Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 521/14 w sprawie ze skargi F. eP. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 czerwca 2014r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 521/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.eP. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 czerwca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, w punkcie 1 zobowiązał Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 zasądził od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz strony skarżącej F.eP. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r. F.eP. zwróciła się do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w trybie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji publicznej w postaci: listy wszystkich kart płatniczych wydanych dla instytucji Sąd Najwyższy. Dla wszystkich kart należy wyszczególnić kto (imię, nazwisko, funkcja) posługiwał się kartą i w jakim okresie. Dla każdej karty należy załączyć wyciąg wydatków z niej poczynionych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do chwili obecnej. F. wniosła o nadesłanie odpowiedzi w formie plików komputerowych na wskazany adres e-mail.

Pismem z dnia 8 lipca 2014 r., Dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, działając z upoważnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, udzielił odpowiedzi na wniosek i wyjaśnił, że objęte wnioskiem dane nie mogą być udostępniane w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dalej podał, że nie ma pewności, by do nich mógł mieć zastosowanie art. 61 ust. 1 lub ust. 2 Konstytucji RP. Wnioskowane dane należą do kategorii "zbiory" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), które w całości lub w części mogą być udostępniane osobom trzecim na zasadach określonych w art. 75 ustawy w zw. z art. 34 ustawy. Dalej wyjaśnił, że pracownicy działającego w strukturze Kancelarii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego Biura Finansowego SN, którzy są w posiadaniu wszystkich danych o charakterze szczegółowym określonych rodzajowo w ww. wniosku, zważywszy na odesłania zawarte w art. 8 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2013 r., poz. 499), a także ze względu na treść art. 1 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 16 września 1982r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 269), zobowiązani są "dochować tajemnicy związanej z wykonywaniem obowiązków". Szczegółowe dane finansowe, których dotyczy ww. wniosek z dnia 25 czerwca 2014 r. objęte są tajemnicą zawodową (pracowniczą), jakiej zobowiązani są dochować z mocy powyższych uregulowań. Pracownicy Biura Finansowego SN nie dysponują zgodą wymaganą treścią art. 75 ustawy o rachunkowości, nie mogą zatem udostępnić wnioskowanej informacji, ponieważ naraziliby się na zarzut popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, a także przestępstwa określonego w art. 266 § 1 kk. Przy Sądzie Najwyższym funkcjonuje stosowny regulamin, w którym szczegółowo zostały unormowane kwestie udostępniania kart płatniczych SN oraz korzystania z tych kart. Regulamin na wniosek F. może zostać przekazany.

W dniu 11 lipca 2014 r. F.eP. wniosła skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i zarzuciła naruszenie art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, a jednocześnie o:

1) zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z treścią wniosku F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r.,

2) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi F. podkreśliła, że wnioskowane informacje mogą być udostępnione w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacje nie powinny być kwalifikowane jako należące do kategorii "zbiorów" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz udostępniane na zasadach określonych w tej ustawie. Celem wniosku nie było uzyskanie wglądu w dokumentację rachunkową, lecz jedynie uzyskanie ściśle określonych danych wskazanych w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o:

1) odrzucenie skargi w całości, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanego samodzielnie lub w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) ewentualne uprzednie zobowiązanie skarżącej fundacji do odniesienia się w terminie wskazanym przez Sąd, w formie odrębnego pisma procesowego, do zawartego w niniejszej odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie i powiązanego z tym wnioskiem uzasadnienia,

3) rozważenie potrzeby udzielenia we własnym zakresie odpowiedzi na pytanie następującej treści: "Czy w sytuacji braku zamieszczenia w ustawie o dostępie do informacji publicznej unormowań chroniących osoby zatrudnione w instytucjach wymienionych w jej art. 4 ust. 1 i ust. 2 (tj. będące przedstawicielami lub funkcjonariuszami władzy publicznej) przed odpowiedzialnością za naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy pracowniczej, w tym przed odpowiedzialnością określoną w przepisach prawa pracy, pragmatyk służbowych (tu: w związku z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 269) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3a tej ustawy, a także art. 100 § 2 pkt 4 kp, w związku z art. 8 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2013 r., poz. 499 ze zm.)) lub w przepisach prawa karnego (tu: w związku z art. 266 § 1 kk) w wypadku udostępnienia informacji będącej taką tajemnicą "każdemu" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sąd administracyjny władny jest uwzględnić skargę na bezczynność organu/funkcjonariusza władzy publicznej w zakresie udostępnienia danych mogących stanowić tajemnicę pracowniczą przez nakazanie takiemu organowi/funkcjonariuszowi ich udostępnienia z powołaniem się na uregulowania tej ustawy?

W przypadku odpowiedzi negatywnej organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek, a więc nie jest w bezczynności, a odnośnie sformułowanego wniosku będzie miała zastosowanie ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), a szczególnie jej art. 71 i 75, jak również art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Ustawa o rachunkowości, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Posiadający przedmiotowe informacje Pracownicy Biura Finansowego SN, nie dysponują zgodą wymaganą w art. 75 ustawy o rachunkowości i nie mogą udostępnić informacji zgodnie z wnioskiem F.eP.

Następnie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec czego złożona przez F. skarga powinna zostać odrzucona. Organ przedstawił interpretację art. 61 Konstytucji RP, podkreślając, że przepis ten nie będzie miał do niego zastosowania. Podkreślił, że udostępnienie wnioskowanej informacji, niosłoby za sobą naruszenie interesów pracodawcy (art. 100 § 2 kp), a takie działanie mogłoby zostać stypizowane jako popełnienie przestępstwa z art. 266 § 1 kk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że poza sporem jest, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności, podjętych w celu realizacji ww. wniosku, organowi można przypisać stan bezczynności.

Z akt sprawy wynika, że do daty orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie zostały udostępnione informacje będące w posiadaniu organu. W świetle powyższego, w pierwszej kolejności oceny Sądu wymaga kwestia, czy zasadnie organ przyjął, że informacje (nieudostępnione) nie posiadają waloru informacji publicznej.

Analizując powyższe wskazano, że materialnoprawną podstawę żądania strony skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oba wyżej wymienione akty prawne statuują reguły udzielania informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej definiuje art. 1 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać w art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., II SA 837/03, LEX nr 79357). Z kolei przedmiot informacji publicznej konkretyzuje art. 6 powołanej ustawy, który jednak nie stanowi zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Sąd Najwyższy jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f ustawy, jak i z art. 1 ust. 1 ustawy.

Podkreślono, że informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wówczas, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, publ.: CBOIS; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag Sąd pierwszej instancji stwierdził, że informacja objęta treścią wniosku jest co do zasady informacją publiczną, wbrew twierdzeniu organu strona skarżąca nie żądała udostępnienia żadnych zbiorów w rozumieniu ustawy o rachunkowości lub ich części lecz jedynie żądała udzielenia informacji publicznej w postaci: listy wszystkich kart płatniczych wydanych dla instytucji Sąd Najwyższy. Dla wszystkich kart należy wyszczególnić kto (imię, nazwisko, funkcja) posługiwał się kartą i w jakim okresie. Dla każdej karty należy załączyć wyciąg wydatków z niej poczynionych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do chwili obecnej.

W takiej sytuacji nie będzie miał zastosowania art. 75 ustawy o rachunkowości.

Niezależnie od powyższego, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) jako zasadę wprowadza jakość i przejrzystość finansów publicznych dopuszczających ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc już chociażby z tego powodu stanowiła niewłaściwą przesłankę do odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez F.eP., inicjującym sprawę.

Wskazano, że F. nie domaga się przedstawienia żadnego zbioru, ani dokumentu księgowego, czy wydruku z określonego konta bankowego, ale domaga się informacji wymienionej we wniosku.

W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazane przez Pierwszego Prezesa argumenty do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w oparciu o przepisy art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości są chybione.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady jawności spraw publicznych winien być zatem interpretowany ściśle. Przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), natomiast inne tajemnice, o których mowa w powyższym przepisie – art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarte są w ustawach szczególnych, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Jak już wcześniej wskazano w sprawie niniejszej nie będzie miała zastosowania ustawa o rachunkowości. W ocenie Sądu, powołana ustawa zawiera regulacje zmierzające do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu to tej reglamentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawiera natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji całkowicie nieuprawniony jest pogląd, że samo udzielenie informacji o braku podstaw do uznania, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, zwolniło organ w niniejszej sprawie od zarzutu bezczynności. Mogłoby to mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby żądane informacje faktycznie nie były informacjami publicznymi, bądź gdyby organ nie był w ich posiadaniu.

Wskazano również, że jeżeli w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznych, na skutek ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy, organ powinien wydać stosowną decyzję.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania wniosku F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono, że Sąd ocenił skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany był uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Sąd Najwyższy - Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) nieważność postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z:

a) zaniechaniem wykładni art. 1, art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 3 § 3 tej ustawy w sposób uwzględniający treść art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, odczytywanego w powiązaniu z art. 175 ust. 1, art. 177, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zarazem treść art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

b) brakiem zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (samodzielnie lub w związku z art. 21 tej ustawy) - merytorycznym rozpoznaniem skargi w trybie postępowania sądowoadministracyjnego;

2) naruszenie art. 1, art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - pkt 4a w związku z art. 149 § 1 oraz art. 141 § 4 tej ustawy w wyniku dowolnego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a w danym wypadku w związku z brakiem wyjaśnienia powodów, dla których Sąd pierwszej instancji uznał daną skargę F.eP. za podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (w trybie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności w związku z brakiem wyjaśnienia, dlaczego ewentualne udostępnienie informacji wskazanych w ww. wniosku F.eP. z 25 czerwca 2014 r. na podstawie obowiązujących unormowań o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Sądu, ma być uznawane za dokonanie "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3) naruszenie art. 3 § 1, art. 91 § 1, § 2, § 3, art. 160 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odczytywanych w powiązaniu z art. 46 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z brakiem zastosowania tych unormowań w stopniu rzutującym na wynik sprawy, (tu: w stopniu naruszającym zasadę równości stron postępowania sądowo-administracyjnego gwarantowaną między innymi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a w szczególności w stopniu istotnie ograniczającym możliwość obrony praw organu przed Sądem administracyjnym I instancji oraz w ewentualnym postępowaniu odwoławczym, a to zważywszy na treść art. 191 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tu: w stopniu graniczącym z pozbawieniem strony możności obrony jej praw przed Sądem, a więc z konsekwencjami zbliżonymi do określonych w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w następstwie braku rozpoznania (w formie postanowienia) przed wezwaniem strony skarżącej do uiszczenia wpisu (tu: w kontekście art. 222 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) lub przed wyznaczeniem terminu rozprawy, ale nie później niż przed zamknięciem rozprawy, powiązanych ze sobą wniosków głównych nr 1 i nr 2 zawartych w odpowiedzi organu na określoną skargę, a więc wniosku o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ze względu na brak drogi postępowania sądowoadministracyjnego) po uprzednim stworzeniu stronie skarżącej możliwości odniesienia się do argumentacji odpowiedzi na skargę wskazującej na brak drogi postępowania sądowo-administracyjnego, w tym na brak powiązania określonego wniosku F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r. z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także w związku z brakiem zobowiązania tej strony (jej przedstawiciela) do osobistego stawiennictwa na rozprawie, a także w związku z brakiem zobowiązania strony skarżącej do zajęcia na piśmie - przed rozprawą - stanowiska wobec określonej odpowiedzi na skargę "w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy",

4) art. 3 § 1, art. 149 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 tej ustawy (stosowanych samodzielnie lub w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (odczytywanego samodzielnie lub w związku z wcześniej wskazanym przepisem Konstytucji RP) w wyniku wadliwego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a w danym wypadku w następstwie:

a) braku przedstawienia stanu sprawy na chwilę zamknięcia rozprawy, w tym pominięcia obszernej argumentacji organu, która - jego zdaniem - przemawiała za odrzuceniem określonej skargi F.eP. ze względu na brak drogi postępowania sądowo-administracyjnego,

b) całkowitego braku odniesienia się do argumentacji organu wskazującej na powinność odrzucenia danej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (stosowanego samodzielnie lub w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) na którymkolwiek z etapów postępowania przed Sądem I instancji, a także w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku,

c) uchylenia się od przedstawienia własnej oceny relacji między art. 61 Konstytucji RP, a unormowaniami ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w sposób "choćby minimalnie" nawiązujący do rozbudowanego stanowiska w tych kwestiach przedstawionego w odpowiedzi organu na określoną skargę F.eP., a w szczególności w wyniku braku choćby "skromnego wyjaśnienia", dlaczego, zdaniem Sądu, wszystkie informacje objęte ww. wnioskiem tej F. z 25 czerwca 2014 r. (lub większość z nich) świadczą o działalności Sądu Najwyższego w znaczeniu, w którym o takiej działalności jest mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP lub dotyczą spraw publicznych w znaczeniu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarazem są takimi, do których mają zastosowanie art. 2 i nast. tej ustawy, a nie unormowania ustawy szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jaką jest, między innymi, ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm., określana dalej mianem ustawy o rachunkowości),

d) braku wskazania, które dokładnie, z informacji objętych ww. wnioskiem F.eP. z 25 czerwca 2014 r. są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub mającymi świadczyć o działalności Sądu Najwyższego w znaczeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a które z nich takiego waloru nie mają, skoro, zdaniem Sądu I instancji (por. ostatni akapit na stronie 6 uzasadnienia kwestionowanego wyroku): "informacja objęta treścią wniosku jest co do zasady informacją publiczną", a zdaniem organu, żadna z informacji objętych wnioskiem F.eP. z 25 czerwca 2014 r. nie miała ani cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani nie mogła świadczyć o działalności Sądu Najwyższego w znaczeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP,

e) braku wykazania, że do całego wniosku F.eP. z 25 czerwca 2014 r. lub do określonej jego części Sąd Najwyższy - Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zobowiązany był się odnieść przez wydanie decyzji wymaganej treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a takiej decyzji nie wydał w terminie wskazanym w tej ustawie, (co ewentualnie mogłoby uzasadniać właściwość sądu administracyjnego w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej),

f) pozostawienia całkowitemu uznaniu organu kwestii ewentualnego zastosowania art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do bliżej nieokreślonej części żądań F.eP. zawartych w jej wniosku z 25 czerwca 2014 r. przez stwierdzenie, że: "wskazać należy, że jeżeli w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznych, na skutek ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy, organ powinien wydać stosowną decyzję" (por. drugi akapit na stronie 8 uzasadnienia kwestionowanego wyroku),

g) całkowitego braku odniesienia się do pytania zawartego we wniosku głównym nr 3 odpowiedzi organu na skargę i związanego z nim uzasadnienia, które zmierzały do wyjaśnienia, czy, w wypadku przyjęcia danej skargi do merytorycznego rozpoznania Sąd może ją uwzględnić przez zobowiązanie organu do udostępnienia informacji objętych obowiązkiem ochrony co najmniej w ramach unormowań kreujących obowiązek ochrony tajemnicy pracowniczej po stronie wszystkich osób zatrudnionych w Sądzie Najwyższym,

h) braku zawarcia w sentencji kwestionowanego wyroku rozstrzygnięć wymaganych treścią art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc, zważywszy na uwarunkowania tej sprawy, zobowiązujących organ albo do wydania aktu administracyjnego tego rodzaju, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo do podjęcia czynności faktycznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także wobec braku przedstawienia klarownych wskazań co do dalszego postępowania w sposób wymagany treścią art. 141 § 4 tej ustawy, które w swej sumie (tj. zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie) pozwoliłyby organowi na rozpoznanie ww. wniosku F.eP. w sposób zgodny z obowiązującym prawem,

i) wobec wystąpienia takich braków w kwestionowanym wyroku, jakie w praktyce uniemożliwiają organowi realizację danego wyroku, a zarazem stwarzają realne zagrożenie wystąpienia przeciwko niemu ze skargą o ukaranie go grzywną za niewykonanie przedmiotowego wyroku (art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w wypadku, gdyby miało dojść do jego uprawomocnienia się.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2014 r., II SAB/Wa 521/14 oraz o odrzucenie skargi uwzględnionej tym wyrokiem, a w wypadku nie uwzględnienia tego wniosku o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od skarżącej F.eP. na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po streszczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz stanowisk wnioskodawcy i Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podniesiono - na uzasadnienie zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego oraz powiązanych z nim zarzutów oznaczonych numerami 2 i 3 - że Sąd pierwszej instancji poza wymienieniem wniosków głównych odpowiedzi na skargę, w tym wniosku o odrzucenie danej skargi, w ogóle nie odniósł się do obszernej argumentacji, jaka, zdaniem udzielającego tej odpowiedzi, przemawiała za takim odrzuceniem.

Wskazano, że stanowisko organu bazowało na przekonaniu, że informacje objęte ww. wnioskiem F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r. nie są tymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub tymi, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach o udostępnienie informacji limitowana jest treścią art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc ustawy, w której ów przepis się znajduje. Oznacza to, że taka właściwość zawsze występuje w wypadku wydania przez organ decyzji z powołaniem się na art. 16 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, także gdyby miało okazać się, że dana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, (a to zważywszy na treść art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak również w sytuacji wykazania przez sąd administracyjny, że objęte określonym wnioskiem informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarazem takimi, których udostępnienie nie jest uregulowane w ustawach szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Uzasadniając zarzuty oznaczone numerami od 1 do 3 podniesiono, że w świetle istniejących unormowań konstytucyjnych, w tym takich jak określone w art. 175 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji RP, należy przyjmować, że sądy administracyjne, w przeciwieństwie do sądów powszechnych, którym służy domniemanie właściwości we wszelkich sprawach podlegających kognicji sądów jako takich, są sądami szczególnymi, a więc takimi, którym, z mocy art. 184 Konstytucji RP, służy prawo rozpoznawania spraw kierowanych do sądów tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych ustawami. Unormowania regulujące właściwość sądów administracyjnych, w tym takie, jak zawarte w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy w ustawach szczególnych w rozumieniu art. 3 § 3 tej ustawy (tu: w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wymagają zatem wykładni ścisłej. Skarżący kasacyjnie zwrócił przy tym uwagę, że ewentualne odrzucenie skargi przez sąd administracyjny z przyczyny określonej w art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (brak drogi postępowania przed sądami administracyjnymi) nie pozbawia skarżącego możliwości przedstawienia "jego sprawy" innemu sądowi, a z pewnością nie sądowi powszechnemu działającemu w reżimie Kodeksu postępowania cywilnego. W art. 1991 k.p.c. stanowi się bowiem, że: "Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe".

W ten sposób skarżącemu, który ze strony sądu administracyjnego spotyka się z oceną, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lub nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, służy prawo wystąpienia z odpowiednim pozwem do sądu cywilnego. Oznacza to również, że w wypadku uwzględnienia wniosku o odrzucenie określonej skargi F.eP. przez Sąd administracyjny, aktualnie przez NSA, nie tylko nie dojdzie do pozbawienia tej F. prawa do sądu w znaczeniu, jakie temu prawu nadaje się w art. 45 ust. 1 Konstytucji, ale stworzy owej F. możliwość sformułowania nowych żądań w stosunku do dotychczas prezentowanych w związku z jej oceną ww. odpowiedzi z dnia 8 lipca 2014 r., z jaką spotkał się jej wniosek z dnia 25 czerwca 2014 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sądy powszechne dysponują szerszymi uprawnieniami w stosunku do przyznanych przez ustawę sądom administracyjnym. Ta ostatnia okoliczność może przemawiać też za rozważeniem przez NSA w Warszawie możliwości lub potrzeby wskazania F.eP., że służy jej prawo poszukiwania ochrony sądowej w sprawie związanej z jej wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. w postępowaniu przez odpowiednim sądem powszechnym na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że podnoszony w zarzucie numer 3 zarzut braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji właściwie zgłoszonych wniosków procesowych (oznaczonych numerami 1 i 2) w udzielonej w imieniu organu odpowiedzi na skargę powinien być odczytywany także w powiązaniu z unormowaniami gwarantującymi równość stron postępowania sądowoadministracyjnego, a także związaną z nią zasadą "równości broni". Oznacza ona między innymi, że jeżeli strona zgłasza wnioski procesowe dopuszczone obowiązującą procedurą sądowoadministracyjną, uznając je tym samym za istotne nie tylko dla przebiegu samego postępowania, a w konsekwencji także dla jej zakończenia w sposób oczekiwany przez siebie, to ma prawo oczekiwać, że sąd do tych wniosków się odniesienie w odpowiednim czasie w odpowiedniej formie. W danym wypadku wnioski dotyczące kwestii wyjściowej, a dotyczącej dopuszczalności przyjęcia danej skargi do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, zostały zignorowane przez Sąd pierwszej instancji. Wniosek o odrzucenie skargi ze względu na brak drogi postępowania przed sądami administracyjnymi, w szczególności w świetle postanowienia NSA z dnia 29 listopada 2011 r., l OSK 2154/11, wymagał odniesienia się w formie odpowiedniego postanowienia, tj. uwzględniającego lub oddalającego ów wniosek. Tymczasem rzeczony wniosek, poza zakomunikowaniem o jego wniesieniu, spotkał się jedynie z milczeniem ze strony Sądu pierwszej instancji. Brak wydania przez Sąd pierwszej instancji ewentualnego postanowienia o oddaleniu rzeczonego wniosku pozbawił też organ możliwości wystąpienia ze środkiem prawnym nawiązującym do treści art. 191 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co samo w sobie, może być uznawane za swoiste ograniczenie prawa tego organu do udziału - na zasadach równości - w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu zbliżonym do pozwalającego do postawienie zarzutu, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak wydania niezbędnego postanowienia może być postrzegany nie tylko jako wyraz lekceważenia przez Sąd pierwszej instancji dla uzasadnionego stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika organu w imieniu Sądu Najwyższego - Pierwszego Prezesa SN, ale również jako rzutujące bezpośrednio na końcowy wynik postępowania przez Sądem pierwszej instancji. Sąd, nie rozpoznając danego wniosku formalnego nie później niż przed zamknięciem rozprawy, nie mógł uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w stopniu pozwalającym na zamknięcie rozprawy oraz na przystąpienie do wyrokowania, a w szczególności w sposób prowadzący do uwzględnienia danej skargi na bezczynność.

Uzasadniając czwarty z zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że punkt 1 sentencji kwestionowanego wyroku nie zawiera stwierdzeń wymaganych treścią art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc przepisu, w którym ów wyrok mógłby poszukiwać ewentualnego oparcia. Sąd pierwszej instancji nie wskazuje bowiem, jakie - ewentualnie - akt (akty) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy powinien był podjąć organ rozpoznając całość lub określone części danego wniosku F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r. Stwierdzenie w uzasadnieniu danego wyroku, że ów wniosek dotyczy "w zasadzie", a wiec nie wyłącznie, informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie pozwala na ustalenie, do której z części danego wniosku organ powinien odnieść się, albo: a) przez udzielenie pisemnego wyjaśnienia, że do pewnych informacji wskazanych we wniosku nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, albo b) przez udostępnienie informacji w formie i trybie wskazanych we wniosku, albo c) przez wydanie decyzji administracyjnej dopuszczonej treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 5.

Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wyklucza także możliwości odniesienia się do całego lub bliżej nieokreślonej części żądań przedmiotowego wniosku w formie takiej decyzji. Takie "niedomówienia" ze strony Sądu pierwszej instancji są niedopuszczalne. Sąd zobowiązany jest bowiem już na etapie postępowania poprzedzającego przyjęcie danej skargi na bezczynność do merytorycznego rozpoznania rozstrzygnąć, czy jest ona skargą dopuszczoną treścią art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc dotyczącą braku udostępnienia informacji tego rodzaju, o której mowa jest w tej ustawie i do której ma ona zastosowanie. Oczywiste jest również, że Sąd administracyjny nie może nakazać organowi, choćby na zasadzie ewentualności, wydania decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdyby ona nie mogła ona zostać wydana w ramach dopuszczonych treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy.

Strona skarżąca kasacyjnie zauważyła, że mimo wykazania w odpowiedzi na skargę, że wszystkie z informacji objętych określonym wnioskiem F.eP. podlegają ochronie prawnej wymaganej - co najmniej - przepisami o ochronie tajemnicy pracowniczej, Sąd pierwszej instancji, dopuszczając także ewentualność udostępnienia danych informacji uchylił się do wyjaśnienia, czy dokonana przez organ ocena owych informacji jako objętych, także tajemnicą pracowniczą jest prawidłowa, a tym samym, czy Sąd upoważnia lub zobowiązuje organ do wydania decyzji dopuszczonej treścią ostatnio wymienionych unormowań. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie wykazał więc, że do całego wniosku F.eP. lub do określonej części danego wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego powinien być odnieść się przez wydanie decyzji administracyjnej wymaganej treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a takiej decyzji nie wydał w terminie wskazanym w ustawie, a tym samym, że pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, także w związku z wyraźnym odesłaniem do tych unormowań zawartym w art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie wykazał, że do całego wniosku F.eP. lub do określonej części danego wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego powinien był odnieść się przez dokonanie czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnej, a takiej czynności nie dokonał w terminie wskazanym w ustawie, a tym samym, że pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 cyt. ustawy, także w związku z wyraźnym odesłaniem do tych unormowań zawartym w art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku brak jest wyjaśnień, jak Sąd odczytuje art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zwłaszcza w powiązaniu z art. 3 § 3 tej ustawy oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie wykazał również, że był władny rozpoznać daną skargę z mocy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności, by taka (tu: bliżej nieokreślona) ustawa dopuszczała możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, jak uwidocznione w punkcie 1 sentencji skarżonego wyroku. Oczywiste jest przy tym, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia nie odpowiada też treści art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowanego samodzielnie lub w związku z odesłaniem zawartym w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwala też na racjonalne ustalenie, jakimi wskazaniami co do dalszego postępowania, wymaganymi treścią art. 141 § 4 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wypadku uwzględnienia skargi skierowanej do sądu administracyjnego, miałby kierować się organ, którego bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy, zaistniała, zdaniem sądu administracyjnego, w określonej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, że nie jest wiadome, jakimi motywami kierował się Sąd pierwszej instancji, przyjmując daną skargę do merytorycznego rozpoznania, a także dlaczego ją uwzględnił. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, w czym, jego zdaniem, miała przejawić się bezczynność Sądu Najwyższego - Prezesa SN w rozpoznaniu określonego wniosku F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r., do dnia wyrokowania w tej sprawie, ani jakiego rodzaju działania ten organ powinien podjąć w wykonaniu danego wyroku, a w szczególności w sposób, który mógłby uchronić ów organ przed ewentualną skargą o wymierzenie grzywny z twierdzeniem o braku wykonania owego wyroku, tj. dopuszczoną treścią art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowy wyrok WSA w Warszawie nie powinien być zatem uznany za taki, który można racjonalnie wykonać. Nie wynika z niego, jakie, konkretnie, działania powinny być podjęte w następstwie jego wydania, aby mogło dojść do rozpoznania ww. wniosku F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r. w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Istniejące unormowania w przedmiocie wykładni wyroków sądów administracyjnych, a także praktyka ich stosowania, nie pozwalają na usunięcie istotnych wątpliwości co do rzeczywistych ustaleń i żądań Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania sądowego z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wniosek z dnia 25 czerwca 2014 r. F.eP. nie dotyczył informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub tych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) i w związku z tym do skargi na bezczynność w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem nie miały zastosowania przepisy ustawy o odstępie do informacji publicznej (ze względu na treść art. 21 tej ustawy) w konsekwencji czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna z istoty swojej działa przez podmioty ją reprezentujące. Należy przyjąć, że każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki stanowi w tym zakresie podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Organem takim jest więc każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest zatem relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej czy nawet roszczenia w tym zakresie jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie.

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zwrócić uwagę, że z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, przy czym są to podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odróżnieniu od pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Wprawdzie polski prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego prawa dostępu do informacji publicznej, określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Prawa polityczne to prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143), innymi słowy - prawo uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob.: S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że w przypadku praw politycznych "państwo odgrywa aktywną rolę przy realizacji praw tego typu. Prawa te są wpisane w określoną strukturę aparatu państwowego oraz mechanizm sprawowania władzy i nie mogą być analizowane w oderwaniu od nich. Na regulację tych praw składa się bardzo szeroki zbiór norm prawa przedmiotowego określających ustrój państwa" (K. Wojtyczek: Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 1999, s. 33-34). U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą zatem wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).

W kontekście powyższych ogólnych uwag wniosek o udostępnienie informacji w postaci listy wszystkich kart płatniczych wydanych dla instytucji Sąd Najwyższy z wyszczególnieniem kto (imię, nazwisko, funkcja) posługiwał się kartą i w jakim okresie oraz załączeniem wyciągów wydatków z niej poczynionych w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do chwili złożenia wniosku, dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W istocie bowiem wnioskodawca domagał się informacji dotyczącej sposobu funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, w tym przypadku władzy sądowniczej, której podmiotem jest niewątpliwie Sąd Najwyższy w zakresie wykonywania zadań publicznych, a zwłaszcza działalności w ramach gospodarki środkami publicznymi, do których jest on zobowiązany na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym. Stanowisko to dodatkowo znajduje potwierdzenie w przepisach art. 9 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych statuujących zasadę jawności gospodarki środkami publicznymi. Zasada ta dotyczy także Sądu Najwyższego.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r. nie znajdują zastosowania przepisy innych ustaw niż ustawa o dostępie do informacji publicznej określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.). Jak wynika z art. 1 ustawy o rachunkowości, ustawa ta określa zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Z art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, "dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem". Z kolei według art. 75 ustawy "udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów - chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej".

Wskazane wyżej regulacje zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13). Tymczasem wniosek z dnia 25 czerwca 2014 r. F.eP. dotyczył wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, lecz informacji zawartych w dokumentacji Sądu Najwyższego o wszystkich kartach płatniczych wydanych dla instytucji Sąd Najwyższy z wyszczególnieniem imion, nazwisk i funkcji osób posługujących się kartami oraz okresów, w jakich miało to miejsce wraz z załączeniem wyciągów wydatków z kart płatniczych w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia złożenia wniosku. Nie ma podstaw do twierdzenia, że tak określona informacja publiczna podlegała udostępnieniu w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, a także na innych zasadach niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten nie dotyczył udostępnienia do wglądu wnioskodawcy "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zasady wglądu do dokumentacji rachunkowości nie miały zastosowania w sprawie z wniosku z dnia 25 czerwca 2014 r., a zatem zasadnie nie był w sprawie w tym kontekście stosowany art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Analizowana sprawa ma odmiennych charakter od sprawy rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 14 marca 2014 r., I OSK 2247/13, w której wnioskodawca wyraźnie domagał się – inaczej niż w realiach niniejszej sprawy – udostępnienia mu części dokumentacji, o której mowa w art. 10 i w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Skoro żądana przez F.eP. informacja zawarta w dokumentacji Sądu Najwyższego o wszystkich kartach płatniczych wydanych dla instytucji Sąd Najwyższy z wyszczególnieniem imion, nazwisk i funkcji osób posługujących się kartami oraz okresów, w jakich miało to miejsce wraz z załączeniem wyciągów wydatków z kart płatniczych w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia złożenia wniosku, ma charakter informacji publicznej i do udostępnienia tej informacji ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, to zastosowanie miał również art. 21 tej ustawy, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej należy niewątpliwie zaliczyć również skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy trafne było stosowanie przepisów art. 1 oraz art. art. 3 § 2 pkt 1 – 4a i pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów administracji publicznej polegającą na niewydaniu decyzji, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmów wydania opinii zabezpieczających. Do tak określonych spraw sądowoadministracyjnych należy też rozpatrywana przez Sąd pierwszej instancji sprawa ze skargi F.eP.

Skoro zarzucana przez F.eP. bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w rozpatrzeniu we właściwym trybie wniosku F.eP. z dnia 25 czerwca 2014 r. dotyczy informacji publicznej, do której nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego powinien dokonać kwalifikacji wnioskowanej informacji (z uwzględnieniem m.in. konieczności oceny czy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej), w zależności od tej kwalifikacji zastosować właściwy tryb procedowania przewidziany w stosunku do odpowiedniego rodzaju informacji publicznej, a następnie bądź udostępnić taką informację w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (w całości lub części w zależności od oceny wystąpienia lub niewystąpienia przesłanek wskazanych zwłaszcza w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), podlegającą stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli sądów administracyjnych.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, że właściwość sądu administracyjnego do rozstrzygania spraw takich jak przedmiotowa i sprawowania w tym zakresie wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), stosownie do treści art. 184 Konstytucji wynika z ustawy, przez co gwarantowane jest konstytucyjne prawo do sądu w tego rodzaju sprawach (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji był właściwy do rozpoznania skargi F.eP. w niniejszej sprawie, zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na niewłaściwość sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że przepis art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach, nie wyłącza w niniejszej sprawie właściwości sądów administracyjnych, lecz łącznie z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdza kompetencje sądów administracyjnych w tym zakresie. Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zarzut niedopuszczalności drogi sądowej.

W sprawie nie występują również inne, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a autor skargi kasacyjnej poprzestaje na deklaracji, że opiera niniejszą skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, zatem jego skuteczność nie może być odrywana od tych cech. W ramach prawnie narzuconego profesjonalizmu skargi kasacyjnej, dla jej skuteczności konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych, co wynika ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Skarga kasacyjna powinna wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną, a zwłaszcza Sąd II instancji nie może domniemywać, o jakie naruszenia chodzi i w ramach jakiej podstawy kasacyjnej, a tak musi być w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje na obie podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przyporządkowuje tym podstawom konkretnych naruszeń podnoszonych w zarzutach. Konieczność wykazania takiego związku przez autora skargi kasacyjnej jest niezbędna, zważywszy, że inne są kryteria naruszeń prawa materialnego, a inne procesowego oraz różny jest ich związek z rozstrzygnięciem. Dodatkowo wskazać trzeba, że w przypadku naruszeń procesowych bezwzględnie należy określić na czym polega istotny wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie.

Zarówno analiza podniesionych zarzutów kasacyjnych, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie tylko nie pozwala na ustalenie, które z przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej autor tej skargi traktuje jako przepisy prawa materialnego, a które jako przepisy postępowania, lecz także nie pozwala ustalić, w jaki sposób podnoszone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te w istotny sposób obniżają skuteczność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie – w ramach zarzutu oznaczonego jako zarzut nr 2 – wskazuje na naruszenie art. 1, art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - pkt 4a w związku z art. 149 § 1 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym naruszenia tych przepisów upatruje w niewyjaśnieniu powodów, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga F.eP. podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w szczególności dlaczego ewentualne udostępnienie informacji wskazanych w ww. wniosku F.eP. z 25 czerwca 2014 r. na podstawie obowiązujących unormowań o dostępie do informacji publicznej ma być uznawane za dokonanie "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Istota powyższego zarzutu koresponduje z wyżej omówioną kwestią dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie rozważanej w ramach oceny zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowego. Skoro droga sądowa przed sądem administracyjnym była w niniejszej sprawie dopuszczalna, to – jak wyżej wskazano – brak podstaw do kwestionowania zastosowania w sprawie przepisów art. 1, art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - pkt 4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do naruszenia tych przepisów nie mogło też dojść poprzez brak wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji. Wadliwość uzasadnienia wyroku można kwestionować podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut taki podniesiono w skardze kasacyjnej – w ramach zarzutów oznaczonych jako nr 2 i nr 4 - jednakże okazał się on niezasadny.

Należy bowiem podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przyjął Sąd pierwszej instancji, z jakich powodów uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, o jakiej mowa w tym przepisie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do każdego z argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a mających w ocenie uczestnika świadczyć o niedopuszczalności skargi lub niezasadności podniesionych w niej zarzutów. Poza tym strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jak ewentualne naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób wskazany w skardze kasacyjnej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy, skoro niezależnie od motywów uzasadnienia droga sądowa przed sądem administracyjnym była w niniejszej sprawie dopuszczalna. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwia kontroli instancyjnej tego wyroku. Niezasadne są zwłaszcza twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie o wadliwości uzasadnienia przejawiającej się w braku przesądzenia przez Sąd czy cała wnioskowana informacja jest informacją publiczną, przez wywołujące wątpliwości strony skarżącej kasacyjnie stwierdzenie, że "informacja objęta treścią wniosku jest co do zasady informacją publiczną". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stwierdzenie w kontekście całości uzasadnienia wyroku wskazuje na stanowisko Sądu, zgodnie z którym charakter żądanej informacji jest z zasady, czyli z jej istoty typową informacją publiczną, a nie – jak chce tego autor skargi kasacyjnej – informacją publiczną w określonej części. Ponadto w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie miał obowiązku - poza przesądzeniem charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej – zastępowania organu w zakwalifikowaniu tej informacji jako informacji prostej lub przetworzonej, a także w ustaleniu, w jakim zakresie informacja ta powinna być udostępniona, a w jakim zakresie występują ewentualnie podstawy do odmowy jej udostępnienia ze względu np. na przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy, zważywszy dodatkowo, że przedmiotem skargi była bezczynność organu, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bezspornie, że Sąd zakwalifikował wnioskowaną informację jako informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to wystarczające były wskazania co do dalszego postępowania koncentrujące się na stwierdzeniu Sądu, że "jeżeli w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznych, na skutek ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy, organ powinien wydać stosowną decyzję".

W takiej sytuacji – również w związku z treścią art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie miała znaczenia ani dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi F.eP., ani dla skuteczności zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 2, kwestia niewyjaśnienia dlaczego udostępnienie informacji wskazanych w ww. wniosku F.eP. z 25 czerwca 2014 r. na podstawie obowiązujących unormowań o dostępie do informacji publicznej ma być uznawane za dokonanie "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezasadny okazał się również uzasadniany argumentacją wskazaną w ramach zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej - zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z innymi przepisami tej ustawy, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów – jak wyżej wskazano – okazały się nieuzasadnione. Nie mógł zatem również odnieść skutku zarzut naruszenia samego art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwłaszcza z przyczyn wskazanych na uzasadnienie tego zarzutu w sytuacji, gdy związany był on z nieskutecznym zakwestionowaniem przez stronę skarżącą kasacyjnie dopuszczalności w niniejszej sprawie drogi sądowej przed sądem administracyjnym.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono również w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 4, w którym naruszenie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzuty naruszenia powyższych przepisów są nieuzasadnione, co czyni również niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że na niezasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – również w zakresie argumentacji przedstawionej w zarzucie nr 4 skragi kasacyjnej – wskazano wyżej w ramach odniesień do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 2.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zachowania organu w aspekcie całości zgromadzonego materiału dowodowego. Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy zatem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odnosi się w żaden sposób do wskazanych wyżej przyczyn uzasadniających wniosek o naruszeniu tego przepisu, co czyni ten zarzut niezasadnym.

W tym stanie rzeczy brak podstaw do twierdzenia, że sposób zrealizowania przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej i zastosowania środków określonych w ustawie (art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nastąpił w sposób nieprawidłowy z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Nie mógł w konsekwencji również odnieść skutku - podniesiony również w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 4 - zarzut naruszenia samego art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy dodatkowo uwzględni się motywy przedstawione na poparcie tego zarzutu. Przepis art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w jego brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w udzieleniu informacji publicznej, to nie można Sądowi zobowiązującemu Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia w terminie 14 dniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzucić naruszenia omawianego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Przepis stanowi o zobowiązaniu do "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", co w realiach niniejszej sprawy oznacza zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku, tj. bądź poprzez udzielenie informacji publicznej bądź jej odmowę w określonym zakresie w formie decyzji, jeżeli zaistnieją ku temu przesłanki ustawowe. Do naruszenia powyższego przepisu nie mogło zwłaszcza dojść na skutek braku przedstawienia stanu sprawy na chwilę zamknięcia rozprawy, nieustosunkowania się do argumentacji podnoszonej w odpowiedzi na skargę czy też braku przesądzenia o okolicznościach, które dopiero będą podlegały zbadaniu przez organ zobowiązany do rozpatrzenia wniosku zakwalifikowanego przez Sąd jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 3 strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 3 § 1, art. 91 § 1, § 2, § 3, art. 160 w związku z art. 46 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w niezastosowaniu tych przepisów i w konsekwencji w nierozpoznaniu w formie postanowienia przed wezwaniem strony skarżącej do uiszczenia wpisu lub przed wyznaczeniem terminu rozprawy, ale nie później niż przed zamknięciem rozprawy, wniosków uczestnika o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez umożliwienia stronie skarżącej – również osobistego - odniesienia się do argumentacji odpowiedzi na skargę.

Zarzut powyższy jest nieuzasadniony.

Należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy, gdy brak było podstaw do odrzucenia skargi F.eP., nieodniesienie się w sposób wyraźny i sformalizowany przez Sąd pierwszej do wniosku o odrzucenie skargi nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto podjęcie przez Sąd administracyjny przed rozprawą działań wskazywanych w skardze kasacyjnej prowadziłaby jedynie do przedłużenia postępowania wbrew intencjom ustawodawcy wynikającym z przepisu art. 21 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, że przedmiotową skargę należało rozpoznać w terminie 30 dni od otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zbędne było także wzywanie strony skarżącej do wypowiedzenia się co do argumentacji organu zawartej w bardzo obszernej odpowiedzi na skargę poruszającej skomplikowane problemy prawne, szczególnie ze względu na działanie skarżącej fundacji bez pełnomocnika zawodowego. Ponadto odpowiedź na skargę została doręczona skarżącej fundacji w dniu 12 sierpnia 2014 r., a zatem strona skarżąca znała treść tego pisma procesowego i miała możliwość zareagowanie na nie. Wreszcie Sąd pierwszej instancji po wpłynięciu skargi i odpowiedzi na nią, po uzupełnieniu braków formalnych skargi, niezwłocznie wydał zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy. Po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu Sąd wydał wyrok, czym w sposób dorozumiany uznał wniosek o odrzucenie skargi za niezasadny. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd odniósł się do istotnych dla sprawy wniosków i argumentacji organu, przesądzając także o jego właściwości do rozpoznania skargi. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego został ograniczony w możliwości obrony swoich praw, szczególnie w kontekście podnoszonej przez niego wielości, obszerności i alternatywności argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Dodać tylko trzeba, że obowiązek oczekiwanych przez organ działań Sądu lub jego przewodniczącego jeszcze przed rozprawą nie wynika z treści art. 3 § 1, art. 91 § 1, § 2, § 3, art. 160 w związku z art. 46 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy dają ogólne kompetencje tym podmiotom do wydawania określonych w nich orzeczeń m.in. w zależności od stanu sprawy czy potrzeb jej dokładniejszego wyjaśnienia. W realiach niniejszej sprawy sposób zrealizowania przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej i zastosowania środków określonych w ustawie (art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie dawał podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.