakresie.