Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji filii szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", art. 59 ust. 2 i 2c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji, z dniem [...] sierpnia 2016 r., filii w L. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2016 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji, z dniem [...]sierpnia 2016 r., szkoły filialnej w L. organizacyjnie podporządkowanej Szkole Podstawowej im. [...] w [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (znak: [...]) Wójt Gminy [...], stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, powiadomił S. Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły filialnej w L. oraz wystąpił o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2016 r. szkoły filialnej w L. W uzasadnieniu stwierdził w szczególności, że w szkole planowanej do likwidacji panują dobre warunki kształcenia, wychowania i opieki, w tym w zakresie bezpieczeństwa i higieny procesu dydaktycznego. Kadrę pedagogiczną stanowią nauczyciele zatrudnieni w macierzystej placówce, tj. Szkole Podstawowej w [...]. Szkoła spełnia w lokalnym środowisku ważną rolę integrującą społeczność oraz kulturotwórczą. Likwidacji szkoły filialnej kategorycznie sprzeciwiają się mieszkańcy sołectwa L., w tym rodzice uczniów uczęszczających do tej szkoły. Podstawowym czynnikiem motywującym władze Gminy [...] do przeprowadzenia likwidacji szkoły filialnej w L. są względy ekonomiczno-finansowe, tj. zadłużenie Gminy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [...] wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy [...] Kuratorowi Oświaty celem ponownego przedstawienia opinii.

W uzasadnieniu zarzucono organowi pominięcie oraz niewłaściwą interpretację istotnych argumentów merytorycznych przemawiających za likwidacją filii.

Podniesiono, że po likwidacji szkoły filialnej dzieci będą miały zagwarantowaną edukację w szkole publicznej, oddalonej zaledwie o 6 km. Gmina zapewni im bezpieczny i pod nadzorem przewóz do szkoły w [...]. Nie wpłynie to znacząco na wydłużenie czasu, w którym dzieci dotrą do szkoły, a w niektórych przypadkach (chodzi o uczniów, którzy musieli pokonywać pieszo znaczne odległości dzielące ich miejsce zamieszkania od budynku filii w L.), czas ten może ulec skróceniu, natomiast droga do szkoły będzie z pewnością bezpieczniejsza.

Organizacja pracy szkoły w [...] nie zmieni się w następstwie przyjęcia uczniów ze szkoły filialnej - dotychczasowe oddziały nie są liczne i nie doprowadzi to do pracy szkoły na dwie zmiany. Ujemne skutki dla procesu edukacyjnego w szkole filialnej miało łączenie klas, które nie będzie mieć miejsca w szkole w [...]. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że warunki edukacji w filii w L. są bardziej bezpieczne niż w przypadku szkoły w [...]. Przeczy temu np. brak monitoringu budynku szkolnego w L., podczas gdy obiekt szkolny w [...] jest monitorowany.

Wskazano, że za zamiarem likwidacji szkoły filialnej w L. przemawiają zarówno czynniki natury ekonomiczno-finansowej, jak i uwarunkowania demograficzne związane z niską dzietnością i liczbą urodzeń oraz masową emigracją zarobkową młodych rodzin skutkującą wyludnianiem się wsi oraz podważającą sens dalszego "obciążania społeczności gminnej kosztami utrzymywania filii". Baza szkoły filialnej jest zbyt duża w stosunku do liczby uczęszczających do niej uczniów generując nieuzasadnione koszty. Szkoła filialna nie zapewnia uczniom specjalistycznych usług edukacyjnych, w tym logopedycznych i z zakresu gimnastyki korekcyjnej oraz zajęć dodatkowych. Trudności z usługami specjalistów dotykają również macierzystą szkołę w [...], która ponosi skutki inwestycji czynionych na utrzymanie filii w L. Podniesiono, że według opinii nauczycieli dojeżdżających do szkoły filialnej, dzieci tej szkoły mają problemy z komunikacją wynikającą z braku możliwości funkcjonowania w większej grupie - dzieci te stają się aspołeczne.

Zaznaczono również, że nieuzasadnione są obawy organu dotyczące rzekomych trudności integracyjnych dzieci w nowym środowisku szkolnym w S. Do szkoły filialnej uczęszcza tylko 14 uczniów (w dwóch łączonych oddziałach klasowych), zaś 26 uczniów z tego środowiska uczęszcza już do szkoły w S. oddalonej o 6 km. Przeczy to tezie o potencjalnych trudnościach adaptacyjnych dzieci ze szkoły filialnej z ich nowymi rówieśnikami. Większy ośrodek szkolny w [...] zapewni wszystkim szerszy dostęp do zaplecza edukacyjnego i infrastruktury edukacyjnej oraz umożliwi egalitaryzację nauczania na poziomie gminnym. Przede wszystkim jednak umożliwi dzieciom ze szkoły filialnej prawidłowy rozwój np. przez współzawodnictwo i rywalizację z licznymi rówieśnikami, czego realnie są pozbawione, a co wpłynie nieuchronnie na podnoszenie poziomu wiedzy i kształtowanie pożądanych postaw.

Podkreślono także, że warunki lokalowe w szkole w [...] są bardzo dobre co dotyczy zarówno sal lekcyjnych jak i wyposażenia w bibliotekę oraz zaplecze rekreacyjno-sportowe obejmujące dużą salę gimnastyczną, basen, boisko sportowe, przestrzeń rekreacyjną. Prawidłowo zorganizowana jest świetlica, catering, bezpłatny transport dzieci do szkoły, opieka medyczna i pedagogiczna. Konsolidacja oświaty poszerzy zakres nadzoru gminy nad szkolnictwem, a także możliwości finansowania, co przyniesie korzyści dla prowadzonego procesu edukacji.

Wskazano nadto, że likwidacja filii nie wpłynie ujemnie na losy zawodowe nauczycieli, poza jednostkowymi sytuacjami. Nie można bowiem zapominać, że wszyscy nauczyciele pracujący w filii w L. są zatrudnieni w szkole w [...] i obecnie muszą dojeżdżać do L. Obniża to jakość pracy nauczycieli i pogarsza jej warunki.

Minister Edukacji Narodowej nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. wskazał, że [...] Kurator Oświaty nie naruszył przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty. Spełnienie przez Gminę wszystkich warunków formalnych zawartych w art. 59 ust. 1 i 2 ww. ustawy oraz zadeklarowanie realizacji obowiązków związanych z dowozem uczniów, określonych w art. 17 ust. 3 ustawy, nie nakłada na kuratora obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru zlikwidowania szkoły. Kurator oświaty jest organem nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, o czym stanowi art. 33 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy.

Zdaniem Ministra, analiza treści zaskarżonego postanowienia oraz uzasadnienia uchwały Rady Gminy [...] skłania do przyjęcia poglądu, że zamiar likwidacji szkoły filialnej w L. jest uzasadniany przede wszystkim wysokością kosztów utrzymania tej szkoły wynikającą ze zmniejszającej się liczby uczniów oraz sygnalizowanym przez władze Gminy [...] niezadawalającym stanem technicznym budynku. Skoro jednak, zgodnie z art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań własnych gmin, argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły.

Organ II instancji podniósł, że w budynku szkoły filialnej w L., siedzibę swą mają: Koło Gospodyń Wiejskich "L.", filia biblioteki publicznej w [...] oraz oddział przedszkolny publicznego przedszkola w [...]. Część budynku jest także dzierżawiona lub użyczana niesamorządowym jednostkom oświatowym, tj. Liceum Ogólnokształcącemu dla dorosłych [...] oraz Szkole Policealnej [...]. Można zatem przyjąć, że powierzchnia budynku szkolnego jest racjonalnie wykorzystywana i może nawet stanowić źródło dochodów do budżetu gminy (np. z tytułu opłat czynszowych). W aktach sprawy brak jest informacji, w jaki sposób wymienione podmioty korzystające z gminnego budynku szkoły filialnej w L. partycypują w kosztach utrzymania budynku.

Minister zauważył, że zadłużenie Gminy [...], zgodnie z treścią uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. II Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w sprawie opinii o prawidłowości planowanej kwoty długu Gminy [...] wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, jest związane z roszczeniami o zwrot znacznych kwot ze środków dotacji lub płatności, w tym wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. II Skład RIO w K., wzywając Gminę [...] do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego, wskazał, że w okresie realizacji programu postępowania naprawczego jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest m.in. do ograniczenia realizacji zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych. Prowadzenie szkół podstawowych, zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowi obowiązkowe oświatowe zadanie własne gminy. Gmina [...] nie wykazała natomiast w jaki sposób i w jakim stopniu likwidacja szkoły filialnej w L. przyczyni się do poprawy stanu finansów publicznych Gminy.

Minister zauważył nadto, iż w uzasadnieniu opiniowanej uchwały wskazano, że po likwidacji szkoły filialnej w tym samym budynku osoba fizyczna planuje założenie Publicznej Szkoły Podstawowej [...] oraz Publicznego Gimnazjum [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], Wójt Gminy [...] przekazał kopię decyzji własnej z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] zezwalającej osobie fizycznej na założenie publicznej szkoły podstawowej [...]. Zezwolenie wydano na czas nieokreślony, a termin rozpoczęcia działalności szkoły określono na dzień [...] września 2016 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że wniosek o wydanie zezwolenia zawierał informację o warunkach lokalowych szkoły oraz wyposażeniu w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji zadań statutowych. W uzupełnieniu wniosku przedłożona została opinia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie się mieścić szkoła i najbliższym jego otoczeniu. Powyższe opinie potwierdzone oględzinami budynku wskazują, że budynek posiada warunki techniczne i sanitarne do prowadzenia szkoły publicznej, a wykazane uchybienia miały zostać usunięte przed dniem [...] września 2016 r. Organ udzielający zezwolenia stwierdził, że utworzenie Publicznej Szkoły Podstawowej [...] stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół na terenie Gminy [...]. Zezwolenie z dnia [...] września 2015 r. nie zostało zmienione ani cofnięte przez Wójta Gminy [...]. W kontekście powyższej decyzji trudno podzielić stanowisko organu o braku zapotrzebowania społecznego na funkcjonowanie szkoły publicznej w L. oraz o niedostatecznym stanie technicznym infrastruktury szkoły filialnej w stosunku do potrzeb uczniów.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii niedysponowania przez szkołę filialną w L. stacjonarną (stałą) kadrą nauczycieli, tylko nauczycielami dojeżdżającymi na poszczególne zajęcia edukacyjne ze szkoły głównej oddalonej o 6 km, Minister wskazał, że stan taki jest zgodny z art. 40 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że nauczyciele szkół zatrudniających mniej niż 3 nauczycieli są członkami rady pedagogicznej szkoły, której jest podporządkowana szkoła filialna.

Odnośnie natomiast wskazywanej w zażaleniu kwestii przyzwolenia społeczności Gminy [...] na likwidację szkoły filialnej w L., Minister zaznaczył, że należy wziąć pod uwagę także stanowisko rodziców uczniów tej szkoły oraz innych mieszkańców miejscowości L., wyrażone licznymi protestami. Protest przeciw likwidacji szkoły filialnej podpisało 173 mieszkańców sołectwa. Ponadto, władze Gminy [...] nie podjęły czynności mających na celu przedstawienie mieszkańcom sołectwa L. argumentów uzasadniających likwidację filii oraz osiągnięcie porozumienia społecznego. W szczególności, nie zorganizowano zebrania wiejskiego, podczas którego mieszkańcy mogliby wyrazić swoje stanowisko w istotnej dla nich sprawie z zakresu administracji publicznej.

Minister stwierdził nadto, że malejąca liczba uczniów w szkole filialnej jest efektem działań władz Gminy [...] podejmowanych w latach ubiegłych, nakierowanych na likwidację tej szkoły. Z notatki służbowej z dnia [...] lutego 2016 r. ze spotkania z przedstawicielami Rady Rodziców Zespołu Szkół w [...], sporządzonej przez Kierownika Oddziału Kształcenia, Wychowania i Współpracy z Samorządem Terytorialnym [...] Kuratorium Oświaty, wynika, że "problem z likwidacją ciągnie się już od 14 lat". Natomiast Wójt Gminy [...] w zażaleniu na postanowienie przedstawił stanowisko o "dotychczas wykazywanej oczywistej niechęci władz samorządowych do likwidacji filii" oraz o "dotychczasowym opóźnianiu przez władze gminne podjęcia decyzji o przekształceniach". Zdaniem Ministra, brak stabilizacji oraz niepewność co do dalszych losów szkoły filialnej w L. skłania część mieszkańców tego sołectwa do wyboru dla swoich dzieci Szkoły Podstawowej w [...] będącej macierzystą szkołą względem filii. Przedłożona przez Wójta Gminy [...] pismem z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] prognoza demograficzna dzieci urodzonych w latach 2009-2015 nie wskazuje na zmniejszenie się liczby uczniów w miejscowości L. Ustabilizowanie sytuacji szkoły filialnej może pozytywnie wpłynąć na liczbę uczniów tej szkoły.

Minister zauważył również, że opiniowana uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., powołująca jako podstawę prawną przepis art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jest obarczona wadą prawną, gdyż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. (sygn. akt. I OSK 210/14) szkoła filialna nie jest szkołą samodzielną, lecz jest organizacyjnie podporządkowana innej szkole, co wynika wprost z określenia "filialna" i zostało potwierdzone w przepisach oświatowych. Oznacza to, że wszelkie przekształcenia szkoły filialnej są jednocześnie zmianami organizacyjnymi samej szkoły głównej i powinny odbywać się w trybie art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 - 5 ustawy o systemie oświaty. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły filialnej powołuje jako podstawę prawną art. 59 ust. 1 i 2, a nie wymienia ust. 6 tego artykułu.

Minister podniósł, że [...] Kurator Oświaty, opiniując zamiar likwidacji szkoły filialnej, wziął pod uwagę czynniki związane z bezpieczeństwem uczniów i ich dobrostanem psychicznym związanym z nauką w mniejszych oddziałach klasowych. W opinii mieszkańców sołectwa L., w tym rodziców uczniów uczęszczających do szkoły filialnej, szkoła ta jest ośrodkiem życia kulturalnego dla miejscowej społeczności lokalnej. Likwidacja szkoły spowoduje konieczność dowożenia małych dzieci i narażenia ich na trudy podróży, dojście do przystanku, oczekiwanie na autobus, co spowoduje, że czas ich pobytu poza domem ulegnie znacznemu wydłużeniu. Rodzice uczniów szkoły filialnej podkreślają silną identyfikację społeczności lokalnej z tą szkołą oraz brak problemów wychowawczych uczniów. Warunki lokalowe i baza dydaktyczna szkoły filialnej są porównywalne z warunkami lokalowymi Szkoły Podstawowej w [...]. [...] Kurator Oświaty stwierdził, że z zebranych w toku postępowania informacji i dowodów nie wynika, aby sytuacja dzieci w nowej szkole po planowanej zmianie organizacyjnej znacząco się poprawiła, a wręcz zachodzi domniemanie, że może ona ulec pogorszeniu w zakresie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki.

Końcowo Minister stwierdził, że likwidacja szkoły filialnej stanowiłaby realne zagrożenie dla właściwego wykonania obowiązkowego zadania własnego Gminy [...], o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej. W związku z powyższym, uznał, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły filialnej w L. jest uzasadniona, a zażalenie Wójta Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. Gmina [...] wniosła:

- o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2016 r., a także zobowiązanie [...] Kuratora Oświaty do wydania postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji szkoły filialnej w L.,

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r.

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny,

- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego.

W uzasadnieniu skargi Gmina [...] wskazała, że w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. przesłanym przez Wójta Gminy [...] do [...] Kuratora Oświaty zawarte były informacje dodatkowe dotyczące likwidacji Szkoły filialnej w L. zgodnie z którymi "uczniom likwidowanej szkoły zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół w [...]". Tym samym Gmina [...] spełniła przesłankę zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Organ, który wydał zaskarżone postanowienie nie odniósł się do powyższego faktu stwierdzając jedynie, że "za zamiarem likwidacji szkoły filialnej w L. przemawiają przede wszystkim czynniki natury ekonomiczno-finansowej". Tymczasem, jedyna przesłanka wskazana w art. 59 ustawy o systemie oświaty została przez skarżącą Gminę spełniona, wobec czego nie było podstaw prawnych do utrzymania w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2016r.

Ponadto skarżąca Gmina wskazała, że czynniki natury ekonomiczno-finansowej nie są jedynymi przesłankami zlikwidowania szkoły filialnej w L. Już bowiem w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. wskazywano, że do szkoły podstawowej w [...] uczęszcza 27 uczniów z L., wobec czego nietrafiona jest również argumentacja Ministra jakoby szkoła była ośrodkiem życia kulturalnego dla miejscowej społeczności lokalnej. Uczniowie, którzy są mieszkańcami sołectwa L., a którzy obecnie uczą się w Szkole Podstawowej w [...] nie potwierdzają tezy, że likwidacja szkoły filialnej w L. spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa tych uczniów, a także zmniejszy ich "dobrostan psychiczny". W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko, że Minister, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty - pomimo spełnienia przez skarżącą Gminę przesłanek upoważniających do likwidacji szkoły filialnej - naruszył art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca Gmina podniosła również, że Minister nie odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w zażaleniu na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2016 r. Pominął bowiem twierdzenia skarżącej, iż "struktura osobowa uczniów w planowanej do likwidacji szkole w warstwie społecznej nie jest reprezentacją społeczności lokalnej, dlatego nie mogą zachodzić w grupie uczniów, o tak nienaturalnej strukturze prawidłowe relacje i integracje społeczne". Powyższe skutkuje naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprzeczności z powołanym przepisem stoi również brak wzięcia pod uwagę przez organy obu instancji tak ważnego interesu społecznego jak starania skarżącej Gminy o minimalizowanie jej zadłużenia.

Ponadto skarżąca Gmina wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 2 sierpnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 1114/05, "opinia kuratora w sprawie likwidacji szkoły ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie tylko w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym, gdyż muszą istnieć jej prawne kryteria, w przypadku zaś odmowy wydania pozytywnej opinii kurator powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania przez organ prowadzący szkołę wyraźnie wskazanego w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach obowiązku, związanego z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły wszystkich przysługujących im uprawnień, legitymuje do zajęcia negatywnego stanowiska". Pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego orzeczenia zachowuje aktualność w realiach niniejszej sprawy, albowiem organy obu instancji powinny wydać orzeczenia zgodnie z dyrektywami wynikającymi z treści powołanego wyroku, co w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej Gminy, nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2016 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji, z dniem [...] sierpnia 2016 r., filii w L. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Ustęp 2 ww. artykułu stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Opinia, o której mowa w ust. 2, wydawana jest w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (ust. 2c).

Kompetencja kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie likwidacji szkoły wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6 ww. ustawy), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Na ten aspekt roli kuratora oświaty w sprawach likwidacji szkół wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (publ. OTK-A 2002/3/30).

Kurator oświaty, co należy podkreślić, nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, którymi są - zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Jego opinia - wydawana w trybie art. 59 ustawy o systemie oświaty - nie jest więc opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę kurator wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również tych aspektów, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Nadzór pedagogiczny, w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, polega na: obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, a także na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. We wskazanym wyżej zakresie, nadzorowi podlega w szczególności zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (ust. 2 pkt 7).

Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły nie może mieć charakteru arbitralnego, lecz musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę wskazane powyżej obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się wyłącznie do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, ale również do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano, opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły przyjmuje formę postanowienia na które służy zażalenie. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wskazuje jednoznacznie na to, że do toczącego się przed organem oświaty postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., jeżeli na postanowienie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, a także gdy wydane zostało na skutek zażalenia, postanowienie winno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie obejmuje ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.).

Zaznaczenia wymaga, że na organie sporządzającym uzasadnienie spoczywa obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Organ powinien przy tym poddać rozwadze wszystkie podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów.

Sporządzenie uzasadnienia jest silnie powiązane z realizacją zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania oraz zasadą zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, określoną w art. 8 k.p.a. Motywy rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Motywując rozstrzygnięcie organ powinien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak takiego odniesienia stanowi naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, dotyczącym uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Nie rozpatrzył bowiem w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, nie odniósł się do istotnych argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie [...] Kuratora Oświaty. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

W toku przedmiotowego postępowania, a zwłaszcza w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, Gmina [...] akcentowała, że w szkole filialnej planowanej do likwidacji są dwa oddziały klasowe o łącznej liczbie 14 uczniów. Rozróżnia się przy tym dwa etapy edukacji. Etap I - w jednej klasie łączonej jest 8 uczniów, z czego 4 uczniów uczęszcza do klasy I (1 chłopiec i 3 dziewczynki - wiekowo 3 z nich to sześciolatki, a jeden siedmiolatek) i 4 uczniów do klasy III (2 dziewczynki i 2 chłopców). Etap II - w jednej klasie jest 6 uczniów, z czego 3 uczniów uczęszcza do klasy IV (1 dziewczynka, 2 chłopców), a 3 uczniów do klasy V (1 dziewczynka, 2 chłopców). Struktura osobowa uczniów ww. szkoły nie jest reprezentacją społeczności lokalnej, z tego względu w grupie uczniów o tak nienaturalnej strukturze nie mogą zachodzić prawidłowe relacje i integracje społeczne. To powoduje, że realizacja ważnych społecznie celów wychowawczych i właściwe kształtowanie postaw społecznych jest niemożliwe. Obecna liczba uczniów uniemożliwia w istocie właściwą realizację procesu dydaktycznego, nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania. W znacznym stopniu utrudnia wprowadzanie metod aktywizujących, często wyklucza pracę w grupach. Nie ma zatem odpowiednich warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych postaw. W grupach 3 - 4 uczniów trudniej o funkcjonowanie wybijających się i zdolnych uczniów, z których inni mogliby brać przykład i dążyć do współzawodnictwa.

Ponadto, Gmina [...] zwracała uwagę na opinię nauczycieli dojeżdżających do szkoły filialnej planowanej do likwidacji z której wynika, że uczniowie tej szkoły "mają problemy z komunikacją wynikającą z braku możliwości funkcjonowania w większej grupie rówieśniczej" oraz, że brakuje im odpowiedniego poziomu "uspołecznienia". Nadto, pojawiają się problemy organizacyjne np. przy organizacji wycieczek, zajęć dodatkowych, czy uroczystości szkolnych. Opinia taka w istocie została wyrażona przez nauczycieli na spotkaniu z przedstawicielem [...] Kuratora Oświaty w dniu [...] lutego 2016 r.

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko nauczycieli Gmina [...] podniosła w zażaleniu, że jest ono słuszne i wysoce prawdopodobne, bowiem kontakt nauczycieli z uczniami w szkole filialnej i w szkole w [...] pozwala dostrzec różnice wynikające z braku właściwych relacji społecznych pomiędzy uczniami. Ponadto, dzieci mieszkające w sołectwie L. wykazują duże zapotrzebowanie na specjalistyczne usługi edukacyjne, które nie są dla nich dostępne. W filii nie są zatrudnieni specjaliści, np. logopeda, istnieją też kłopoty z organizacją zajęć dodatkowych. Przy czym trudności z usługami specjalistów dotykają również macierzystą szkołę w [...], która ponosi skutki inwestycji czynionych na utrzymanie filii w L. Dyrektor tej szkoły wskazała na spotkaniu z przedstawicielem [...] Kuratora Oświaty, że brak środków uniemożliwia organizowanie zajęć gimnastyki korekcyjnej, a także szerszej pomocy logopedycznej dla dzieci. Podkreśliła również, że szkoła w [...] jest przygotowana na przyjęcie dzieci ze szkoły filialnej - nie spowoduje to wzrostu liczebności klas, ani konieczności zmianowości. Warunki, którymi dysponuje szkoła w [...] są bardzo dobre.

Ponadto Gmina [...] wskazywała, że infrastruktura filii jest rozwinięta w stopniu niedostatecznym dla potrzeb uczniów. Baza sportowo-rekreacyjna jest zbyt mała, aby umożliwić właściwy rozwój ruchowy dzieci - szkoła dysponuje ciasną salą gimnastyczną (7 x 12 m). Z tego względu, a także z uwagi na małą liczbę uczniów, niemożliwe jest prowadzenie zajęć wychowania fizycznego w zakresie zespołowych gier sportowych. Nie funkcjonuje biblioteka szkolna, co znacząco wpływa na dostęp uczniów do literatury.

Skarżąca Gmina akcentowała również, że uczniowie szkoły w [...] mają bardzo dobre warunki lokalowe. Każda klasa ma swoją salę, korytarze zaopatrzone są w monitoring wizyjny. Do dyspozycji uczniów pozostają dwie pracownie komputerowe, wyposażona sala do gimnastyki korekcyjnej, sala gimnastyczna (12 x 24 m), biblioteka, kuchnia, stołówka, plac zabaw dla najmłodszych uczniów. Są też dwa boiska: do piłki nożnej i koszykowej oraz gabinet pierwszej pomocy przedlekarskiej. Uczniowie mają także dostęp do pomocy psychologiczno-pedagogicznej, którą zapewnia psycholog szkolny zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy. Uczniowie ze stwierdzonymi wadami wymowy korzystają z zajęć logopedycznych. Szkoła posiada dwie świetlice (osobną dla uczniów szkoły podstawowej, osobną dla gimnazjalistów) bardzo dobrze wyposażone w pomoce edukacyjne, gdzie dzieci pod opieką wykwalifikowanej kadry odrabiają zajęcia domowe w oczekiwaniu na odwóz do miejsca zamieszkania.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Minister rozważył powyższe kwestie w sposób dogłębny i wnikliwy oraz dokonał ich oceny z punktu widzenia zapewnienia uczniom szkoły filialnej odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Nie odniósł się do kwestii liczebności uczniów szkoły filialnej, funkcjonowania klas łączonych, struktury osobowej klas w kontekście podnoszonych przez skarżącą Gminę aspektów dotyczących relacji między rówieśnikami, problemu integracji społecznej oraz kształtowania właściwych postaw społecznych. Organ nie zajął również stanowiska odnośnie braku możliwości przeprowadzania w szkole filialnej zajęć aktywizujących w większych grupach, choćby z wychowania fizycznego, co może rzutować w przyszłości na umiejętności dzieci w zakresie współpracy i współzawodnictwa.

Wydając zaskarżone postanowienie Minister podzielił negatywną opinię [...] Kuratora Oświaty w kwestii likwidacji szkoły filialnej, który "wziął pod uwagę czynniki związane z bezpieczeństwem uczniów i ich dobrostanem psychicznym związanym z nauką w mniejszych oddziałach klasowych". Swego stanowiska w tym zakresie organ II instancji jednak nie wyjaśnił. Nie rozważył kwestii możliwego wpływu kształcenia dzieci w tak małych grupach na ich przyszłe postawy w życiu społecznym. W szczególności nie wyjaśnił, z jakich względów pominął opinie nauczycieli wskazujących, że uczniowie tej szkoły mają problemy z komunikacją wynikającą z braku możliwości funkcjonowania w większej grupie rówieśniczej oraz, że brakuje im odpowiedniego poziomu "uspołecznienia". Kwestia ta wydaje się równie istotna z punktu widzenia prawidłowego rozwoju i wychowania dzieci, jak i zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków nauki. Organ nie wyjaśnił przy tym w sposób przekonujący z jakich względów przyjął "domniemanie", że warunki te mogłyby ulec pogorszeniu w następstwie planowanej zmiany organizacyjnej.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji nie odniósł się bowiem do - wskazanych powyżej - ważkich argumentów i zarzutów strony skarżącej, dotyczących kształcenia i wychowania dzieci ze szkoły filialnej w kontekście ich prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych. Nie ulega wątpliwości, że kwestie te mieszczą się w zakresie nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty, i wymagają rzetelnego rozważenia przez organ, również w kontekście prognozy demograficznej dzieci urodzonych w miejscowości L., przedstawionej przez Gminę [...] za pismem z dnia [...] lutego 2016 r.

Jak już wskazano powyżej, organ - wydając akt zawierający elementy uznaniowości - zobowiązany jest do wszechstronnej analizy i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Wyniki tej analizy i oceny powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). W niniejszej sprawie Minister uchybił powyższym obowiązkom, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Uchybienia te stosownie do dokonanej oceny prawnej - nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy - organ zobowiązany będzie usunąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.