Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi D. O. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 76 ust. 1 pkt 63, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], wraz z odpowiadającym jej załącznikiem graficznym; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącej D. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z dnia [...] stycznia 2017 r. J. W. i D. O. zaskarżyli uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Skarżący wywodzili, że na mocy zaskarżonego planu działka [...] obręb [...] w przedmiotowym planie została przeznaczona na cele tzw. "postulowanej komunikacji wewnętrznej", jako część układu drogowego ulicznego (§ 63 planu), oraz określając te drogi jako "ulice" (§ 76) znajduje się w liniach rozgraniczających wewnętrznej drogi dojazdowej [...] (§ 76 planu). Wskazali, że wskutek tych ustaleń planu skarżący nie mogą zabudować swojej nieruchomości, ponieważ przedmiotowa działka nr [...] jest działką bardzo małą, o powierzchni nieprzekraczającej 300 m².

Skarżący argumentowali, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części prywatnych nieruchomości jako drogi postulowanej i włączenia jej do układu drogowego oznacza, że Rada Miasta w uchwalonym planie przerzuca na właścicieli terenów prywatnych odpowiedzialność za własne zadania, zmniejszając jednocześnie wartość użytkową nieruchomości. Tymczasem wszystkie działki do chwili obecnej powinny zostać wykupione. W przeciwnym razie, a do momentu złożenia skargi działki w tym obszarze nie zostały wykupione, decyzje co do sposobu komunikacji na tym obszarze – w ocenie skarżących - powinny pozostać w gestii właścicieli terenu.

Dalej skarżący wywodzili, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, wraz z urządzeniami pomocniczymi. Podali, że ustawa planistyczna zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych, a przywołane uregulowanie w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą.

Ustalenia planu przewidujące drogę dojazdową nie mają w ocenie skażających uzasadnienia merytorycznego. Formułując tę tezę wskazali, że pomimo obowiązywania planu od 9 lat, droga nie została wybudowana, co rodzi wątpliwość, co do rzeczywistych możliwości jej budowy. Powołując się na treść art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący wskazali, że żaden z warunków ograniczający własność przy wprowadzaniu planu, nie został spełniony.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie.

Argumentowała, że działka ewidencyjna nr [...] jedynie w niewielkim fragmencie przeznaczona jest pod układ komunikacyjny, natomiast pozostała cześć działki znajduje się w terenach inwestycyjnych przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową, usługową i składową. Projektowana droga [...] — ul. [...], nie stanowi drogi publicznej lecz jedynie drogę wewnętrzną, a przebieg postulowanych dróg wewnętrznych w kwartałach obejmujących m.in. funkcję mieszkaniową był szczegółowo analizowany na etapie rozpatrywania protestów i zarzutów do dwukrotnie wykładanego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego [...]. Gmina zwróciła uwagę, że do przedmiotowej działki ewidencyjnej został złożony zarzut, w którym sprzeciwiano się poszerzaniu ul. [...]. Nie został on uwzględniony, w związku z czym należy uznać, że droga stanowiła niezbędny element dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej kwartału urbanistycznego.

W ocenie organu dokonana ingerencja w prawo własności skarżących nie jest w żadnym zakresie nadmierna.

Gmina w odpowiedzi na skargę argumentowała, że kryterium prawidłowości wyznaczenia sieci drogowej nie jest "niezbędność" drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej działek bezpośrednio do niej przylegających, ale również — a w warunkach wielkomiejskich przede wszystkim - funkcjonalność całego systemu drogowego, w tym zapewnienie właściwego przejazdu pojazdów, równomiernego rozłożenia ruchu oraz tworzenia spójnych struktur przestrzennych. Dotyczy to również sieci dróg wewnętrznych, obsługujących wyjazdy i wjazdy na teren kwartałów. Z tego punktu widzenia gmina ma obowiązek zaplanować odpowiednio gęstą sieć dróg, co bezpośrednio przekłada się na jakość życia mieszkańców oraz względy bezpieczeństwa, również jeżeli nie będą to drogi ogólnodostępne.

Ponadto organ, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1993/10 wskazał, że zapisy planu nie nakazują wykonywania "postulowanej komunikacji wewnętrznej", a realizacja "postulowanej komunikacji wewnętrznej" zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 523/17 odrzucił skargę J. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd po zapoznaniu się z dokumentacją planistyczną stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446), określanej dalej jako u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60).

W dniu [...] stycznia 2017 r. r. (data wpływu do Rady [...]) skarżąca złożyła do Rady [...] skargę na uchwalę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożono osobiście w dniu [...] listopada 2016 r. W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi, liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

Sąd, dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a, określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że w zakresie zaskarżenia § 76 ust. 1 pkt 63, w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] skarżąca posiada interes prawny, bowiem przysługuje jej prawo własności nieruchomości objętej tym planem (co wynika z odpisu zwykłego z księgi wieczystej dla przedmiotowej działki – str. 46 i nast. akt sądowych), a regulacje kwestionowanego planu odnoszą się do tej nieruchomości w ten sposób, że przewidują na części działki nr [...] – ul. [...], co skarżąca postrzega jako naruszenie prawa własności ze względu na wielkość działki nie przekraczającą 300m². Naruszenie następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, decydując o interesie prawnym skarżącej.

III. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

IV. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów.

Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

V. Do zadań własnych gminy należy – stosownie do normy art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm., określanej dalej jako u.g.n., w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p.).

Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania, polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na danym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 31 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12, CBOSA). Istnieje ważna z punktu widzenia prawnych interesów skarżących, różnica pomiędzy ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi wewnętrzne, a ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi publiczne. W przypadku ustaleń planu miejscowego, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi publiczne, nie ma wątpliwości, że mogą one być wywłaszczone, zaś w przypadku ustaleń planu, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi wewnętrzne, takie wątpliwości istnieją. Interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną jest przy tym lepiej chroniony niż interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Gdy ta ostatnia jest w sposób nieograniczony połączona z systemem dróg publicznych, właściciel nieruchomości musi nie tylko godzić się na powszechne korzystanie z jego nieruchomości, ale także utrzymywać nieruchomość swoim kosztem jako drogę (art. 8 ust. 2 u.d.p., por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 182/16, Lex nr 2099503, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 843/16, LEX nr 2309422).

Przy określeniu parametru dróg lokalnych prawodawca związany jest rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), które określa minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg. Uwzględnienia wymaga jednak, że zgodnie z § 1 tego rozporządzenia dotyczy ono warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, a do dróg gminnych, jak stanowi art. 7 ust. 1 u.d.p., zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

VI. Zaaprobować należy stanowisko Gminy, że przyjęcie takich rozwiązań planistycznych wymagało wyważenia w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego sprzecznych ze sobą interesów właścicieli działek i dokonania wyboru określonego rozwiązania planistycznego, które w tym wypadku nie mogło uwzględnić każdego z tych interesów z osobna.

Rozważenia w przedmiotowej sprawie wymagało zatem, czy sposób określenia zagospodarowania wspomnianej działki nie narusza granic władztwa planistycznego gminy poprzez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym z wynikającą z art. 31 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności.

W związku z tym zauważyć należy, że Gmina uchwalając miejscowy plan i ustalając w nim kategorię planowanej drogi nie może abstrahować od jej rzeczywistego planowanego charakteru, wynikającego np. z przyszłego układu dróg, wskazującego na ogólną dostępność drogi, czy natężenie ruchu. Tylko wówczas nie dojdzie do rozbieżności między postanowieniami planu a stanem istniejącym i nie będzie potrzeby korygowania tych nieścisłości w innych postepowaniach (np. toczących się na podstawie art. 98 u.g.n.

Odmienny stan rzeczy byłby niepożądany z kilku powodów. Po pierwsze prowadziłoby to do ustalania przeznaczenia terenów poza postępowaniem do tego przeznaczonym, czyli planistycznym. Po drugie mogłoby to skutkować nieuwzględnieniem postanowień planu niezgodnych z rzeczywistym przeznaczeniem gruntów, a tym samym do niepożądanego z punktu widzenia zasady praworządności i legalizmu nieuznawania postanowień planu za wiążące dla ustalenia przeznaczenia terenu. Plan nie ma wszak charakteru dokumentu hipotetycznego, o iluzorycznym znaczeniu prawnym, lecz w założeniach ustawodawcy ma być opracowaniem opartym na realnych uwarunkowaniach i aktem prawa miejscowego (zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g.). Gmina powinna zatem tak sformułować zapisy planu, by zapewnić prawną wykonalność jego postanowień. Po trzecie odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywistego charakteru istniejącej lub planowanej drogi jest istotne ze względu na zachowanie obowiązków gminy wynikających z u.p.z.p., w tym z art. 15 ust. 2 tego aktu stanowiącego, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów.

VII. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, a w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n. Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a przeznaczenie prywatnego terenu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania. W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał wydana została zatem decyzja podziałowa, która to sytuacja nie miała miejsca w sprawie rozpatrywanej przez Sąd.

Jednak Sąd wyraża stanowisko, że jednym z wyznaczników przy planowaniu dróg jest kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Kwalifikacja drogi zależy od jej charakteru, a ten z kolei wyznaczony jest przez sposób użytkowania drogi.

Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się zatem określać na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Dodatkowo funkcja ta powinna była być opisana przez Gminę w nawiązaniu do przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności do § 4 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, m.in. dlatego, że w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego, wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Z dróg publicznych, jak określa to przepis art. 1 u.d.p., może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi wewnętrzne zasadniczo nie są drogami publicznymi o powszechnym do nich dostępie, co wynika z art. 8 ust. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że drogi wewnętrzne to drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żądnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym. Jednak nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego ogólnodostępnego może być uznana za drogę publiczną w rozumieniu przywołanych przepisów.

Drogi wewnętrzne zostały w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane poprzez definicję zakresową niepełną (ustawodawca wymienił jedynie przykładowo desygnaty tego pojęcia). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2009 r., sygn. akt II FSK 635/08, CBOSA, iż w przypadku tego typu definicji do zakresu nimi objętego zaliczyć należy te rzeczy, które expressis verbis zostały w przepisie wymienione oraz te, które są do nich podobne z uwagi na ich przeznaczenie i charakter. Zgodnie z definicją drogi, zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p, droga ma być budowlą przeznaczoną do ruchu drogowego, a więc do poruszania się uczestników tego ruchu - pieszych, kierujących, pasażerów pojazdów. Musi ona zatem co do zasady służyć większej ilości osób, niekonieczne będących właścicielami gruntu, na którym droga jest posadowiona i osób z nim związanych. Dana budowla nie może być uznana za drogę wewnętrzną wówczas, gdy przeznaczona ona jest do ruchu drogowego (rozumianego jako możliwość korzystania z drogi przez nieoznaczoną ilość osób), a nie służy tylko do wewnętrznej komunikacji w obrębie danej nieruchomości.

VIII. Nie można z góry przesądzić, co do zasady, jaka droga – czy publiczna czy wewnętrzna będzie korzystna dla właściciela. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi może pozostawać w interesie właściciela nieruchomości, np. dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę.

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie upatruje jednak swojego interesu w przebiegu drogi przez działkę nr [...], wręcz przeciwnie nie zgadza się z przepisami planu, na podstawie których ów przebieg został zaplanowany. W toku postępowania podkreśliła (treść wypowiedzi na rozprawie dnia 17 października 2017 r.), że ze względu na zaplanowanie drogi przez istniejący na jej działce budynek i brak zabudowań po drugiej stronie (co stwarza możliwość alternatywnego przebiegu drogi) wskazane w skardze przepisy miejscowego planu powinny zostać wyeliminowane.

Gmina powinna była rozważyć powyższe racje, biorąc pod uwagę czy istnieje konieczność ustalenia przebiegu przedmiotowej drogi jako drogi przelotowej między drogami publicznymi, jak również uwzględniając istniejący na gruncie stan zabudowy (konieczność demontażu ogrodzeń czy rozbiórki domu, jak również wielkość działki – na co, odnosząc się do niewielkiej powierzchni działki nr [...], zwracała uwagę skarżąca, możliwość zabudowy pozostałego – po wybudowaniu drogi – fragmentu działki o przeznaczeniu budowlanym) oraz istnienia połączenia przedmiotowej działki z drogą publiczną. Słusznie skarżąca zauważyła, że konkurencyjnym interesem, który podlegać powinien rozważeniu przez organ są skutki wprowadzonych zmian na działce skarżącej, której kształt i wielkość powoduje, że pozostała część byłaby trudna do zabudowy (w ocenie skarżącej budowa drogi czyniłaby ją niezdatną do zabudowy). Gmina powinna kierować się zasadą racjonalnego planowania, którego celem jest wprowadzanie rozwiązań harmonijnych, sprzyjających kształtowaniu ładu przestrzennego, nie zaś wprowadzanie do obszarów o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu niewielkich "enklaw" (odstępstw) istotnie różniących się funkcją i zagospodarowaniem terenu. Te sporne interesy należało rozważyć, bez abstrahowania od funkcji drogi, determinującej jej kwalifikację.

Istotnym zatem czynnikiem dla ukształtowania postanowień planu, którego Gmina nie mogła tracić z pola widzenia jest istniejące zabudowanie przedmiotowej nieruchomości i planowany przebieg drogi przez owe zabudowania oraz wielkość działki nr [...] i możliwość usytuowania ul. [...] na innych działkach.

Tymczasem Gmina nie wskazała uzasadnienia dla przebiegu drogi przez niewielką, zbudowaną nieruchomość skarżącej. Nie ma mowy w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały o braku możliwości alternatywnego ujęcia jej przebiegu. Nie wskazano zatem na jakiekolwiek argumenty, które uzasadniałyby zachowanie zasady proporcjonalności w ingerencji w prawo własności, zgodnie z zasadami, o których była mowa wcześniej.

Należy ponadto podnieść, że działka ewidencyjna nr [...] należąca do skarżącej przeznaczona została częściowo pod układ komunikacyjny, natomiast pozostała cześć działki znajduje się w terenach inwestycyjnych przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową, usługową i składową. Gmina nie przytoczyła kontrargumentu dla twierdzenia, że brak będzie możliwości zabudowy działki. Z wyrysu z miejscowego planu z [...] kwietnia 2017 r. (dołączonego do materiałów planistycznych) wynika, że linia rozgraniczająca ul. [...] wchodzi znacząco (biorąc pod uwagę powierzchnię działki nr [...]) na jej teren i przechodzi przez istniejące na niej zabudowania. Natomiast po drugiej stronie ul. [...] istnieje fragment obszaru pozbawiony zabudowań. Brak jest wyartykułowanych przez Gminę podstaw do takiego przebiegu ulicy i odstąpienia od jej przesunięcia.

Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności § 76 ust. 1 pkt 63, w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], wraz z odpowiadającym mu załącznikiem graficznym.

IX. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się wymienione w tym przepisie klasy dróg, w tym drogi dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "[...]". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy [...], [...], [...] i wyjątkowo klasy [...], drogi wojewódzkie - klasy [...],[...] i wyjątkowo klasy [...], drogi powiatowe - klasy [...], [...] i wyjątkowo klasy [...], drogi gminne - klasy L, [...] i wyjątkowo klasy [...]. Z powyższego jak i wyżej przywołanej regulacji prawnej wynika, iż przyjęte w omawianym planie miejscowym oznaczenia dróg [...], [...], [...] nie wykluczają możliwości uznania za drogi publiczne – gminne, nieruchomości wydzielonych pod drogi odpowiadające klasie dróg lokalnych i dojazdowych wewnętrznych.

W myśl § 7 ust. 1 szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla dróg o klasie ulicy "D" wynosić ma 10 m.

Tymczasem w z treści § 76 ust. 1 pkt 63 przedmiotowego planu wynika, iż mowa jest o pasie drogi o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m, co wyraźnie wskazuje, iż w sprawie [...] mamy do czynienia ze spełnieniem warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto droga ta będzie dostępna dla osób trzecich i stanowić ma ulicę przelotową (łączącą ulicę [...] i ulicę [...]), na podstawie czego można przewidywać duże natężenie ruchu.

Zachodzi zatem w tym przypadku sytuacja określenia w miejscowym planie drogi jako drogi wewnętrznej, przy jednoczesnym takim jej zaplanowaniu (co do przebiegu, funkcji i szerokości), że de facto byłaby to droga publiczna.

Powyższe wypełnia przesłankę z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

X. W nawiązaniu do stanowiska, że Rada Gminy może tak sformułować przepisy, by wynikało z nich, że przeznaczenie drogi jest jedynie informacyjne, czy też rezerwowe lub postulatywne pod ewentualne przyszłe jej funkcjonowanie, należy podkreślić, że przepisy cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w u.p.z.p., wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (vide § 7 pkt 9 cytowanego rozporządzenia). Nie należy jednak przez to rozumieć braku wykonalności postanowień planu, bowiem wówczas tracił by on charakter źródła prawa (art. 2 i 87 Konstytucji).

Nie jest jednak zasadne stwierdzenie, że o prawidłowości postanowień planu w kwestionowanym przez skarżącą zakresie świadczy jedynie dopuszczenie lokalizacji drogi, bez konieczności jej realizacji. Po pierwsze w skarżonym § 76 ust. 1 pkt 63 miejscowego planu nie ma mowy (w odróżnieniu od innych jego przepisów) o "ulicy projektowanej". Po drugie, wbrew twierdzeniom Gminy, uzasadnione są wątpliwości czy istotnie ul. [...] stanowić ma drogę wewnętrzną, której budowa zależy wyłącznie od skarżącej, o czym była wyżej mowa.

XI. Z powyższych względów Sąd za zasadne uznał stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy, ze względu na naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 64 tego aktu.

Powyższe względy przemówiły za orzeczeniem na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności panu, z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając koszty sądowe, tj. kwotę stanowiącą równowartość wpisu.