Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 938/07 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 938/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia [...] 2006 r. P. C. wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, w wyniku czego, mocą rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] 2006 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] 2006 r. i przeniesiony do rezerwy.

Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...], na podstawie art. 54 ust. 4 w związku z art. 111 pkt 9 lit. a i art. 114 ust. 5 i 6 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451 ze zm.), orzekł o obowiązku zwrotu przez P. C. zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w kwocie [...] zł w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

P. C. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o zwolnienie go w całości z obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez resort obrony na utrzymanie i naukę oficera w trakcie studiów w WAT, wskazując na trudną sytuację rodzinną i materialną, spowodowaną przede wszystkim dużymi wydatkami finansowymi na utrzymanie rodziny (zaciągnięty kredyt hipoteczny, opłata za wynajmowanie mieszkania).

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 54 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy zwolnienia go z obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie wskazując, że z przeprowadzonej analizy przedstawionych mu dokumentów nie wynika, aby sytuacja rodzinna i materialna oficera uzasadniała możliwość zwolnienia go z obowiązku zwrotu kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w WAT. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka określona w art. 54 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy, która stanowi warunek sine qua non zwolnienia z obowiązku zwrotu z przedmiotowych kosztów. Organ wyjaśnił ponadto, iż sytuacja materialna, w jakiej się znalazł wnioskodawca, a zwłaszcza spłacanie rat zaciągniętego kredytu, może być podstawą do wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu zapłaty całości lub części równowartości przedmiotowych kosztów, bądź rozłożenia całości lub części na raty.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podkreślając, że zaciąganie przez P. C. kolejnych zobowiązań w sytuacji, gdy jest on świadomy ciążącego na nim obowiązku zwrotu równowartości kosztów nauki w szkole wojskowej, stwarza domniemanie próby przerzucenia na Skarb Państwa ponoszenia kosztów tych zobowiązań, poprzez rezygnację z dochodzenia wymagalnej wierzytelności.

Na tę decyzję P. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 54 ust. 6 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, powtarzając argumentację przedstawioną na etapie postępowania administracyjnego, podnosząc dodatkowo, iż decyzja nakładająca na niego obowiązek zwrotu kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę w WAT została wydana w oparciu o przepisy ustawy, która zaczęła obowiązywać już po zakończeniu przez niego studiów. W ocenie skarżącego, ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych reguluje sytuację wyłącznie tych żołnierzy, którzy rozpoczęli naukę po jej wejściu w życie, zaś w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.).

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 938/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę P. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] 2007 r., nr [...], wskazał, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona, bowiem nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z użytego w art. 54 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy sformułowania "może zwolnić" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, co oznacza, że Minister Obrony Narodowej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Sąd stwierdził zatem, że to do oceny organu należało podjęcie decyzji o zwolnieniu skarżącego z obowiązku zwrotu kosztów jego utrzymania i nauki w WAT lub odmowa takiego zwolnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Obrony Narodowej, podejmując zaskarżoną decyzję podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prawidłowo dokonał oceny sytuacji materialnej skarżącego i jego możliwości finansowych oraz zasadnie wskazał, iż z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 54 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a w szczególności nie wynika, by sytuacja, w której się znajduje, należała do trudnej sytuacji materialnej rodziny. Zdaniem Sądu skarżący składając wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, będąc w okresie służby obowiązkowej, powinien liczyć się z konsekwencjami finansowymi tej decyzji. W związku z tym Sąd uznał, że obecna sytuacja materialna skarżącego jest spowodowana jego świadomym działaniem i nie może obciążać konsekwencjami finansowymi organów wojskowych, które poniosły znaczne koszty na przygotowanie zawodowe skarżącego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego skargę kasacyjną złożył P. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odmowę uchylenia decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] 2007 r. wydanej z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 i art. 140 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 54 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Minister Obrony Narodowej zwalnia żołnierza zawodowego z obowiązku zwrotu kosztów w całości lub w części w przypadkach uzasadnionych potrzebami Sił Zbrojnych oraz ze względu na: (1) zaistnienie wypadku losowego; (2) trudną sytuację rodzinną i materialną; (3) powołanie do innej służby wojskowej. Zwrócono uwagę, iż rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie w dużej mierze ma charakter uznaniowy, dlatego też powinno się w sposób szczególny przestrzegać zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że wykazał, iż obciążenie go kwotą [...] zł z tytułu utrzymania i nauki w Wojskowej Akademii Technicznej powoduje, iż nie jest on w stanie wywiązać się z nałożonego zobowiązania. Przedstawił bowiem organowi kompleksowo całą swoją sytuację materialną wykazując szczegółowo wysokość osiąganego dochodu oraz wysokość obciążeń związanych z przebywaniem i pracą w Warszawie. Z tego zestawienia, zdaniem skarżącego, wynika, że do miesięcznej dyspozycji dla jego gospodarstwa domowego pozostaje kwota [...] zł. Przeliczając natomiast tę kwotę przez liczbę dni w miesiącu, wynika, że na zaspokojenie codziennych potrzeb życiowych skarżącego oraz jego żony przypada [...] zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej w tym zakresie należy zauważyć, że Sąd nie jest władny kwestionować zasadności decyzji wydanych w Siłach Zbrojnych pod względem celowości i prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej polityki kadrowej. Sądowa kontrola decyzji, szczególnie, gdy ma ona charakter uznaniowy, jest bowiem ograniczona i sprowadza się wyłącznie do badania, czy nie noszą one cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający poprzedził swoje rozstrzygniecie wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 40 k.p.a..

Brzmienie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. W związku z tym zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za Sądem pierwszej instancji uznać należy, że Minister Obrony Narodowej podjął wszelkie kroki do wyjaśnienia stanu niniejszej sprawy i prawidłowo dokonał oceny sytuacji materialnej skarżącego, uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka trudnej sytuacji materialnej, podnoszona przez skarżącego.

Wskazać bowiem należy, że przepis art. 54 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że Minister Obrony Narodowej może zwolnić żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1 i 2, z obowiązku zwrotu kosztów w całości lub w części w przypadkach uzasadnionych potrzebami Sił Zbrojnych oraz ze względu na rudną sytuację rodzinną i materialną.

Ze wskazanego przepisu wynika, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, co oznacza, iż organy administracyjne powinny w sposób szczególny przestrzegać zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uczyniono w przedmiotowej sprawie.

Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, iż kontrola decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, nie obejmuje natomiast ani celowości wydania decyzji, ani rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma jedynie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że nie można postawić organom administracyjnym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji, jak również uznał, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Minister Obrony Narodowej w decyzji z dnia [...] 2007 r. prawidłowo ustalił, że zobowiązania finansowe skarżącego i jego rodziny nie są większe niż dochody, które otrzymuje skarżący wraz z żoną. Trafnie organ przyjął, co podtrzymał Sąd pierwszej instancji, że zaciąganie przez skarżącego kolejnych zobowiązań finansowych w sytuacji, gdy jest on świadomy ciążącego na nim obowiązku zwrotu równowartości kosztów nauki w szkole wojskowej, stwarza domniemanie przerzucenia na Skarb Państwa ponoszenia kosztów tych zobowiązań, co jest niedopuszczalne. Skarb Państwa nie może bowiem ponosić odpowiedzialności za decyzje podejmowane przez żołnierza.

W związku z tym uznać należy, że polemizowanie przez skarżącego z ustaleniami faktycznymi organów obu instancji, zaakceptowanymi następnie przez Sąd pierwszej instancji, nie mogło przynieść oczekiwanych rezultatów, skoro w decyzji organy przedstawiły ustalenia faktyczne i prawne dokonane na podstawie akt niniejszej sprawy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.