Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Wielka Nieszawka z dnia 24 lutego 2006 r. nr XXXIV/157/06 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność par. 1, par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 13 ust. 1 i par. 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu.

II SA/Bd 130/12

Uzasadnienie

W dniu 24 lutego 2006 r. Rada Gminy Wielka Nieszawka podjęła uchwałę nr XXXIV/157/06 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielka Nieszawka. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), dalej powoływanej w skrócie jako: "uoucz".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w T., zarzucając jej istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 uoucz oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", poprzez zdefiniowanie w § 1 uchwały pojęcia, którego definicję określa ustawa. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały. Wskazując na treść art. 4 ust. 1 uoucz i art. 94 Konstytucji RP Prokurator stwierdził, że akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej oraz, że granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 uoucz. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielanego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżącego powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów uoucz i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z przepisem § 118 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Skarżący podkreślił, że powyższe naruszenie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcie zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w przepisach ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Na tle tych rozważań skarżący, podkreślił, że w § 1 uchwały rada umieściła definicję pojęcia właściciela nieruchomości zdefiniowanej już w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 uoucz, co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować winno, zdaniem skarżącego stwierdzeniem nieważności tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie twierdząc, że zarzuty skargi są niezasadne. Wyjaśniono, że Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę działała w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 uoucz, a w kwestionowanym § 1 uchwały, mającym charakter "słowniczka uchwały" wskazano co należy rozumieć pod pojęciem "właściciel nieruchomości" po to, aby uczynić treść uchwały czytelną i zrozumiałą dla każdego mieszkańca gminy, co miało znaczenie ze względu na konieczność realizacji nie tylko przez właścicieli nieruchomości, ale także przez współwłaścicieli, użytkowników wieczystych, jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także przez inne podmioty władające nieruchomością, wskazanych w uchwale obowiązków w zakresie utrzymywania porządku i czystości na nieruchomościach położonych na terenie gminy. Podkreślono, że co prawda w § 1 uchwały powtórzono definicję zawartą w art. 2 ust. 1 uoucz, lecz uczyniono to jednostkowo i nie dokonując zmiany przepisów ustawy. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały, wskazano na wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., (sygn. II SA/Wr 1459/97), w którym sąd ten stwierdził, że zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a nadzór nad działalnością komunalną jest sprawowany tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem, w związku z tym tylko w przypadkach istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy organ nadzoru może sięgnąć do uprawnienia wskazanego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Ingerencję organu nadzoru w sytuacji braku takiego istotnego naruszenia prawa należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Rady w zaskarżonej uchwale nie występują nieprawidłowości takie jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania określonych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów, które uzasadniałby stwierdzenie nieważności zgodnie z wnioskiem Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga polegała uwzględnieniu przy czym zaszła konieczność orzeczenia nieważności zaskarżonej uchwały w szerszym zakresie, anieżeli wniósł o to Prokurator Prokuratury Rejonowej w T., do czego Sąd jest upoważniony z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanej w skardze jako: "p.p.s.a."

Upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będącego aktem prawa miejscowego zawiera art. 4 ust. 1 uoucz. Zakres regulacji objętej uchwalanym regulaminem określony został w ust. 2 art. 4 uoucz. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Powyższe wyliczenie elementów (zawartości) regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałaby poza ramy wyznaczone treścią art. 4 ust. 2 uoucz. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie tam wymienionych zagadnień. Rada gminy nie ma też prawa do uchwalania regulaminu, w którym uregulowanoby zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2, gdyż oznaczałoby to wkroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Podkreślić należy, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstępnie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonywanym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 585/06: System Informacji Prawnej Lex 243159). Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się z zarzutem skargi, iż rada Gminy w Wielkiej Nieszawie z naruszeniem kompetencji przyznanych jej na podstawie art. 4 ust. 2 uoucz zawarła w § 1 zaskarżonej uchwały definicję pojęcia właściciela nieruchomości, stanowiącej powtórzenie definicji występującej w art. 2 ust. 1 pkt 4 uoucz. Jest to także niezgodne z § 118 w zw. § 143 i § 149 załącznika do rozporządzenia (cyt. na wstępie). Zgodnie z tymi przepisami w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniających oraz przepisów innych aktów normatywnych. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się też definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności zaś w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, ponieważ zawarte w nim dyrektywy, pomimo że, są skierowane do prawodawcy rządowego, określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji i brak racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę. Rada Gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Nie będąc związanym zarzutami skargi, badając zaskarżoną uchwałę w pełnym zakresie za istotnie naruszające upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 uoucz, Sąd uznał uregulowania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 1 regulaminu wprowadzające zakaz wyprowadzania psów na teren placów zabaw dla dzieci, tereny rekreacyjne, boiska szkolne i inne miejsca oznaczone zakazem. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 uoucz jednoznacznie wynika bowiem, że rada ma kompetencje jedynie do tego aby określić wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe (nie tylko psy) w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Realizacją powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniają (tylko w odniesieniu do psów) unormowanie zawarte w § 12 ust. 2, 3 i 4 regulaminu. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie zakazu wyprowadzenia psów na określone tereny i do bliżej nieokreślonych miejsc. Za wykraczające poza upoważnienie ustawowe uznać należy także, regulację zawartą w § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały, którą nałożono obowiązek deratyzacji wszystkich nieruchomości zabudowane na terenie gminy, a następnie uszczegóławiające ten obowiązek poprzez wskazanie na budynki użyteczności publicznej, szkoły, sklepy i zakłady produkcyjne. W ocenie sądu celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 uoucz do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagając podania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś tak jak uczyniono to w § 14 ust. 1 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie gminy, a więc w konsekwencji wszystkich właścicieli budynków na terenie gminy z jednoczesnym niezrozumiałym zawężeniem tego obowiązku do niektórych tylko budynków. Poza granicę delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 uoucz wykracza również zapis § 13 ust. 1 uchwały, który wbrew upoważnieniu do określenia w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących wymagań utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, odnosi się do hodowli inwentarza, a nie "utrzymywania zwierząt gospodarskich," definiując przy tym, w sposób nieuprawniony pojęcie "inwentarz" poprzez przykładowe wymienienie różnych zwierząt, co nie pokrywa się z definicją zwrotu "zwierzęta gospodarskie" zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 133, poz. 921). Brak ponadto uzasadnienia w przepisach uoucz do wprowadzenia obowiązku uzyskiwanie zgody sąsiadów jako warunku hodowli inwentarza. Jest to poza tym obowiązek raczej trudny do obiektywnego zweryfikowania w praktyce.

Uznając powyżej wymienione zapisy zaskarżonej uchwały za wykraczające poza upoważnienie ustawowe, a przez to w sposób istotny naruszające prawo, orzeczono na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

G. Saniewski M. Włodarska R. Owczarzak