Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 861/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. W. na rzecz [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 861/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję "organu I instancji"; w pkt II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, w pkt III. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Jak wynika z przywołanego w powyższym wyroku stanu faktycznego sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] działając na wniosek [...] z siedzibą w Warszawie (Spółka, inwestor) SKO w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 60 m, urządzeń sterujących pracą anten – trzech szaf telekomunikacyjnych o wymiarach 150 cm x 80 cm x 80 cm oraz przyłącza w miejscowości [...] na działce nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w dniu 28 sierpnia 2013 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy [...], zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu normy zawartej w art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej Upzp) poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz wskazanie w jej podstawie prawnej, jako przepisów będących wyłączną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 9 Upzp. Spółka zarzuciła także rażące naruszenie art. 53 ust. 1 zd. 1 Upzp poprzez brak zawiadomienia w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, stron postępowania o jego wszczęciu i decyzji kończącej oraz naruszenie art. 53 ust. 3 Upzp poprzez niedokonanie analizy, o której mowa w tym przepisie. Nadto wnioskująca Spółka zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) poprzez brak ustalenia, czy planowana do realizacji inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Naruszenie źródłową decyzją organu gminy przepisów art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. zdaniem Spółki miało natomiast polegać na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów, które wójt gminy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz braku uzasadnienia prawnego decyzji.

Jak dalej wskazano w powyższym wyroku, w ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie zawierała podstawy prawnej, w oparciu o którą orzeczono o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium powołane w decyzji organu gminy przepisy Upzp nie mogły stanowić tej podstawy, tym bardziej, że na mocy art. 56 zd. 2 Upzp ustawodawca wyraźnie wyłączył możliwość uzależnienia odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 2 Upzp. Już tylko z tego powodu – w ocenie Kolegium – decyzja organu I instancji wydana została zarówno bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa. Nadto w uzasadnieniu decyzji wójta nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji odmownej, a w zasadzie ograniczono się do streszczenia stanu faktycznego sprawy oraz przebiegu dotychczasowych etapów postępowania. Kolegium podzieliło zarzut wnioskodawcy, że w toku postępowania nie sporządzono analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W konsekwencji uznając ten wniosek za uzasadniony SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończoną powyższą decyzją Kolegium złożonym przez A. W. podniesiono, że sprawa dotycząca wieży telekomunikacyjnej w [...] toczy się od wielu lat. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] Kolegium uchylając wcześniejszą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazało, że: "decyzja winna zawierać określenie oddziaływania inwestycji na środowisko, w szczególności negatywnego, skoro niewątpliwie planowane przedsięwzięcie należy do inwestycji emitujących pole elektromagnetyczne oddziaływujące na środowisko, w tym na zdrowie ludzi i jego realizacja (...) wyjaśnieniu powinna podlegać kwestia wzajemnej zależności i stopnia oddziaływania istniejących (dwie inne inwestycje tego samego rodzaju) i nowoprojektowanego obiektu na otoczenie". Skargę na powyższą decyzję Kolegium oddalono wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 759/11. Pomimo wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku i przedłożenia wymaganej dokumentacji, nie zostało to spełnione.

Rozpoznając powyższy wniosek SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. o stwierdzeniu nieważności źródłowej decyzji wójta gminy. W podstawie prawnej decyzji odwoławczej wskazano przepisy art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 Upzp. Uznano, że stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji organu gminy odpowiada prawu, raz jeszcze wskazując, że przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 Upzp nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ gminy nie powołał ani w "sentencji" decyzji, ani w jej uzasadnieniu żadnej normy przepisu prawa materialnego, na której oparłby swoje rozstrzygnięcie polegające na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. Wójt gminy ograniczył swoje rozstrzygnięcie do streszczenia dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, zatem nie można i z tej przyczyny ustalić podstawy rozstrzygnięcia, ponadto niewątpliwie naruszył tym również regulację zawartą w art. 107 § 3 K.p.a. wskazującą, co powinno zawierać prawidłowe uzasadnienie decyzji. Kolegium ponownie analizując przedmiotową sprawę w pełni podzieliło stanowisko wyrażone przez poprzednio orzekający skład Kolegium, że decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę do WSA w Krakowie na ww. decyzję Kolegium wniósł A. W.

Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że sprawa związana z budową stacji bazowej telefonii komórkowej trwa kilka lat. Przeciwko lokalizacji stacji na działce nr [...] protestowało wielu mieszkańców [...]. Zasadniczym powodem sprzeciwu jest to, że w pobliżu planowanej wieży działają już dwie inne, wzniesione wcześniej, stanowiące przekaźniki sygnałów telefonii komórkowej innych operatorów. Fakt ten miał zostać zupełnie pominięty przez Kolegium.

Skarżący wskazał na wydaną wcześniej w przedmiotowej sprawie decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r., przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ gminy. Podniósł, że rozpoznając sprawę ponownie wezwano Spółkę [...] do uzupełnienia wniosku i przedłożenia dokumentacji, z której wynikałyby skutki oddziaływania na środowisko w zakresie ustalonym decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Spółka dokumentacji tej nie przedłożyła, co spowodowało wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uznał skargę A. W. za uzasadnioną.

Zdaniem sądu wojewódzkiego stanowisko Kolegium zawarte w decyzjach obu instancji nie było zasadne. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można było przyjąć, by brak było przepisu uprawniającego organ gminy do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Co prawda powołane w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy [...] przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 Upzp odnoszą się do ogólnych zasad kształtowania ładu przestrzennego przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (bez wskazania przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby na danym terenie lokowanie tego rodzaju inwestycji). Niemniej jednak, w ocenie tegoż sądu, niepowołanie w decyzji wójta wszystkich przepisów prawa stanowiących jej podstawę nie przesądza o jej wydaniu jako bez podstawy prawnej, jeśli istnieją przepisy będące tą podstawą, a tak ma być w niniejszej sprawie. Takimi przepisami, które przykładowo mogą stanowić podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są – w ocenie sądu I instancji – przepisy art. 50 ust.1, art. 52 ust. 1 i 2 czy też art. 53 ust. 4 Upzp.

W uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 861/14 przywołano obszernie dorobek judykatury, gdy idzie o wykładnię pojęć wydania decyzji administracyjnej "bez podstawy prawnej" oraz "z rażącym naruszeniem prawa". Dalej skład orzekający w powyższej sprawie przyznał, że co prawda zdecydowana część uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] sprowadza się do opisu dotychczasowego przebiegu postępowania, niemniej wbrew stanowisku Kolegium, z uzasadnienia tego wynikać ma, jakie motywy legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Sąd a quo motywy te upatruje w tym, że organ gminy prowadząc ponownie postępowanie – po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Kr 759/11 – wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pomijając nietrafność takiego rygoru, z fragmentów decyzji wójta gminy wynikać ma w ocenie sądu wojewódzkiego, że to brak przedłożenia aktualnej dokumentacji kwalifikacji przedsięwzięcia był podstawową przyczyną odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Korespondować ma to zarazem z wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Kr 759/11. Przywołując fragment uzasadnienia powyższego wyroku stwierdzono dalej, że niewątpliwie naruszony został źródłową decyzją przepis art. 107 § 3 K.p.a., z decyzji organu gminy wynika jednak, jaki był główny motyw odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a stwierdzony stopień naruszenia cyt. przepisu z pewnością nie powoduje, że decyzja taka nie jest do zaakceptowania jako rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa. Zdaniem tegoż sądu w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji, chociaż niepełne, to współbrzmi z wydanym rozstrzygnięciem, a Kolegium niewystarczająco wnikliwie wczytało się w uzasadnienie odmownej decyzji Wójta Gminy [...].

W konkluzji stwierdzono, że decyzja organu gminy nie zapadła ani bez podstawy prawnej, ani też z rażącym naruszeniem prawa, co – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa – uprawniało sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium wydanej w I instancji. W wytycznych dla Kolegium wskazano, aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględnić stanowisko sądu odnośnie pojęć "wydania decyzji bez podstawy prawnej" oraz "z rażącym naruszeniem prawa".

Skargą kasacyjną – reprezentowanej przez pełnomocnika – [...] w Warszawie zaskarżono w całości ww. wyrok ze względu na:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 135 Ppsa poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Ppsa, a co za tym idzie uchylenia obu decyzji wydanych przez SKO w Krakowie w sytuacji, gdy w sposób zasadny zastosowano w nich art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, że decyzja wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, m. in. art. 56 oraz art. 53 ust. 3 Upzp oraz art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;

normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej Pusa) w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest "nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej", gdyż pomimo rażącego naruszenia przepisów prawa przez Wójta Gminy [...] przy wydaniu ww. decyzji i zasadnym stwierdzeniu jej nieważności przez Kolegium, WSA w Krakowie uchylił obie decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu;

normy prawnej wynikającej z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim sąd I instancji uznał, że nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmowa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 9 Upzp;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 Ppsa − naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

niewłaściwym zastosowaniu dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 56 Upzp poprzez nietrafne uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmowa wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 9 Upzp;

niewłaściwym zastosowaniu dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 Upzp poprzez nietrafne uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmowa wydania decyzji o ustalenia lokalizacji

inwestycji celu publicznego wyłącznie w sytuacji braku analizy, o której mowa "w tym

przepisie";

6. niewłaściwym zastosowaniu dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nietrafne uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmowa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji braku ustalenia przez organ wydający decyzję czy planowana do realizacji inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska;

niewłaściwym zastosowaniu dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nietrafne uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz brak uzasadnienia prawnego decyzji, czyli brak jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji czy choćby przytoczenia przepisów prawa;

naruszeniu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 56 Upzp poprzez niewłaściwą ocenę zastosowania przez Wójta Gminy [...] przy wydaniu decyzji polegające na uznaniu, iż z cyt. przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp wynika obowiązek Skarżącej przedłożenia, jako załącznika do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokumentu prywatnego w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia wpływu planowanej inwestycji na środowisko zawierającej "zależności i stopnia oddziaływania istniejących i nowoprojektowanego obiektu na otoczenie", a "nie przedłożenie tego dokumentu stanowi przepis odrębny" w rozumieniu art. 56 Upzp będący uzasadnioną podstawą prawną odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec powyższych podstaw kasacyjnych na podstawie art. 176 Ppsa skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie na podstawie przepisu art. 185 § 1 Ppsa oraz o zwrot od skarżącego A. W. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 Ppsa.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo uzasadniając sformułowane zarzuty Spółka podnosi, że sąd I instancji wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, ani słowem nie wyjaśnia, jakie przepisy prawa materialnego naruszyło SKO w Krakowie w wydanych przez siebie decyzjach i jaki był wpływ ewentualnych naruszeń na wynik sprawy rozstrzyganej przez ten organ. Przywołując stan faktyczny sprawy pełnomocnik Spółki eksponuje fragment uzasadnienia wyroku II SA/Kr 759/11 odnośnie oceny charakterystyki inwestycji znajdującej się w aktach sprawy oraz załączonego dokumentu pt. "Wyniki weryfikacji dla anten wg. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 VIII 2007r. Dz.U. z 2007r. Nr 158 poz. 1105". Przytoczono wyimek uzasadnienia cyt. wyroku, w którym orzekający wówczas WSA w Krakowie podkreślał konieczność dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Spółka wskazuje, że po wydaniu powyższego wyroku wezwano ją jako inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, czemu zadośćuczyniono oraz złożono stosowne wyjaśnienia (pisma pełnomocnika Spółki z dnia 24 listopada 2011 r. oraz z dnia 6 grudnia 2011 r.). W konsekwencji bezczynności Wójta Gminy [...] Spółka korzystała ze środków prawnych jej zwalczania, w konsekwencji czego wyrokiem II SAB/Kr 115/12 zobowiązano organ gminy do wydania decyzji. W efekcie zapadła źródłowa decyzja Wójta Gminy [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, która była następnie przedmiotem postępowania nieważnościowego przed SKO w Krakowie. Błędne ma być stanowisko sądu wojewódzkiego, jakoby Kolegium nietrafnie oceniło decyzję organu gminy jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Obficie przywołując stanowisko judykatury Spółka [...] wskazuje, że normy wynikające z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 9 Upzp w niniejszej sprawie nie mogą stanowić wyłącznej podstawy w tym względzie, co wynika z literalnej treści art. 56 Upzp.

Przywołując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych odnośnie pojęcia rażącego naruszenia prawa Spółka eksponuje znaczenie przepisu art. 56 Upzp, z którego wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem się wyłącznie na przepis art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, podczas gdy wójt gminy w źródłowej decyzji powołał się właśnie na art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6 oraz 9 Upzp. Organ gminy nie dokonał analizy w zakresie wskazanym w art. 53 ust. 3 Upzp, a skoro oparł swą decyzję na przepisie art. 1 ust. 2 Upzp, zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nietrafna ma być opinia sądu, jakoby dało się odczytać motywy źródłowej decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z tej jej części, która określona została jako uzasadnienie. W szczególności nie można doszukiwać się ich w wezwaniu Spółki do przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia wpływu planowanej inwestycji na środowisko, poza tym wezwanie to stało się nieaktualne po tym, gdy WSA w Krakowie wyrokiem II SAB/Kr 115/12 uwzględnił skargę Spółki na bezczynność organu gminy. Po tym fakcie nie ponowiono wezwania inwestora, nie przeprowadzono jakiegokolwiek dowodu mającego na celu ustalenie zależności i stopnia oddziaływania inwestycji na otoczenie, czym rażąco naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Rażąco naruszono przepis art. 11 K.p.a., wyrażający zasadę przekonywania, skoro nie przedstawiono wyników obligatoryjnej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 Upzp w uzasadnieniu decyzji odmownej organu gminy. Tym samym nieprawidłowo sąd wojewódzki dokonał czynności kontrolnej uchylając decyzje SKO w Krakowie. Sąd I instancji nie wyjaśnia, dlaczego jego zdaniem nie doszło przy wydaniu decyzji przez Wójta Gminy [...] do naruszenia art. 56 Upzp, zwłaszcza w kontekście faktu, że sam organ gminy wskazuje w decyzji, jako wyłączną podstawę odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 1 ust. 2 Upzp. Naruszył sąd I instancji przepis art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o wyjaśnienie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, nie wskazując jakie przepisy prawa materialnego naruszyło SKO w Krakowie w wydanych przez siebie decyzjach i jaki był wpływ ewentualnych naruszeń na wynik sprawy. Brak ma być ponadto jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.

Pełnomocnik Spółki podtrzymał podczas rozprawy zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) − Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

A. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do oceny decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z punktu widzenia wystąpienia w niej wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Orzekające na wniosek Spółki [...] SKO w Krakowie dwukrotnie doszło do przekonania, że powyższa decyzja organu gminy została wydana zarówno bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa, czego konsekwencją były wydawane przezeń decyzje. Do odmiennej konkluzji doszedł orzekający w tej sprawie ze skargi A. W. WSA w Krakowie, uznając iż we fragmentach uzasadnienia decyzji organu gminy da się wszelako odnaleźć motywy, dla których ocenić należy rozstrzygnięcie tam zawarte, tj. odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako zgodne z prawem, a w konsekwencji nieuprawnione było przyjęcie w postępowaniu nieważnościowym, jakoby źródłowa decyzja organu gminy dotknięta miała być wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, a stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku nietrafne w realiach kontrolowanej sprawy.

B. Za uzasadnione przyjdzie uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono niewłaściwe zastosowanie przez sąd wojewódzki przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez uznanie, iż uzasadnienie decyzji Wójta Gminy [...] nie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, która miałaby dawać podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie podziela stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku, że z fragmentów uzasadnienia decyzji organu gminy wynikać mają motywy, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia tego organu.

Z mocy art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. wynika, że obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, gdzie to pierwsze powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia wójt gminy przywołał się na przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6 i 9 Upzp oraz art. 104 K.p.a., powołując notabene nieaktualne w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. publikatory obu w/w ustaw. Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, że w decyzji Wójta Gminy [...] w istocie nie zawarto w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. składnika decyzji w postaci uzasadnienia decyzji, a to uzasadnienia zarówno faktycznego jak również uzasadnienia prawnego. Brak jest tam wskazania faktów, które organ uznaje za udowodnione, dowodów, na których się oparł wydając rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ograniczono się w istocie do rekapitulacji przebiegu postępowania w sprawie z wniosku inwestora oraz przywołania chronologicznie zapadających w granicach sprawy rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia pod względem prawnym. Sąd wojewódzki nie dostrzegł tego, że – jak wynika z lektury decyzji Wójta Gminy [...] – po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy i zapadających w jej granicach orzeczeń, w jej końcowej treści wskazano, iż organ gminy przedłożył zebrany materiał dowodowy uprawnionemu urbaniście "celem przygotowania stosownej decyzji". W motywach źródłowej decyzji organu gminy w konkluzji stwierdzono: "Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji". Niezależnie od pozbawionej podstawy prawnej maniery używania w odniesieniu do decyzji administracyjnej pojęcia "sentencja" (w przepisie art. 107 § 1 K.p.a. nie wymienia się takiego składnika jak "sentencja" decyzji, a "rozstrzygnięcie"), z treści decyzji wójta gminy jednoznacznie wynika, że część określona jako jej uzasadnienie, nie spełnia w żadnym razie wymogów, jakie stawiają przepisy K.p.a. dla uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Trafnie przeto co do reguły oceniono tę decyzję w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez SKO w Krakowie jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa – przepisu art. 107 § 3 K.p.a.

Nie sposób podzielić wywodu zawartego w wyroku sądu I instancji, jakoby dla przyjęcia, iż nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., "wystarczy wnikliwie zapoznać się z fragmentami treści zawartej w decyzji Wójta Gminy [...], gdzie na przedostatniej i ostatniej stronie tej decyzji wskazano motywy wydanego rozstrzygnięcia" (por. 10 wyroku II SA/Kr 861/14). Dla sądu a quo tym motywem miało być bezskuteczne wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku, tj. aktualnej dokumentacji kwalifikacji przedsięwzięcia. Korespondować to ma ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 759/11, przywołując fragment uzasadnienia powyższego wyroku stwierdzono, iż "nie można, w ocenie sądu, stwierdzić, by pewne nieprawidłowości w zakresie sformułowania uzasadnienia decyzji oznaczały kwalifikowaną wadliwość tej decyzji". Stanowiska tego nie podziela orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

C. Wbrew wywodom zawartym w wyroku sądu wojewódzkiego fragmenty decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w żadnym razie nie wskazują na to, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego był brak przedłożenia "odpowiedniej aktualnej dokumentacji kwalifikacji przedsięwzięcia", skoro ta okoliczność stanowiła wyłącznie motyw, dla którego zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. organ gminy pozostawił wniosek Spółki bez rozpoznania. Umknęło uwadze orzekającego sądu I instancji w prawidłowym odczytaniu treści źródłowej decyzji organu gminy, że w wyniku skargi Spółki [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] WSA w Krakowie wyrokiem II SAB/Kr 115/12 zobowiązał ten organ do wydania aktu, a skargę kasacyjną w tym zakresie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II OSK 2954/12. Innymi słowy przytoczona w źródłowej decyzji okoliczność, wedle której inwestor miał nie przedłożyć "kwalifikacji przedsięwzięcia wpływu planowanej inwestycji na środowisko", odnosiła się wyłącznie do zawiadomienia organu gminy z dnia 15 grudnia 2011 r., w żadnym razie nie uprawniało to do spekulatywnego stwierdzenia użytego w zaskarżonym wyroku odnośnie rzeczywistych motywów odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjmując, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności nie rozpoznając wniosku Spółki [...], wskazywano zresztą w w/w wyroku SAB/Kr 115/12, że nie oceniano wówczas zasadności wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji. Z treści decyzji organu gminy nie wynika ponadto, aby organ ten odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosił się do argumentacji pełnomocnika Spółki zawartej w pismach stanowiących reakcję strony na wezwanie do usunięcia braków wniosku. Dopatrywanie się przez sąd I instancji motywów odmownej decyzji także i w tym, że korespondować ma to ze wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Kr 759/11 jest chybione o tyle, że pozostaje w opozycji do uzasadnienia cyt. wyroku. Wypadnie przywołać fragment uzasadnienia powyższego wyroku: "Częściowo zgodzić się należy z oceną wniosku inwestora, wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że nie spełnia on wymagań zawartych w w/w przepisie, bowiem nie ujęto w nim charakterystyki planowanej inwestycji, która powinna obejmować wszystkie charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane dotyczące wpływu na środowisko. Organ I instancji zaniechał wezwania inwestora do uzupełnienia w/w wniosku w przedmiocie doprecyzowania charakterystyki planowanej inwestycji. Słusznie jednak strona skarżąca podnosi, iż elementy te zawarte zostały w załączonym do wniosku dokumencie: "Wyniki weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 VIII 2007r. Dz.U. z 2007r. Nr 158 poz.1105". Organ I instancji o ile nie wzywał do uzupełnienia wniosku, to powinien był poddać ów dokument analizie i uwzględnić w wydanej przez siebie decyzji." (podkr. Sądu). W tych okolicznościach raz jeszcze dojść należy do wniosku, że źródłowa decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie posiadała uzasadnienia prawnego, a upatrywanie przez sąd wojewódzki jej motywów w przesłankach uprzedniego pozostawienia wniosku Spółki bez rozpatrzenia, nie ma uzasadnionych podstaw. Skoro w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie II SA/Kr 759/11 przesądzono obowiązek dokonania przez organ gminy oceny uzupełnionego wniosku inwestora, to nie można było odmiennie tej kwestii oceniać w sprawie, w której zapadł wyrok II SA/Kr 861/14.

D. Za trafny przyjdzie uznać w konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 K.p.a. Ten ostatni przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, zwykle ujmowany jest w praktyce jako tzw. zasada przekonywania. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. motywy wyroku WSA w Opolu z 17 listopada 2011 r., II SA/Op 403/11, LEX nr 1087290 oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 839/13, LEX nr 1468443).

E. Konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publicznej w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury.

F. W literaturze procesu administracyjnego ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97). Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6 (32-33), s. 512-513). Wszystkich tych wymogów nie spełnia źródłowa decyzja Wójta Gminy [...], z tego względu trafne było stanowisko SKO w Krakowie stwierdzające nieważność tej decyzji.

G. Za uzasadniony uznać wypadnie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, choć nie wyłącznie z tych przyczyn, które zostały wywiedzione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wszystkim wymogom przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), ale nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. WSA w Krakowie przyznał co prawda, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może opierać się wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 2, 5, 6 i 9 Upzp, niemniej jednak taka odmowa – w ocenie sądu a quo – nie przesądza, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, albowiem "w przepisach prawa istnieją przepisy będące tą podstawą, a tak jest w niniejszej sprawie. Przepisami takimi są przykładowo art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 czy też art. 53 ust. 4 Upzp" (s. 9 uzasadnienia wyroku). Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku II SA/Kr 861/14 nie daje przesłanek do tego, aby uznać, iż sąd I instancji wyjaśnił podstawę swego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] w podstawie prawnej swej decyzji obok przepisu art. 104 K.p.a. przywołał wyłącznie art. 1 ust. 2 pkt 1 2, 5, 6 i 9 Upzp. Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka [...] w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej eksponuje, że z mocy art. 56 zd. 2 Upzp wynika jednoznacznie, że przepis art. 1 ust. 2 Upzp nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żadnej innej podstawy do wydania decyzji odmownej w źródłowej decyzji organu gminy nie wskazano. Z motywów zaskarżonego wyroku także nie wynika, który z przywołanych przez sąd I instancji przepisów Upzp – art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 czy art. 53 ust. 4 Upzp – stanowić miał w przedmiotowej sprawie uzasadnienie do podjętego rozstrzygnięcia. Sformułowanie zawarte w zakwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, że są to przepisy "przykładowo" podane jako motywy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dowodzi, że sąd I instancji w istocie nie wyjaśnił, który z tych przepisów stanowił – w jego ocenie w realiach kontrolowanej sprawy – usprawiedliwienie dla odmownej decyzji wobec inwestora.

H. W konsekwencji przyjdzie uznać za trafne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa poprzez uchylenie kwestionowanym skargą kasacyjną wyrokiem obu decyzji SKO w Krakowie wydanych w postępowaniu nieważnościowym.

I. Nie mogły odnieść skutku zarzuty kasacyjne ujęte w pkt II ppkt 5, 6 i 8 skargi kasacyjnej, albowiem zostały one skonstruowane wadliwie, nie posiadają uzasadnienia wymaganego przepisem art. 176 Ppsa, względnie WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku nie odnosił się do zagadnień tam ujętych. Nie może odnieść skutku zarzut "niewłaściwego zastosowaniu dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 Upzp poprzez nietrafne uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmowa wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w sytuacji braku analizy, o której mowa w tym przepisie". Przepis art. 53 ust. 5 Upzp odnosi się do trybu dokonywania uzgodnień odnośnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zawiera konstrukcję tzw. milczącego uzgodnienia w razie upływu wyznaczonego na jego dokonanie terminu. Cyt. przepis w żaden sposób nie dotyczy jakiejkolwiek "analizy", skarżąca kasacyjnie Spółka kwestii powyższej nie uzasadniła, przeto tak skonstruowany zarzut nie poddaje się kontroli.

WSA w Krakowie nie odnosił się w motywach swego wyroku do oceny stopnia naruszenia prawa, a w szczególności uznania, że "nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmowa wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji braku ustalenia przez organ wydający decyzję czy planowana do realizacji inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska". Tym samym zarzut niewłaściwego zastosowania "dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a." w opisany wyżej sposób nie znajduje uzasadnienia.

J. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało – uznając zasadność skargi kasacyjnej – uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę A. W. (art. 188 Ppsa). W ocenie Sądu wskazane uprzednio wadliwości źródłowej decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego trafnie zakwalifikowało SKO w Krakowie w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), skoro decyzja organu gminy nie zawiera prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, nadto nie wskazuje, jakie to przepisy odrębne w aspekcie art. 56 zd. 1 Upzp, pozwalały odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takim tylko zakresie uznać trzeba, że utrzymanie w mocy własnej decyzji przez Kolegium poprzez stwierdzenie nieważności z kolei decyzji Wójta Gminy [...] odpowiadało prawu. Organ gminy ograniczył się do wskazania w podstawie prawnej wyłącznie na te przepisy prawa materialnego, które z mocy art. 56 zd. 2 Upzp nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, gdy chodzi o lokalizację inwestycji celu publicznego. Nie są uzasadnione te wywody skargi, w których A. W. wskazuje na rzeczywiste i uzasadnione motywy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu (art. 151 Ppsa).

K. Działając na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz Spółki.