Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA: Andrzej Skoczylas (sprawozdawca) Zdzisław Kostka (współsprawozdawca) Dariusz Dudra Robert Sawuła Hieronim Sęk Tomasz Zborzyński Protokolant: starszy asystent sędziego Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu, delegowanego do Prokuratury Krajowej Przemysława Słupińskiego na posiedzeniu w Izbie Gospodarczej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. nr BO.511.26.2022, o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zawarte w art. 276 tej ustawy odesłanie, stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania?". podjął następującą uchwałę: Odesłanie zawarte w art. 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) może stanowić podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach działu VII tej ustawy. (zdanie odrębne) cvs

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2022 r. nr BO.511.26.2022 Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie: "Czy w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zawarte w art. 276 tej ustawy odesłanie, stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania?".

We wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego stosowania art. 276 p.p.s.a. w zakresie możliwości zasądzania zwrotu kosztów postępowania w sprawach ze skarg o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniła istnienie niejednolitej praktyki orzeczniczej w tym zakresie.

Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w obrębie omawianej rozbieżności wyróżnić można dwa zasadnicze stanowiska, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie.

Według pierwszego z poglądów orzeczniczych w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (lub uchylił wyrok i decyzje, niekiedy umarzając postępowanie administracyjne), zasądza się koszty postępowania od organu.

Przy czym, zależnie od konkretnych stanów faktycznych przyjmowano, że:

a) obejmowały wyłącznie te wynikające z udziału strony w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania; jako podstawę prawną do zasądzenia kosztów wskazywano art. 276 w zw. z art. 200 p.p.s.a. (dla tego sposobu orzekania charakterystyczne są np. wyroki NSA z dnia: 4 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3803/13; 21 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3287/13; 22 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 2933/13; postanowienie NSA z dnia: 6 kwietnia 2020 r, sygn. akt II GSK 621/19);

b) obejmowały poza kosztami postępowania wznowieniowego również te podniesione na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego; Naczelny Sąd Administracyjny zasądzał koszty w dwojaki sposób - wskazując różne podstawy zasądzenia kosztów, a mianowicie: koszty postępowania wznowieniowego, postępowania kasacyjnego i przed Sądem pierwszej instancji: - art. 276 w zw. z art. 203 i art. 200 lub art. 204 p.p.s.a. (np. wyroki NSA z dnia: 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 672/19; 5 grudnia 2019 r, sygn. akt I GSK 1648/19; 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 648/19 i II GSK 683/19; 30 października 2019 r., sygn. akt I GSK 997/19; 7 lutego 2018 r, sygn. akt II OSK 1637/17; 13 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1409/17; 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 1555/15; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1549/15; 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1561/15; lub - art. 276 w zw. z art. 200 p.p.s.a. (np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1855/21; 22 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 410/21, 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 685/19; 12 grudnia 2019 r, sygn. akt II GSK 676/19; 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 487/19; 18 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3363/14; 30 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3810/13, II FSK 3813/13, II FSK 3794/13, II FSK 3797/13, II FSK 3808/13, II FSK 3811/13, II FSK 3814/13, II FSK 3809/13, II FSK 3812/13, II FSK 3795/13, II FSK 3796/13; z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2642/14, II FSK 3754/13, II FSK 2640/14, II FSK 2641/14; 16 października 2014 r, sygn. akt II FSK 3150/13).

W ramach grupy orzeczeń prezentujących stanowisko przedstawione powyżej w lit. a), gdzie zasądzone koszty obejmowały wyłącznie te wynikające z udziału strony w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania charakterystyczny jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3803/13. Naczelny Sąd Administracyjny - odnosząc się do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania wyjaśnił, że zgodnie z art. 276 p.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 p.p.s.a. Ponieważ dział VII p.p.s.a. nie zawiera odrębnej regulacji zwrotu kosztów postępowania, to zgodnie z odesłaniem, zawartym w art. 276 p.p.s.a., w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania między stronami należy odpowiednio stosować przepisy o postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. W konsekwencji skład orzekający przyjął, że odesłanie zawarte w art. 276 p.p.s.a. nie dotyczy przepisów o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, a w szczególności art. 203, art. 204 i art. 207 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe i treść art. 200 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania przysługuje stronie od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W takim przypadku, jako niezbędne koszty postępowania należy rozumieć koszty wynikające z udziału strony tylko w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania, gdyż brak podstawy w przepisach regulujących zwrot kosztów do rozszerzania tegoż pojęcia na koszty poniesione na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że postępowanie wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem sądowoadministracyjnym (nadzwyczajnym), wiążącym się z poprzednim, zakończonym prawomocnym orzeczeniem, jedynie tożsamością osądzonej sprawy. To na stronach ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Według tej zasady, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07) i nie można ich interpretować rozszerzająco. Według wnioskodawcy analogiczne konkluzje Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyrokach z dnia: 21 października 2014 r. sygn. akt II FSK 3287/13; 14 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3787/13, II FSK 3791/13, II FSK 3790/13, II FSK 3800/13, II FSK 3788/13; 7 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3582/13, II FSK 3240/13, II FSK 3720/13, II FSK 3658/13, II FSK 3719/13.

Z kolei zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w grupie orzeczeń prezentujących stanowisko przedstawione powyżej w lit. b), w których przyjmowano zasadność orzekania o kosztach postępowania, a które obejmowały poza kosztami postępowania wznowieniowego również te poniesione na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego, nie można szerzej poznać argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego dla takiego sposobu wyrokowania i w tym również przyjętej podstawy prawnej dla zasądzonych kosztów, ponieważ w zdecydowanej większości orzeczeń ich uzasadnienia w zakresie kosztów postępowania sprowadzały się do powołania przepisów p.p.s.a., czasami w powiązaniu z właściwymi przepisami odrębnymi oraz wymienieniem poszczególnych składowych tych kosztów.

W istocie to samo stanowisko, ale oparte na trochę innej argumentacji zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1648/19. We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem jedynie, że odesłanie zawarte w art. 276 p.p.s.a. nie odnosi się do przepisów dotyczących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w szczególności art. 203, art. 204 i art. 207 § 2 p.p.s.a. Jednakże odpowiednie stosowanie przepisów o kosztach postępowania, które wykorzystuje sąd pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem działalności administracji publicznej, pozwala na zasądzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniającym skargę o wznowienie postępowania poprzez uchylenie wyroków obu instancji w części, kosztów z kolejnych etapów postępowania (pierwsza instancja, postępowanie kasacyjne, wznowienie postępowania sądowego), jeśli sąd uzna, że były one niezbędne do dochodzenia praw przez stronę skarżącą. Według wnioskodawcy taki pogląd został wyrażony także w wyrokach NSA z dnia: 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1648/19; 30 października 2014 r, sygn. akt II FSK 3810/13, II FSK 3813/13, II FSK 3794/13, II FSK 3797/13, II FSK 3808/13, II FSK 3811/13, II FSK 3814/13, II FSK 3809/13, II FSK 3812/13, II FSK 3795/13, II FSK 3796/13; z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2642/14, II FSK 3754/13, II FSK 2640/14, II FSK 2641/14; 16 października 2014 r, sygn. akt II FSK 3150/13.

W drugim z poglądów, wyrażonym w sprawach, w których Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi o wznowienie postępowania:

a) zasądzano koszty związane z postępowaniem wznowieniowym wynikające z odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania lub udział w rozprawie w oparciu o art. 276 w zw. z art. 204 p.p.s.a. (np. wyroki NSA z dnia: 30 maja 2022 r, sygn. akt II OSK 36/22; 26 kwietnia 2022 r, sygn. akt I FSK 489/20; 29 marca 2022 r. III FSK 4085/21, III FSK 4086/21; 19 lutego 2020 r., sygn. akt I FSK 1541/16; 10 października 2018 r., sygn. akt II FSK 1025/18; 22 września 2017 r., sygn. akt II FSK 679/17; 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 379/17; 18 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 1068/15; 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 530/08);

b) pomimo wniosku strony o zasądzenie kosztów - nie orzekano o kosztach postępowania (np. wyroki NSA z dnia: 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I FSK 1159/19 i I FSK 1160/19; 24 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4058/21; 26 października 2021 r., sygn. akt II FSK 953/18; 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21; 30 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1157/11; 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2020/18; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 876/17; 14 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3674/13; 25 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 976/10).

Ponadto w rozpatrywanym wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, iż w ramach grupy orzeczeń prezentujących stanowisko przedstawione powyżej w lit. a), tj. o zasadności zasądzania kosztów związanych z odpowiedzią na skargę o wznowienie postępowania lub udziałem w rozprawie w sprawach, w których oddalono skargę o wznowienie postępowania, z uwagi na lakoniczność w zakresie treści uzasadnień orzeczeń, nie sposób szerzej poznać motywy rozstrzygnięć poszczególnych składów orzekających dla takiego sposobu wyrokowania.

Natomiast w ramach grupy orzeczeń prezentujących stanowisko przedstawione powyżej w lit. b), w których pomimo wniosku w tym zakresie - nie orzeczono o kosztach postępowania lub też oddalono wniosek, należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r, sygn. akt I FSK 1159/19. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 276 p.p.s.a. do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej; jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio przepisy art. 175. Przepis art. 200 p.p.s.a. przewiduje, iż w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zwrot kosztów postępowania następuje wyłącznie w razie uwzględnienia skargi, a więc od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt. Zatem w przypadku oddalenia skargi przepis nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów od strony dla organu. Z tego względu, stosując art. 276 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę o wznowienie postępowania nie zasądził na rzecz organu podatkowego kosztów postępowania. Zbliżone stanowisko pojawiło się także w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II FSK 804/21 oraz z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3674/13.

Prokurator Prokuratury Krajowej zajął stanowisko w sprawie i wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "W postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zawarte w art. 276 tej ustawy odesłanie, stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie.

Przedstawione we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne daje zatem podstawę do podjęcia uchwały. Z treści art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a. wynika, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma miejsce wtedy, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności orzeczniczej. Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko różnice poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie, ale także tendencję do utrwalania się określonych stanowisk interpretacyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07, ONSAiWSA, nr 1/2008, poz. 6). Rozbieżność w orzecznictwie musi być trwała i rzeczywista, co z kolei implikuje i pogłębia dalsze niejednolite stosowanie prawa. Wszystkie te właściwości należy przypisać zagadnieniu przedstawionemu we wniosku.

Odnosząc się natomiast do przedstawionego pytania prawnego należy na wstępie podkreślić, że jego treść (zwłaszcza zawarte na wstępie sformułowanie: "w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego") wyraźnie wskazuje, iż odnosi się ono wyłącznie do skargi o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i tym zakresem objęta jest sentencja uchwały.

Dodatkowo orzeczenia wskazane w uzasadnieniu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego jako podstawa istnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszą się przede wszystkim do kwestii zawartego w art. 276 p.p.s.a. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 276 p.p.s.a. "Do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio przepisy art. 175". W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że: "Do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej". Jak wynika z uzasadnienia ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; zob. przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Druk nr 1633/ Sejm RP VII kadencji) nowelizującej omawiany przepis "Zmiana art. 276 p.p.s.a doprecyzowuje sposób odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej [instancji – dodane przez NSA] w ramach instytucji wznowienia postępowania. Przepisy powyższe będą miały zastosowanie do skargi o wznowienie postępowania (ocena spełnienia wymogów formalnych skargi o wznowienie). Natomiast przy rozpoznawaniu skargi będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu przed tym sądem, który wznowił postępowanie (nowe brzmienie art. 282 § 2 p.p.s.a.)". Powołany art. 282 § 2 p.p.s.a. obecnie stanowi, że "po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza". W tym kontekście w nauce prawa zauważa się, że "Uwzględniając motywy ustawodawcy wyrażone w cytowanym uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należałoby stwierdzić, że nie jest aktualny pogląd doktryny, wyrażany na gruncie komentowanego przepisu w jego pierwotnym brzmieniu, iż specjalny charakter skargi o wznowienie postępowania wyklucza stosowanie przy jej rozpatrywaniu przepisów regulujących postępowanie odwoławcze, a stosowanie tych przepisów byłoby możliwe jedynie w przypadku wyraźnego ich powołania" (zob. H. Knysiak-Sudyka w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, komentarz do art. 276). Podnosi się także, że analiza brzmienia art. 276 i art. 282 § 2 p.p.s.a. "w znowelizowanym brzmieniu prowadzi jednak do nieco innych wniosków niż wyrażone w powołanym wyżej uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej. W art. 282 § 2 p.p.s.a. jest bowiem mowa o stosowaniu przepisów o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie, na etapie orzekania, a nie na etapie rozpoznania skargi o wznowienie postępowania. Przyjęcie, że regulacja art. 276 dotyczy wyłącznie >>oceny spełnienia wymogów formalnych skargi o wznowienie<<, powodowałoby, iż brak byłoby w ustawie regulacji wskazującej przepisy, które powinny być stosowane na etapie rozpoznania skargi o wznowienie postępowania". Skutkuje to tym, iż "aktualne jest stanowisko, że na etapie rozpoznania skargi o wznowienie postępowania znajdą zastosowanie odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy działu VII p.p.s.a. nie stanowią inaczej". Do skargi o wznowienie postępowania znajdą zatem odpowiednio zastosowanie przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (zob. H. Knysiak-Sudyka w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, komentarz do art. 276; por. też W. Piątek w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 429). W tym kontekście należy jednak pamiętać, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (zob. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964, Nr 3, s. 367 i nast; J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2003, s. 453; A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 6 – 7; A. Błachnio – Parzych, Przepisy odsyłające systemowo, Państwo i Prawo 2003, Nr 1, s. 43; zob. też np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1762/14; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1765/19, wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt I GSK 470/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że sam termin "odpowiednio" jest zwrotem nieostrym pozostawiającym interpretatorowi dużą swobodę interpretacyjną i luz decyzyjny (szerzej zob. M. Hauser, Odesłania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 41 i nast.). Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania (uchwała NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 516/09, - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. uchwała SN z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00, M. Prawn. 2001/4/214; zob. też J. Warylewski - red., Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503). Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2003 r., sygn. akt I FSK 1477/21 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 166/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma też wątpliwości, że przy wykładni odpowiedniego stosowania określonych norm prawnych, prym powinny wieść wykładnia funkcjonalna, celowościowa i aksjologiczna nad wykładnią literalną (zob. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji", t. LXV, Wrocław 2005, s. 151-168 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1631/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, podkreśla się też, że gdy odpowiednie stosowanie dotyczy tzw. części dyspozytywnej normy prawnej, to trzeba mieć na względzie, by przepis stosowany nie utracił swego "zasadniczego charakteru". Gdyby bowiem ustawodawca chciał uregulować daną materię w sposób znacznie odbiegający od treści przepisu odniesienia, uczyniłby to w sposób niepozostawiający wątpliwości. Przyjął jednak, że dla uregulowania jej wystarczy wskazanie na "odpowiednie" zastosowanie określonego przepisu (zob. A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), Państwo i Prawo 2003 r., z. 1, s. 43 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1631/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że kluczowe znaczenie dla określenia zakresu odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (dotyczących kosztów sądowych) w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma określenie charakteru postępowania wznowieniowego.

Charakter prawny skargi o wznowienie zarówno na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, jak i cywilnej należy do niezwykle spornych tak w doktrynie, jak i w judykaturze (zob. przegląd stanowisk w: K. Weitz, w: J. Gudowski (red.), System Prawa Procesowego Cywilnego, tom III cz. 2 Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, s. 1122–1129; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 48 i nast.; W. Piątek w: System Prawa Administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Warszawa 2016, s. 584 i nast.). Można jednak przyjąć, że skarga o wznowienie jest środkiem nadzwyczajnym, wyjątkowym i reparacyjnym, pozbawionym cech dewolutywności. Skarga o wznowienie postępowania jako nadzwyczajny środek zaskarżenia ma charakter mieszany - od strony formalnej jest jedną z postaci pisma procesowego inicjującego postępowanie (w istocie jak skarga - art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 276 zd. 1 p.p.s.a.), poddanego jednak modyfikacjom uzasadnionym tym, że funkcjonalnie pełni ona rolę środka zaskarżenia (sensu largo), który jest skierowany przeciwko prawomocnym orzeczeniom (art. 270, art. 279 in fine, art. 280 in principio, art. 282 § 2 p.p.s.a.). Modyfikacje te sprawiają, że przy ocenie konkretnych kwestii szczegółowych w grę wchodzi traktowanie skargi o wznowienie tak jak zwykłej skargi (np. w zakresie skutków wniesienia skargi o wznowienie do sądu niewłaściwego, badania jej warunków formalnych) albo tak jak środka zaskarżenia (np. w zakresie skutków wniesienia skargi o wznowienie po upływie terminu), bądź uwzględnianie równolegle wymagań właściwych skardze do WSA i środkowi zaskarżenia (np. w zakresie rodzajów okoliczności warunkujących dopuszczalność skargi - zob. K. Weitz, w: J. Gudowski (red.), System Prawa Procesowego Cywilnego, tom III cz. 2 Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, s.1128–1133; A. Żmudzińska, Nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, ZNSA 2006, nr 4-5, s. 38, K. Weitz, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2012, komentarz do art. 399, s. 443. T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, Warszawa 2013, s. 443–444). Skarga o wznowienie jedynie w znaczeniu techniczno-procesowym powoduje wszczęcie nowego postępowania, ponieważ odmiennie niż skarga wnoszona na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga o wznowienie wszczyna postępowanie będące kontynuacją procesu, który zakończył się prawomocnym wyrokiem albo postanowieniem (zob. W. Piątek w: System Prawa Administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Warszawa 2016, s. 585; por. też M. Manowska, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 2013, s. 83). W tym miejscu należy zauważyć, iż istotnej wskazówki jak rozumieć omawiane zagadnienie dostarcza stanowisko przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPS 2/10. W uzasadnieniu wskazanej uchwały podkreślono, iż charakter postępowania wznowieniowego przemawia za tym, że przyznanie "w sprawie" prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w całości lub ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika rozciąga się na postępowanie wznowieniowe. Wznowienie postępowania, jeżeli zachodzą przyczyny określone w ustawie, polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem. Skoro więc wznowienie postępowania oznacza powrót do rozpoznania sprawy, nie sposób twierdzić, iż prawo pomocy przyznane w tej sprawie na wcześniejszym etapie rozpoznania sprawy spełniło swój cel. Należy zatem przyjąć, że następstwem opisanych wyżej modyfikacji w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jest także to, że skarga o wznowienie, aczkolwiek formalnie pozostaje skargą, to jednak – odmiennie niż zwykła skarga – nie powoduje w sensie materialnym wszczęcia nowego postępowania, lecz podjęcie i kontynuację tego samego postępowania, w którym zapadło uprzednio zaskarżone prawomocne orzeczenie. Jak słusznie podkreślono w uchwale NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., (sygn. akt II GPS 2/10) to, że "postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, toczącym się na skutek skargi o wznowienie postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem, nie oznacza, że dotyczy ono innej sprawy. Nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż prawo pomocy nie jest przyznawane w sprawie w znaczeniu materialnoprawnym, którą wyznacza określony stosunek prawny poddany pod osąd sądu, ale w sprawie w znaczeniu techniczno-procesowym, którą wyznacza wszczęcie określonego rodzaju postępowania sądowego i jego zakończenie". Powyższe oznacza, iż w postępowaniu ze skargi o wznowienie, po stwierdzeniu istnienia podstaw wznowienia, rozpoznawana jest w określonych granicach ta sama sprawa, którą wcześniej prawomocnie osądzono. Jak wskazuje się w nauce prawa "Prawidłowo i lapidarnie oddaje to nazwa skargi, zgodnie z którą ma ona zmierzać właśnie do >>wznowienia<< postępowania, czyli podjęcia go na nowo i dalszego prowadzenia, a nie wszczęcia nowego". Takie rozwiązanie najlepiej zapewnia to, aby w postępowaniu ze skargi o wznowienie, po ustaleniu, że wznowienie jest dopuszczalne, sprawa uprzednio prawomocnie osądzona mogła powrócić do stanu, w którym znajdowała się przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia (zob. K. Weitz, w: J. Gudowski (red.), System Prawa Procesowego Cywilnego, tom III cz. 2 Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, s. 1136-1137; zob. też K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 48, E. Gapska, Skarga o wznowienie postępowania w: E. Gapska, J. Studzińska, Postępowanie nieprocesowe, J. Studzińska, Warszawa 2020). Dodatkowo może zostać rozpoznana na nowo w granicach określonych w p.p.s.a.

Nie zmienia powyższego okoliczność, iż ponowne rozpoznanie sprawy poprzedzone jest badaniem istnienia podstaw wznowienia, ponieważ jest ono dokonywane tylko dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zatem przyjąć, iż stanowi w istocie kwestię prejudycjalną dla osądzenia na nowo sprawy, w której wcześniej zapadło prawomocne orzeczenie. Powyższe jest zgodne z art. 275 p.p.s.a. przewidującym, że w przypadku wniesienia skargi o wznowienie postępowania, toczy się ono w instancji, w której orzekał poprzednio sąd właściwy do wznowienia. W związku z reparacyjnym charakterem skarga o wznowienie ma doprowadzić do zastąpienia prawomocnego orzeczenia nowym rozstrzygnięciem opartym na postępowaniu, w którym wyeliminowano powstałe w dotychczasowym postępowaniu nieprawidłowości. Dochodzi tu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a zatem wniesienie omawianej skargi nie musi wywoływać skutku dewolutywnego (zob. K. Weitz, w: J. Gudowski (red.), System, t. III, s. 1130–1137; por. też M. Manowska, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 2013, s. 43 i n.).

Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga o wznowienie postępowania okazała się skuteczna i doprowadziła do rozpoznania sprawy na nowo – w granicach zakreślonych podstawą wznowienia – to zwrot kosztów postępowania będzie się odbywał na podstawie art. 209, art. 203 i art. 205 p.p.s.a. z uwzględnieniem art. 202 i art. 207 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 276 p.p.s.a. Jak już wskazywano stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnej treści art. 282 § 2 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że tak jak ma to miejsce w postępowaniu ze skargi kasacyjnej stronie, która w postępowaniu, które podlegało wznowieniu wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (art. 203 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 203 p.p.s.a. oznacza orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na podstawie art. 185 § 1, art. 186 i art. 188 p.p.s.a., przy czym w przypadku zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 p.p.s.a. uwzględnia tylko koszty postępowania kasacyjnego, natomiast koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji w zależności od treści rozstrzygnięcia reformatoryjnego – na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jak trafnie podnosi się w nauce prawa, we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje ogólna zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (zob. B. Dauter w: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowo administracyjnych - Warszawa 2007, s. 207-226 oraz M. Jagielska, J. Jagielski, J. Gołaszewski w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 918 i nast.; M. Kazek, Koszty w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 5-6). Wyrażona w art. 199 p.p.s.a. ogólna zasada ponoszenia kosztów sądowych stanowi bowiem punkt wyjścia do rozpatrywania zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych oraz obowiązku ponoszenia kosztów zastępstwa procesowego jako wyjątku.

Należy zaznaczyć, że zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym znajdzie również art. 209 p.p.s.a., zgodnie z którym wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Z unormowania zawartego w art. 209 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynikają bowiem podstawy do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie.

Należy zaznaczyć, iż ewentualne rozszerzenie w drodze wykładni systemowej zakresu stosowania art. 204 p.p.s.a. na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalające skargę o wznowienie i przyjęcie, że strona przegrywająca w każdym przypadku obowiązana jest do zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego stronie przeciwnej - w istocie spowodowałoby pogorszenie sytuacji procesowej skarżącego (w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji), gdyż we wskazanej powyżej sytuacji byłby on zobowiązany nie tylko do ponoszenia kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie, ale także do zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez organ. Natomiast przepisy, z których wynika obowiązek ponoszenia określonego ciężaru, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2004 r., sygn. akt FZ 504/04, postanowienie NSA z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt FZ 266/04, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FZ 12/07; postanowienie NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt I OZ 511/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując powoduje to, że Naczelny Sąd Administracyjny będzie rozstrzygał wniosek strony o zwrot kosztów w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast przy oddaleniu skargi o wznowienie postępowania, brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania wznowieniowego, ponieważ takie orzeczenie nie zostało wymienione w treści art. 209 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.

(zdanie odrębne)

UZASADNIENIE

zdania odrębnego sędziego NSA Zdzisława Kostki

Moim zdaniem odesłanie zawarte w art. 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) nie stanowi podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wystarczającą podstawę prawną zasądzenia zwrotu tych kosztów stanowią bowiem przepisy zawarte w rozdziale 1 działu V Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 199 – 210).

Przedstawiony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w istocie dotyczy zwrotu kosztów postępowania między stronami, gdy toczyło się postępowanie na skutek skargi o wznowienie postępowania, a Naczelny Sąd Administracyjny był na podstawie art. 275 p.p.s.a. właściwy do wznowienia postępowania. Zwrot kosztów postępowania między stronami został uregulowany we wspomnianym rozdziale 1 działu V Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zatytułowanym "Zwrot kosztów postępowania między stronami". W pierwszym z przepisów tego rozdziału (art. 199) stanowi się, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten wyraża zasadę ponoszenia przez stronę kosztów postępowania związanych z udziałem tej strony w postępowaniu. Zasada ta ma zastosowanie, jak wyraźnie przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, zarówno w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu przed sądem drugiej instancji. Moim zdaniem ma ona także zastosowanie w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania i to niezależnie od tego, czy właściwy do wznowienia postępowania jest wojewódzki sąd administracyjny, czy Naczelny Sąd Administracyjny. Ogólny charakter wskazanej zasady wynika z systematyki Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy o zwrocie kosztów postępowania między stronami zamieszczono w dziale V powołanego aktu, czyli na tym samym poziomie, co przepisy innych działów, w tym III zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", IV zatytułowanego "Środki odwoławcze" i w końcu VII zatytułowanego "Wznowienie postępowania". Ogólny charakter zasady wynikającej z art. 199 p.p.s.a. nie jest też kwestionowany w uzasadnieniu uchwały, od której zgłosiłem zdanie odrębne. Należy podkreślić, że ogólny charakter art. 199 p.p.s.a. powoduje, że do jego zastosowania w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania nie jest konieczne wykorzystanie odesłania zawartego w art. 276 p.p.s.a. Wymaga to podkreślenia, gdyż we wniosku Prezesa NSA, który był podstawą podjęcia uchwały, od której zgłosiłem zdanie odrębne, wskazano na orzeczenia, w których uzasadniając rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania powołano się na art. 199 w zw. z art. 276 p.p.s.a. (np. wyroki z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II FSK 804/21 i z 14 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3674/13). W mojej ocenie powołanie art. 276 p.p.s.a. było w tych orzeczeniach niepotrzebne.

Skoro w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania ma zastosowanie zasada zawarta w art. 199 p.p.s.a., to odstępstwa od niej, jak wynika z końcowego fragmentu powołanego przepisu, byłyby dopuszczalne na podstawie przepisu szczególnego. W mojej ocenie takiego przepisu w odniesieniu do postępowania wywołanego skargą o wznowienie postępowania brak. Przepisy zawierające wyjątki od zasady wyrażonej w art. 199 p.p.s.a. to art. 200 i art. 201 p.p.s.a., które odnoszą się do postępowania przed sądem pierwszej instancji, oraz art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dotyczące postępowania przed NSA wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej. Żaden przepis rozdziału 1 działu V Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera wyraźnego wyjątku od zasady wyrażonej w art. 199 p.p.s.a. w odniesieniu do postępowania wywołanego skargą o wznowienie postępowania.

Takiego wyjątku w mojej ocenie nie można też wywieść z odesłania zawartego w art. 276 p.p.s.a. Zakres tego odesłania, szczególnie po nowelizacji powołanego przepisu ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), nie jest jasny. Niemniej podzielam stanowisko większości, że wskazanej nowelizacji nie można rozumieć jako odesłania do przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji jedynie w celu ich wykorzystania do oceny spełnienia wymogów formalnych skargi o wznowienie postępowania. Zgadzam się z tym, że "aktualne jest stanowisko, że na etapie rozpoznania skargi o wznowienie postępowania znajdą zastosowanie odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy działu VII p.p.s.a. nie stanowią inaczej". Jednakże nawet tak rozumiany art. 276 p.p.s.a. w mojej ocenie nie stanowi podstawy do przyjęcia, że odsyła on do przepisów postępowania przed sądem pierwszej instancji dotyczących zwrotu kosztów między stronami, a więc do art. 200 p.p.s.a.

W tym miejscu muszę zaznaczyć, że wykluczam a limine stanowisko, że art. 276 p.p.s.a. zawiera także odesłanie do art. 204 p.p.s.a. Zaznaczam to, gdyż we wniosku Prezesa NSA o podjęcie uchwały wskazano wyroki NSA, w których powołano się na art. 276 p.p.s.a. w celu uzasadnienia zastosowania art. 204 p.p.s.a., gdy skarga o wznowienie postępowania została oddalona (np. wyrok z 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 36/22, w którym na podstawie art. 276 w zw. z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżących, gdy oddalono skargę o wznowienie postępowania organu administracji oraz wyrok z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I FSK 489/20, w którym na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 276 p.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu administracji, gdy oddalono skargę o wznowienie postępowania skarżącego). Jak wskazano we wniosku i co potwierdza lektura powołanych orzeczeń, zastosowanie takiego zestawu przepisów nie zostało szerzej uzasadnione, co powoduje, że nie sposób poznać motywów rozstrzygnięć w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Być może zastosowanie art. 204 p.p.s.a., a więc przepisu z zakresu postępowania przed sądem drugiej instancji, na podstawie przepisu zawierającego odesłanie do przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (art. 276 p.p.s.a.) wynikało ze specyficznego rozumienia zwrotu "postępowanie przed sądem pierwszej instancji", co z kolei było efektem niekonsekwencji terminologicznej, jaka ma miejsce w przepisach Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, mianowicie tego, że w art. 193 p.p.s.a. zawarto odesłanie do przepisów "postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym", a w art. 276 p.p.s.a. do przepisów "o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji". Nie ulega jednak wątpliwości, że sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne i w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne, a w drugiej Naczelny Sąd Administracyjny (art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). W związku z tym nie powinno też ulegać wątpliwości, że ustawodawca mówiąc w art. 276 p.p.s.a. o przepisach o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji miał na myśli przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Już z tego powodu wykluczone jest stosowanie art. 204 p.p.s.a. na podstawie odesłania zawartego w art. 276 p.p.s.a. Takie stanowisko, aczkolwiek z innym uzasadnieniem, zdaje się też przyjął NSA w uchwale, od której zgłosiłem zdanie odrębne, gdyż z uzasadnienia tej uchwały wynika, że większość składu wyklucza możliwość zastosowania art. 204 p.p.s.a. przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania wywołanego skargą o wznowienie postępowania między stronami, w razie oddalenia skargi o wznowienie postępowania. Odesłanie zawarte w art. 276 p.p.s.a., jeżeli ma mieć znaczenie dla zagadnienia zwrotu kosztów postępowania między stronami, może zatem dotyczyć jedynie art. 200 p.p.s.a. Nie ma jednakże potrzeby sięgania do art. 200 p.p.s.a., aby orzec o zwrocie kosztów postępowania wywołanego skargą o wznowienie postępowania między stronami.

W art. 200 p.p.s.a. stanowi się, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis ten, gdyby go stosować odpowiednio do zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą o wznowienie postępowania, gdy właściwy do wznowienia postępowania jest NSA, mógłby mieć zatem zastosowanie jedynie wtedy, gdy skarga o wznowienie postępowania zostałaby uwzględniona. Wówczas jednak nie ma potrzeby stosowania art. 200 p.p.s.a., gdyż uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania, gdy właściwy do wznowienia postępowania jest NSA, zawsze polega na uchyleniu zaskarżonego skargą o wznowienie postępowania orzeczenia NSA i wydaniu nowego orzeczenia przez ten sąd. Wynika to zarówno z obecnego brzmienia art. 282 § 2 p.p.s.a., jak też wynikało (być może wyraźniej) z tego przepisu przed jego zmianą dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obecnie w art. 282 § 2 p.p.s.a. stanowi się, że po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza. Zatem, gdy sądem właściwym do wznowienia postępowania jest NSA, uwzględniając skargę o wznowienie postępowania należy stosować odpowiednio przepisy o postępowaniu przed tym sądem, a więc przepisy rozdziału 1 z działu IV Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 173 – art. 193). Z tych zaś przepisów wynika, że uwzględniając skargę kasacyjną NSA zawsze uchyla zaskarżone orzeczenie (art. 185 § 1, art. 186 i art. 188 p.p.s.a.). W związku z tym stosując te przepisy odpowiednio do uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania NSA powinien zawsze, gdy uwzględnia skargę o wznowienie postępowania uchylić zaskarżone skargą o wznowienie postępowania swoje orzeczenie i następnie orzec stosownie do wyników rozpoznania sprawy w granicach, jakie zostały zakreślone podstawą wznowienia. Oczywiście NSA uwzględniając skargę o wznowienie postępowania wydaje jedno orzeczenie, w którym uchyla zaskarżone orzeczenie i orzeka stosownie do wyników rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych przez podstawę wznowienia. Taki sposób postępowania jest, jak wynika chociażby z orzeczeń powołanych we wniosku Prezesa NSA, powszechnie stosowany. Odnotować jednakże należy wyjątkowe (w mojej ocenie nietrafne) orzeczenie, w którym przyjęto inaczej, mianowicie wyrok z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 494/14.

Zatem, NSA uwzględniając skargę o wznowienie postępowania uchyla zaskarżone skargą o wznowienie postępowania swoje orzeczenie i wydaje nowe orzeczenie, które może być w myśl art. 209 p.p.s.a. jednym z tych orzeczeń, w których sądy administracyjne są zobowiązane i uprawnione rozstrzygnąć wniosek strony o zwrot kosztów postępowania. Przede wszystkim takie orzeczenie może być jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., ale także orzeczeniem uwzględniającym skargę. Jest oczywiste, że NSA może wydać orzeczenie uwzględniające skargę, jedynie wtedy, gdy zastosuje art. 188 p.p.s.a., czyli uchyli orzeczenie zaskarżone skargą kasacyjną i rozpozna skargę w ten sposób, że ją uwzględni. Wówczas NSA orzeka tak jak wojewódzki sąd administracyjny, stosując m.in. art. 200 p.p.s.a. NSA uwzględniając skargę o wznowienie postępowania może więc zastosować art. 200 p.p.s.a., ale nie na podstawie odesłania zawartego w art. 276 p.p.s.a., lecz dlatego, że stosuje art. 188 p.p.s.a.

Jednym z zagadnień, które w istocie było przedmiotem wniosku Prezesa NSA, było zagadnienie sprowadzające się do pytania o podstawę prawną uwzględnienia w kosztach postępowania wywołanego skargą o wznowienie postępowania zwracanych stronie postępowania, która je poniosła, przez inną stronę postępowania, kosztów postępowania związanych ze skargą o wznowienie postępowania. Chodzi przede wszystkim o wpis od skargi o wznowienie postępowania oraz wynagrodzenie i wydatki pełnomocnika będącego adwokatem, radcą prawnym, doradcą prawnym lub rzecznikiem patentowym, którzy w myśl art. 276 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 175 p.p.s.a. muszą w większości przypadków sporządzić skargę o wznowienie postępowania, gdy właściwym do wznowienia postępowania jest NSA. To zagadnienie powinno być rozstrzygnięte poprzez wykładnię art. 205 p.p.s.a. W przepisie tym wskazano, co zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania i ma on zastosowanie zarówno w przypadku stosowania art. 200 p.p.s.a., jak i w razie stosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a., przy czym w tych dwóch ostatnich przypadkach stosuje się go, jak wynika z art. 207 § 1 p.p.s.a., odpowiednio. Moim zdaniem, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, można przyjąć, że co do zasady koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 200 p.p.s.a., oraz niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., mogą obejmować także koszty związane z wniesieniem uwzględnionej następnie skargi o wznowienie postępowania (przede wszystkim wpis oraz wynagrodzenie i wydatki profesjonalnych pełnomocników), czyli koszty rodzajowo określone w art. 205 § 2 p.p.s.a. Tytułem przykładu można wskazać, że jeżeli NSA w sprawie, w której w pierwszej instancji oddalono skargę, a w drugiej instancji oddalono skargę kasacyjną skarżącego, uwzględniając skargę o wznowienie postępowania wniesioną przez skarżącego uchyli swój wyrok oraz wyrok sądu pierwszej instancji i uwzględni skargę, to zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania będzie mógł zasądzić na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania za pierwszą instancję, a na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania za drugą instancję, przy czym w ramach kosztów postępowania za pierwszą instancję powinny być uwzględnione na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. koszty, które skarżący musiał ponieść, aby wnieść skargę o wznowienie postępowania, gdyż jak się okazało wniesienie skargi o wznowienie postępowania było konieczne do celowego dochodzenia jego praw. Z kolei, jeżeli NSA w sprawie, w której w pierwszej instancji oddalono skargę, a w drugiej instancji uwzględniono skargę kasacyjną skarżącego, uwzględniając skargę o wznowienie postępowania organu administracji uchyli swój wyrok uwzględniający skargę kasacyjną skarżącego i następnie oddali skargę kasacyjną, to na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. będzie mógł zasądzić na rzecz organu administracji zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym będzie mógł w tych kosztach postępowania kasacyjnego uwzględnić na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. koszty wniesionej przez organ administracji skargi o wznowienie postępowania.

Należy jednak zwrócić uwagę na to, że wznowienie postępowania może dotyczyć bardzo różnorodnych sytuacji, niekiedy zasadniczo odmiennych od prostego układu podmiotowego: skarżący – organ administracji lub prostej sytuacji, gdy w pierwszej instancji skarga została oddalona i skarżący uzyskał zgodne ze swoim żądaniem i z prawem rozstrzygnięcie w postaci uwzględnienia skargi dopiero na skutek wniesienia i uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym może dotyczyć, jak wynika z art. 270 p.p.s.a., postępowań zakończonych prawomocnie zarówno wyrokami, jak i postanowieniami. Skargę o wznowienie postępowania mogą wnieść strony postępowania, a więc skarżący i organ administracji (art. 32 p.p.s.a.), ale także uczestnicy postępowania na prawach strony (art. 12 i art. 33 p.p.s.a.). W wyniku wznowienia postępowania i uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania może też zapaść ponownie takie samo orzeczenie jak dotychczas. Taka sytuacja może wystąpić przede wszystkim w przypadku wznowienia postępowania z powodu nieważności (art. 271 p.p.s.a.), gdy podstawa nieważności nie miała wpływu na wynik sprawy. Jak się przyjmuje, aczkolwiek nie jednolicie, w takiej sytuacji należy uchylić zaskarżone skargą o wznowienie postępowania orzeczenie i ponownie wydać orzeczenia takie jak dotychczas (J. Drachal, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 282, Nb 6, Warszawa 2021). W takich sytuacjach przydatny może się okazać art. 207 § 2 p.p.s.a., który pozwala w przypadkach przewidzianych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a. na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W szczególnie uzasadnionych przypadkach można więc odstąpić od zasądzenia w ramach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego tej części tych kosztów, na które składają się koszty związane z wniesieniem skargi o wznowienie postępowania.

Z powyższego wynika, że nie zachodzi żaden przypadek, który uzasadniałby w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania przez NSA stosowanie zawartego w art. 276 p.p.s.a. odesłania do przepisów postępowania przed sądem pierwszej instancji w celu rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania między stronami, w tym kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi o wznowienie postępowania. Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu uchwały, od której zgłosiłem zdanie odrębne, w istocie też nie wskazano żadnego takiego przypadku. Bardzo ogólnie wskazuje się na to, że "gdy skarga o wznowienie postępowania okazała się skuteczna i doprowadziła do rozpoznania sprawy na nowo – w granicach zakreślonych podstawą wznowienia – to zwrot kosztów postępowania będzie się odbywał na podstawie art. 209, art. 203 i art. 205 p.p.s.a. z uwzględnieniem art. 202 i art. 207 p.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 276 p.p.s.a.". Z następnego jednakże akapitu zdaje się wynikać, że zastosowanie art. 200 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania będzie uzasadnione stosowaniem art. 188 p.p.s.a., a nie art. 276 p.p.s.a.

Jeżeli zaś chodzi o zwrot kosztów postępowania między stronami, w tym kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi o wznowienie postępowania w razie oddalenia skargi o wznowienie postępowania, czyli raczej kosztów obrony przed skargą o wznowienie postępowania (wynagrodzenie i wydatki profesjonalnego pełnomocnika, który np. bierze udział w rozprawie lub składa odpowiedź na skargę o wznowienie postępowania), to zgadzam się z większością, że w przypadku oddalenia skargi o wznowienie postępowania brak podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Moim zdaniem wynika to przede wszystkim z zastosowania zasady wyrażonej w art. 199 p.p.s.a. i braku wyjątku od niej w odniesieniu do postępowania wywołanego skargą o wznowienie postępowania. Wynika to także, jak zaakcentowała to większość składu w uzasadnieniu uchwały, od której złożyłem zdaniem odrębne, z art. 209 p.p.s.a., w którym nie przewidziano orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi o wznowienie postępowania. Jednakże, w mojej ocenie, art. 209 p.p.s.a. jest konsekwencją art. 199 p.p.s.a., gdyż wymienione w nim przypadki orzeczenia o zwrocie kosztów to wyjątki od zasady ponoszenia przez stronę kosztów postępowania związanych z jej udziałem w postępowaniu. Na taką zależność wskazanych przepisów zwracano już uwagę w orzecznictwie NSA, np. w postanowieniu z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OW 58/05, w którym przyjęto, że brak podstaw prawnych do zwrotu kosztów postępowania między stronami w sprawie dotyczącej wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub o właściwość. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazano, że "(w) postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.)".

Uwzględniając to wszystko jestem zdania, że na pytanie zawarte we wniosku Prezesa NSA należało udzielić odpowiedzi przeczącej, czyli, że odesłanie zawarte w art. 276 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach działu VII tej ustawy. W związku z tym zgłosiłem zdanie odrębne od uchwały, w której przyjęto odmienne stanowisko.

Zdanie odrębne Sędziego NSA Hieronima Sęka

do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GPS 1/22

UZASADNIENIE zdania odrębnego

Na podstawie art. 137 § 2 w związku z art. 193 i art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przy podpisaniu sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GPS 1/22, nie zgodziłem się z większością składu orzekającego w zakresie istotnym z punktu widzenia instytucji tzw. uchwał abstrakcyjnych Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. uchwał podejmowanych w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych) i dlatego zgłosiłem zdanie odrębne. Zgłoszenie takiego zdania uznałem za konieczne z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze, z przyczyn konstrukcyjnych złożonego wniosku, gdyż w mojej ocenie sposób ujęcia w pytaniu oczekiwanego wyjaśnienia przepisów prawnych nie pozwalał na precyzyjne zidentyfikowanie tych różnie stosowanych przepisów oraz stanu faktycznego/stanów faktycznych, którego/których one dotyczyły, a to te właśnie elementy powinny łącznie i jednoznacznie świadczyć o ziszczeniu się warunków do podjęcia uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Po drugie, nie podzieliłem zapatrywania wyrażonego w sentencji podjętej uchwały jako wyjaśnienia, które mogłoby stanowić o istocie aktu tego rodzaju (pełnić funkcje dla niego właściwe), abstrahując już od tego, że znaczna część motywów mających skłaniać na jego rzecz dotyczyła problematyki, która nie jest wątpliwa co do jej rozumienia.

1. Przywołana wyżej uchwała została podjęta na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), w wyniku rozpoznania wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia: Czy w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zawarte w art. 276 tej ustawy odesłanie, stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania?

W sentencji wydanej uchwały przyjęto, że: Odesłanie zawarte w art. 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) może stanowić [(sic) podkreślenie własne autora zdania odrębnego] podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach działu VII tej ustawy.

2. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podnosi się, że podjęcie tzw. uchwały abstrakcyjnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest możliwe wtedy, gdy została spełniona przesłanka materialnoprawna nim określona, czyli uchwała ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przy czym nie chodzi o wyjaśnienie jakichkolwiek przepisów, które dotyczą danej materii, danego zagadnienia, ale tych konkretnie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tej perspektywy bardzo ważne jest zatem takie ujęcie materii prawnej kierowanej do wyjaśnienia uchwałodawczego, aby owo wyjaśnienie uczyniło tę materię jasną w przyszłym jej stosowaniu, prowadząc w konsekwencji do ujednolicenia orzecznictwa sądów administracyjnych (wprost poprzez związanie treścią sentencji uchwały). Nadto, uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały, które jest jego istotnym wymogiem, winno korespondować z przepisami poddawanymi rozstrzygnięciu w tej drodze (art. 268 P.p.s.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wniosku, pochodzącego od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 264 § 2 P.p.s.a., powinno wskazywać konkretnie na czym polegają rozbieżności w rozumieniu przepisów przywołanych we wniosku (kumulowanych w wyrażonym w nim pytaniu) oraz jakie są wątpliwości w ich interpretacji, w tym przyczyny je wywołujące (zob. postanowienia składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I OPS 6/17 oraz z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14).

W związku z powyższym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielany jest pogląd prezentowany w literaturze przedmiotu, że koniecznym elementem wniosku jest zidentyfikowanie przedmiotu rozbieżności przez wnioskodawcę. Zakres zagadnienia prawnego przedstawionego do wyjaśnienia we wniosku powinien zostać w nim wyczerpująco i jednoznacznie określony. Istotność tego elementu wniosku związana jest z tym, że podejmowanie działalności uchwałodawczej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest możliwe tylko na wniosek, nigdy z urzędu. Ta okoliczność powoduje, że wyjaśnienie udzielone w uchwale, a w konsekwencji sentencja uchwały może obejmować tylko takie kwestie, które były przedmiotem wniosku uprawnionego podmiotu. To z kolei rodzi potrzebę, aby kwestia prawna przekazana do rozstrzygnięcia była sformułowana dostatecznie precyzyjnie, tak aby poszukujący miarodajnej odpowiedzi Naczelny Sąd Administracyjny udzielił jej w granicach złożonego wniosku. Wyjście poza te granice oznaczałoby, że w zakresie nieobjętym wnioskiem, skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę z urzędu, co jest niedopuszczalne (zob. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OPS 1/21 oraz M. B. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach administracyjnych, Warszawa 2010, s. 333).

Podkreślenia wymaga również i to, że rozbieżność w stosowaniu przepisów prawa, w rozumieniu powołanego art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., powstaje tylko wtedy, gdy istnieje tożsamość przepisu prawa i stanu faktycznego, do którego sądy administracyjne zastosowały ów przepis. Efektem zaś powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wydawanie przez te sądy różnych rozstrzygnięć na tej samej podstawie prawnej i w takim samym stanie faktycznym albo wydawanie takich samych rozstrzygnięć, ale opartych na różnej wykładni tych samych przepisów prawa. Przedstawione rozumienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych potwierdza ustawowy cel uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., którym jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały (zob. postanowienie pełnego składu NSA z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OPS 4/17).

W pełni podzielam także zapatrywanie przedstawione w uchwale pełnego składu sędziów Naczelny Sąd Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, że istotą i celem tzw. uchwały abstrakcyjnej "jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta".

3. Z przepisów art. 264 § 2 P.p.s.a. i art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) wynika, że podstawą do uruchomienia postępowania uchwałodawczego w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. może być między innymi wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Bezspornym jest, że takiego samego standardu odnośnie do wymogów wniosku o podjęcie tzw. uchwały abstrakcyjnej należy oczekiwać od wszystkich podmiotów legitymowanych w rozumieniu art. 264 § 2 P.p.s.a.

Potwierdzeniem dla powyższego stanowiska są przywołane wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które odnoszą się odpowiednio do dwóch wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich oraz wniosku Rzecznika Praw Dziecka oraz inne jeszcze postanowienia tego Sądu zapadłe na tle wniosków przedstawionych przez: Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt I FPS 3/19), Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej (postanowienie pełnego składu NSA z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OPS 4/17), Prokuratora Generalnego (postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FPS 7/12), czy wreszcie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2014 r., sygn. akt II FPS 2/14).

We wszystkich tych sprawach wniosek uprawnionego podmiotu, który nie spełniał przedstawionych wyżej wymogów, skutkował wydaniem przez skład powiększony postanowienia o odmowie podjęcia uchwały.

Moim zdaniem tego właśnie rodzaju rozstrzygnięcie formalne powinno zostać wydane w analizowanym przypadku. Orzec tak należało z powodu takiego sposobu przedstawienia pytania prawnego objętego wnioskiem, który nie pozwalał (i po podjęciu uchwały nadal nie pozwala) na zrealizowanie istoty i celu tzw. uchwały abstrakcyjnej, czyli realnego wyeliminowania źródła występujących rozbieżności. W związku z tym, że tak się nie stało, zgłosiłem zdaniem odrębne.

Nadmienić przy tym można, że brak ziszczenia się przesłanki materialnoprawnej do podjęcia tzw. uchwały abstrakcyjnej był już niejednokrotnie przedmiotem zdań odrębnych sędziów NSA tworzących poszczególne składy powiększone (zob. w szczególności zdania odrębne do uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

4. Odnotowania wymagało zatem, że na podstawie redakcji pytania objętego sentencją wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób było jednoznacznie ustalić z zasądzaniem zwrotu kosztów jakiego postępowania się mierzymy, jakiego jego etapu i w odniesieniu do jakiego przypadku ukształtowała się istotna i ugruntowana rozbieżność w orzecznictwie tegoż Sądu. Mianowicie, czy w istocie mowa tu jedynie o zwrocie kosztów postępowania rozumianego jako postępowanie wznowieniowe, czyli za sam etap zainicjowany skargą o wznowienie i to zarówno w sytuacji oddalenia takiej skargi, jak i w przypadku jej uwzględnienia; nadto w tym ostatnim przypadku, czy dodatkowo chodzi również - zależnie od tzw. głębokości orzekania we wznowionym postępowaniu - o zasądzanie zwrotu kosztów związanych z postępowaniami zwykłymi, to jest ze skargi kasacyjnej, tudzież skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

5. Sentencja wniosku wskazuje również, że na tle "zasądzania zwrotu kosztów postępowania" rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych ma dotyczyć odesłania z art. 276 P.p.s.a. Tymczasem samo przez się owo odesłanie nie mogłoby w żadnym stopniu wyczerpywać podstawy prawnej zasądzania kosztów, gdyż o takowych kosztach w ogóle nie stanowi. Co najwyżej stanowić może przekierowanie na przepisy regulujące problematykę zasądzania kosztów przez sąd administracyjny. Przepis ten w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej." (zdanie drugie nie miało bezpośredniego związku z procedurą uchwałodawczą).

Z kolei w uzasadnieniu wniosku na tle przywołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyspecyfikowano zapatrywania poszczególnych składów orzekających odnoszące się do zróżnicowanych, a nie tożsamych, stanów faktycznych.

I tak, w pkt II lit. a i lit. b uzasadnienia wniosku przedstawiono wyroki o uwzględnieniu skargi o wznowienie zawierające odpowiednio rozstrzygnięcia o takich kosztach, które:

- obejmowały wyłącznie pozycje wynikające z udziału strony w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania (podstawę prawną miał tu stanowić art. 276 w związku z art. 200 P.p.s.a.) albo

- obejmowały poza kosztami postępowania wznowieniowego również te poniesione na wcześniejszych etapach postępowania (podstawę miał tu stanowić art. 276 w związku art. 203 i art. 200 lub art. 204 P.p.s.a. albo art. 276 w związku z art. 200 P.p.s.a.).

Natomiast w pkt III lit. a i lit. b uzasadnienia wniosku przedstawiono wyroki o oddaleniu skargi o wznowienie, w których odpowiednio:

- zasądzano koszty związane z postępowaniem wznowieniowym wynikające z odpowiedzi na skargę o wznowienia postępowania lub udział w rozprawie (podstawę miał tu stanowić art. 276 w związku z art. 204 P.p.s.a.);

- pomimo wniosku strony o zasądzenie kosztów nie orzeczono w tym zakresie (lub oddalono taki wniosek).

Powyższe zrekapitulowano następującą konkluzją, wyrażoną w pkt IV uzasadnienia wniosku: "Zaprezentowane orzecznictwo pozwala stwierdzić, że została spełniona podstawowa przesłanka dla wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, tj. powstanie sytuacji, w której stosowanie określonych przepisów prawnych wywołało rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i to rozbieżności o charakterze istotnym.".

6. Zestawienie sentencji i uzasadnienia wniosku pozwala na wskazanie kilku jeszcze ważkich kwestii dla procedowania z wniosku uprawnionego podmiotu.

Po pierwsze, w samym pytaniu prawnym (w sentencji wniosku) nie uwzględniono prawnie istotnych okoliczności, a więc zróżnicowania stanów faktycznych oraz dalece idących odmienności w zakresie przywoływanych przez poszczególne składy sędziowskie podstaw prawnych poszczególnych orzeczeń. Pytanie prawne objęte sentencją wniosku dotyczyło wyłącznie zakresu odesłania z art. 276 P.p.s.a., a w jego uzasadnieniu przedstawiono stan rozbieżności odnoszący się do szeregu innych jeszcze przepisów wymienionej ustawy i zaakcentowano to w jego konkluzji posługując się liczbą mnogą.

Po drugie, na tle uzasadnienia wniosku i przywołanych w nim orzeczeń należało odnotować, że rozbieżność mogła dotyczyć zarówno tego, czy w przypadku uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania wnoszący skargę o wznowienie powinien otrzymać zwrot kosztów postępowania wznowieniowego, jak również zwrot kosztów wszystkich postępowań zwykłych (tj. ze skargi kasacyjnej i skargi) prowadzonych dotychczas w sprawie sądowoadministracyjnej. Można też dostrzec rozbieżność w kwestii zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego na rzecz organu administracji w razie uwzględnienia skargi o wznowienie tej strony postępowania oraz tego czy w razie oddalenia skargi o wznowienie postępowania strona przeciwna wobec strony wnoszącej skargę o wznowienie powinna otrzymać zwrot kosztów postępowania wznowieniowego (z uwagi na złożenie odpowiedzi na skargę o wznowienie, którą to odpowiedź sporządził zawodowy pełnomocnik, lub także jego udział w rozprawie w ramach postępowania wznowionego).

Z powyższego w sposób dostateczny wynika, że wymagający wyjaśnienia problem prawny objęty wnioskiem nie tkwił bezpośrednio i wyłącznie w stosowaniu art. 276 P.p.s.a. jako przepisu odsyłającego, lecz w stosowaniu innych przepisów odesłania przywołanej ustawy, do których wprost odwoływały się poszczególne składy orzekające i z nich wyprowadzały zasadność zasądzenia kosztów oraz ich zakres albo brak podstaw do takiego zasądzenia.

Innymi słowy, uważam, że w pytaniu z sentencji wniosku oraz w jego uzasadnieniu nie zostało wykazane w sposób wyczerpujący i precyzyjny w zakresie stosowania jakich przepisów w tożsamym stanie faktycznym występują rozbieżności orzecznicze. Ogólnikowe podanie, że zasadzają się one na odesłaniu zamieszczonym w treści art. 276 P.p.s.a. było niewystarczające dla podjęcia uchwały.

Zważywszy, że punktem odniesienia do przyjętej oceny o występujących rozbieżnościach orzeczniczych - jak wynika to z uzasadnienia wniosku - były zróżnicowane stany faktyczne poszczególnych spraw, należało dać temu należyty wyraz zwłaszcza w sentencji wniosku (postawionym pytaniu), czego jednak nie uczyniono.

Jak już wzmiankowano w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, problematyka zasądzenia kosztów postępowania może dotyczyć zróżnicowanych rozstrzygnięć procesowych, w tym zwłaszcza związanych z oddaleniem takiej skargi bądź jej uwzględnieniem, wcześniej zaś także z samym postępowaniem wznowieniowym. Nadto w przypadku uwzględnienia skargi o wznowienie zachodzi konieczność ponownej oceny, choć w granicach wznowienia, skargi kasacyjnej i wydania orzeczenia. W ramach tegoż mogą jeszcze wystąpić dalece zróżnicowane stany faktyczne związane z tzw. głębokością orzekania rzutujące na kwestię zwrotu kosztów postępowania w związku z możliwością rozstrzygania również o skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej przedmiocie (akcie, czynności, bezczynności). Tych wszystkich elementów prawnie istotnych nie dostrzeżono pierwotnie w sentencji wniosku, a następczo także w sentencji podjętej uchwały.

7. Z powodów wyżej wskazanych sentencję wniosku i jego motywy należało ocenić jako niejasne, niespójne i nieoddające istoty rozbieżności orzeczniczych, które faktycznie należało przedstawić do rozstrzygnięcia uchwałodawczego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji wniosek powinien zostać rozstrzygnięty formalnie - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zaprezentowanym powyżej - poprzez odmowę podjęcia uchwały na podstawie art. 267 P.p.s.a. Należało bowiem postąpić analogicznie jak niejednokrotnie czyniły to już składy siedmiu sędziów, czy pełen skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku wniosków wyrażonych w sposób niespełniający prawnych kryteriów ich dopuszczalności (zob. pkt 2 i 3 tego zdania odrębnego).

8. Alternatywą dla podanego wyżej formalnego sposobu zakończenia postępowania uchwałodawczego - jak wskazują niektóre przypadki orzecznicze (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt II FPS 1/21), a do czego należy jednak podchodzić z dużą ostrożnością - mogłoby być odczytanie istoty zgłoszonego przez uprawniony podmiot problemu nie tylko przez pryzmat sentencji wniosku, ale także i uwarunkowań przedstawionych w jego uzasadnieniu, a następnie zajęcie stanowiska w formie uchwały wobec zidentyfikowanego w ten sposób rzeczywistego źródła i zakresu rozbieżności. Oznaczałoby to konieczność udzielenia jednoznacznej (co samo w sobie nie wyklucza, że rozbudowanej i wielowariantowej) odpowiedzi w samej sentencji uchwały. Na takie rozwiązanie skład orzekający w analizowanej sprawie jednak się nie zdecydował.

9. Nie zgadzając się z podjętą uchwałą zwracam również uwagę, że sposób w jaki została zredagowana jej sentencja nie tylko "odrywa się" od zagadnienia przedstawionego w petitum (sentencji) i uzasadnieniu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale generalnie niczego nie wyjaśnia. To jest główna wada zapadłej już uchwały.

Odpowiedź na pytanie prawne objęte wnioskiem, wobec wykluczenia przez skład powiększony wspomnianej wyżej alternatywy (patrz pkt 8), powinna co do zasady sprowadzać się do potwierdzenia albo do zanegowania stosowania odesłania z art. 276 P.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach orzekania o kosztach w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem tego Sądu. Tymczasem w sentencji uchwały posłużono się zwrotem "może stanowić", który w analizowanym przypadku sam w sobie pozostawia zróżnicowaną interpretację co do zastosowania bądź niezastosowania odesłania z art. 276 P.p.s.a., czyli de facto stan istniejący przed podjęciem uchwały.

W związku z użyciem wspomnianego zwrotu wypowiedź uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego utraciła kluczowy dla niej atrybut w postaci jednoznaczności i kategoryczności. Jest to tym bardziej widoczne, jeśli uwzględni się, że w art. 276 P.p.s.a. jest mowa o odpowiednim stosowaniu przepisów odesłania. Bez roztrząsania tego aspektu sprawy, wszak został on obszernie omówiony w sporządzonym uzasadnieniu uchwały, zauważyć jedynie wypadało, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza bądź stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia.

Na tle powyższych uwag koniecznym stało się odnotowanie, że sentencja uchwały zredagowana w taki sposób, który umożliwia jej różnorodne odczytywanie, nie pozwala na zrealizowanie podstawowej dla postępowania uchwałodawczego funkcji usuwania rozbieżności w orzecznictwie poprzez jego ujednolicenie.

10. Należało mieć na uwadze i to, że w odniesieniu do uchwał to właśnie sentencja odgrywa kluczową rolę. To z niej wynika tzw. moc wiążąca uchwał. Wobec braku jednoznaczności sentencji uchwały zasadniczo nie zachodzi potrzeba korzystania z instytucji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a.

Uchwała w sprawie o sygn. akt II GPS 1/22 oceniana z perspektywy wskazanego przepisu jest zatem dysfunkcjonalna, niezależnie od samych jej pisemnych motywów i oceny ich prawidłowości (do czego bezpośrednio w sposób krytyczny nawiązał sędzia NSA Zdzisław Kostka w uzasadnieniu do zgłoszonego przez siebie zdania odrębnego). Składy orzekające nadal mogą bowiem przyjmować odmienne podstawy prawne zasądzania kosztów, gdyż sentencja uchwały nie stoi temu na przeszkodzie, a z uwagi na jej brzmienie nie występuje przesłanka z art. 269 § 1 P.p.s.a.

Z tych wszystkich względów uważam, że zgłoszenie zdania odrębnego było usprawiedliwione i konieczne.