Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 131/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego komunikacji miejskiej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 15 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 131/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a", oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miasta Białystok z 20 grudnia 2019 r. nr XVIII/286/19 w przedmiocie ustalenia cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego białostockiej komunikacji miejskiej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że 20 grudnia 2019 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę Nr XVIII/286/19 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego białostockiej komunikacji miejskiej. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 ze zm.) dalej "u.s.g." oraz art. 50a ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U.2018.2016 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że zapis podkreślający charakter wskazanych w uchwale cen jako maksymalnych powinien znaleźć się w uchwale, a jego brak stanowi pewnego rodzaju niedoskonałość i niedookreśloność formalną. Jednocześnie skład orzekający stwierdził, że stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej do sądu uchwały, w opinii składu orzekającego, pociągnęłoby za sobą daleko idące skutki w postaci utraty bytu prawnego uchwały zmieniającej i negatywnych konsekwencji dla odbiorców uchwały jak i samej Gminy. Zdaniem sądu, wyeliminowanie obu aktów z powodu wskazanego nieistotnego naruszenia prawa byłoby nieproporcjonalne do wagi naruszenia.

Zdaniem Sądu I instancji pozostałe zarzuty skargi Prokuratora są bezpodstawne. Sąd wskazał m.in., że kompetencję do ustalania opłat za przejazd w drodze uchwały posiada organ stanowiący – rada gminy – na podstawie art. 50a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Prawem prezydenta będzie zaś stosowanie opłat za przewóz. Ponadto, w ocenie Sądu, Rada Miasta Białystok, realizując zadania powierzone w trybie porozumień międzygminnych, była uprawniona do określenia cen poszczególnych rodzajów biletów, ze zróżnicowaniem ich w zależności od stref taryfowych (art. 74 ust. 2 u.s.g.).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prokurator wniósł o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 50a ust. 1 i art. 50b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że pominięcie w treści zaskarżonej uchwały zapisu, iż określone w jej treści ceny biletów mają charakter cen maksymalnych stanowi nieistotne naruszenie prawa, podczas gdy jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego lub jego niedookreślenie w treści uchwały jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa pociągające za sobą skutek nieważności;

2. art. 7 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 50a ust. 1 w zw. z art. 50b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że uregulowanie w treści uchwały przez Radę Miasta Białystok uprawnień do ulgowych przejazdów w przewozach o charakterze użyteczności publicznej i przyporządkowanie nim konkretnych cen z pominięciem wskazania, że określone ceny biletów ulgowych są cenami maksymalnymi nie stanowi przekroczenia kompetencji ustawowej, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego wykonuje, z czym związane jest również konkretyzowanie cen biletów, w przypadku miasta na prawach powiatu - prezydent miasta na prawach powiatu (ewentualnie odpowiedni zarząd związku ponadgminnego - art. 7 ust. 4 pkt 2, 5, 5a, 5b ustawy), co powoduje, że Rada Miasta Białystok w treści zaskarżonej uchwały naruszyła zawarte w art. 50a ust. 1 w zw. z art. 50b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym upoważnienie uchwałodawcze;

3. art. 7 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 50a ust. 1 w zw. z art. 50b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że uregulowanie w treści zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Białystok sposobu organizacji i funkcjonowania publicznego, zbiorowego transportu miejskiego nie stanowi przekroczenia kompetencji ustawowej, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego wykonuje, z czym związane jest

również określenie organizacji i funkcjonowania transportu zbiorowego, w przypadku miasta na prawach powiatu - prezydent miasta na prawach powiatu (ewentualnie odpowiedni zarząd związku ponadgminnego - art. 7 ust. 4 pkt 2, 5, 5a, 5b ustawy), co powoduje, że Rada Miasta Białystok w treści zaskarżonej uchwały naruszyła zawarte w art. 50a ust. 1 w zw. z art. 50b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym upoważnienie uchwałodawcze;

4. art. 74 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem międzygminnym może również przejąć od gmin stron porozumienia kompetencje prawotwórcze, podczas gdy powierzenie realizacji zadania publicznego przez gminę na mocy porozumienia międzygminnego nie obejmuje przekazania kompetencji prawotwórczych w tym zakresie gminie przejmującej te zadania do wykonania, albowiem akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa jedynie na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły, a dopuszczalność scedowania przez właściwą radę na jakikolwiek podmiot uprawnień prawotwórczych musi mieć wyraźne i jednoznaczne upoważnienie w treści obowiązujących przepisów ustrojowych bądź ustawowych, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że określenie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały cen ogólnodostępnych biletów zbiorowej komunikacji miejskiej również dla "gmin sąsiednich objętych obsługą komunikacyjną w ramach zawartych komunikacyjnych porozumień międzygminnych" jest dopuszczalne w świetle art. 74 ust. 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Białegostoku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i stwierdził nietrafność zarzutów wniesionych przez Prokuratora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Zarzuty skargi koncentrują się wokół wykładni przepisów ustawy o transporcie zbiorowym, tj. art. 7 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 50a ust. 1 i art. 50b.

Stosownie do powołanych regulacji organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest:

1. gmina:

a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich,

b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej

w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie (art. 7 ust. 1 pkt 1). Określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku: miasta na prawach powiatu - prezydent miasta na prawach powiatu (art. 7 ust. 4 pkt 10). Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8), za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich (art. 50a ust. 1). Ceny, o których mowa w art. 50a, mają charakter cen maksymalnych (art. 50b).

W sprawie poza sporem jest, że w treści zaskarżonej uchwały nie został ustalony maksymalny poziom cen dla wszystkich przewozów wykonywanych w publicznym transporcie zbiorowym, lecz wskazane zostały konkretne ceny poszczególnych rodzajów biletów. Sytuacja taka narusza przywołany wyżej art. 50b ustawy o transporcie publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o nieistotnym charakterze wskazanego naruszenia. W tym zakresie należy wskazać, że 4 stycznia 2020 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę Nr XX/320/20 z 24 stycznia 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego białostockiej komunikacji miejskie. Uchwała doprecyzowuje m. in. § 1 zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie, że ustalone w załącznikach do uchwały ceny poszczególnych rodzajów biletów są cenami maksymalnymi. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Należy zwrócić jednak uwagę, że ww. uchwała zmieniająca nie mogłaby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie. Jest bowiem ściśle związana z zaskarżoną uchwałą. Istotne przy tym jest, że skutki, jakie wywoływała sporna uchwała zawierająca wadliwe zapisy, były tożsame ze skutkami, jakie wywoływałyby zapisy skonstruowane od samego jej uchwalenia w sposób precyzyjny. Co więcej jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały podjęcia spornej uchwały wskazano m.in. przepis kompetencyjny art. 50a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, do którego w sposób bezpośredni odwołuje się art. 50b tej ustawy. Prawidłowe jest stanowisko, że powołanie się na ten przepis w podstawie prawnej aktu niejako legitymuje interpretowanie wskazanych dalej zapisów dotyczących cen jako cen maksymalnych. W konsekwencji uzasadnione jest twierdzenie, że stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej do sądu uchwały pociągnęłoby za sobą także daleko idące skutki w postaci utraty bytu prawnego uchwały zmieniającej i negatywnych konsekwencji dla odbiorców uchwały jak i samej Gminy.

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167), sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności.

W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy przez organ nadzoru, przepisy szczególne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, przewidują dodatkowe ograniczenie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stwierdzenie nieważności uchwały nastąpić może tylko w razie istotnego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne uznaje się takie naruszenia, które w szczególności podlegają na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszeniu procedury jej uchwalenia. Naruszenia prawa mogą być zatem istotne i nieistotne, a stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1585/18 i powołane w nim dalsze orzeczenia sądów administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że wyeliminowanie obu aktów z powodu wskazanego nieistotnego naruszenia prawa byłoby nieproporcjonalne do wagi naruszenia.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 50a ust. 1 i art. 50b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 2 Konstytucji RP nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie można ponadto podzielić zarzutu autora skargi kasacyjnej, że Rada Miasta Białegostoku przekroczyła kompetencje ustawowe regulując w zaskarżonej uchwale kwestię uprawnień do ulgowych przejazdów oraz sposób organizacji i funkcjonowania publicznego, zbiorowego transportu miejskiego. W ocenie Prokuratora kompetencje w tym zakresie należą do organu wykonawczego Prezydenta Miasta lub organów związków ponadgminnych.

Z treści przywołanej na wstępie regulacji art. 50a ust. 1 ustawy o transporcie publicznym w sposób bezsprzeczny wynika, że właśnie gmina, jako organizator usług przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym, co obejmuje również ustalanie opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie Prawo przewozowe, posiada kompetencję do ustalania opłat za przejazd w drodze uchwały. Organ wykonawczy – prezydent miasta, wykonuje natomiast zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego, tj. gminy (art. 7 ust. 4 pkt 3 tej ustawy o transporcie publicznym). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przywołanych regulacji nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Oznacza to, ze zarzuty z pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Nieuzasadniony jest również zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem międzygminnym nie może przejąć od gmin – stron porozumienia, kompetencji prawotwórczych. W konsekwencji, jak twierdzi, nie mogła uchwalić w zaskarżonej uchwale cen ogólnodostępnych biletów zbiorowej komunikacji miejskiej także dla gmin sąsiednich.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o transporcie publicznym plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, zwany dalej "planem transportowym", w przypadku planowanego organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, opracowuje gmina i powiat. Plan transportowy uchwalony przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 3 tej ustawy). Na podstawie wskazanych przepisów Rada Miasta Białegostoku podjęła uchwałę Nr XVI/240/15 z 14 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia "Planu Zrównoważonego Rozwoju Publicznego Transportu Zbiorowego na lata 2015-2020 dla Miasta Białegostoku i gmin ościennych, które zawarły z Miastem Białystok porozumienie w sprawie wspólnej organizacji transportu publicznego oraz pozostałych gmin wchodzących w skład obszaru funkcjonalnego".

Gmina Białystok na podstawie przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 8) wskutek zawartych porozumień komunikacyjnych pełni funkcję organizatora publicznego transportu zbiorowego w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w komunikacji miejskiej organizowanej na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze Miasta Białegostoku i Gmin, z którymi zawarto porozumienia. Wśród zadań, które Miasto przyjęło od Gmin, znajdują się m.in.: organizacja regularnego przewozu osób autobusami białostockiej komunikacji miejskiej na odcinkach tras linii komunikacyjnych wskazanych w załącznikach do porozumień, pomiędzy granicą administracyjną Miasta Białegostoku a przystankami końcowymi znajdującymi się na terenie Gminy; kształtowanie taryfy komunikacji miejskiej; organizacja i prowadzenie dystrybucji biletów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powierzenie gminie funkcji organizatora transportu zbiorowego ma wpływ nie tylko na jej uprawnienia wykonawcze, ale także nadaje jej kompetencje do stanowienia prawa w związku z przyjęciem do realizacji tego zadania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, że wskazane przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowią normę kompetencyjną, upoważniającą radę miasta do stanowienia w drodze uchwały zapisów obowiązujących na całym obszarze objętym zawartymi porozumieniami komunikacyjnymi, w tym dotyczących publicznego transportu zbiorowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.