Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

| | Sygn. akt IV SA/Po 813/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 02 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę

Dnia [...] kwietnia 2015 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek M. S. (dalej jako wnioskodawca, skarżący) o uchylenie zasiłku dla opiekuna oraz przywrócenie prawa świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443).

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Burmistrz [...], wskazując na art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, dalej jako u.ś.r.), w związku z opieką nad B. S. legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji: (1) odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i (2) odmówił uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Uzasadniając napisał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. przyznał wnioskodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 czerwca 2012 r. na stałe, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. wygasił, z dniem 1 lipca 2013 r. powyższą decyzję, zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548, dalej jako ustawa zmieniająca).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. przyznał wnioskodawcy uprawnienie do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, od dnia 27 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r., oraz decyzją z dnia [...] października 2013 r. na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. wnioskodawca zrezygnował z pobieranego świadczenia, od dnia 1 lipca 2014 r. oraz w dniu 30 czerwca 2014 r. złożył wniosek o ustalenie uprawnień do pobierania zasiłku dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylono decyzję przyznającą ww. specjalny zasiłek opiekuńczy oraz decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. przyznano uprawnienie do pobierania zasiłku dla opiekuna, na stałe. Obecnie rozstrzyganym wnioskiem Strona domaga się uchylenia prawa do pobierania zasiłku dla opiekuna oraz przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego.

Burmistrz wskazał, że uprawnienie do tego świadczenia wygasło z mocy prawa z upływem 30 czerwca 2013 r. w oparciu o art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej. Na mocy przepisów obowiązujących od dnia 1 lipca 2013 roku tj. od dnia od którego wnioskodawca żąda przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przedmiotowe prawo przysługiwało:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

W art. 17 ust. 1b u.ś.r. ustawodawca zastrzegł, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Odnosząc się do wskazanego we wniosku wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Burmistrz wyjaśnił, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie jest uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Organ I instancji zaznaczył, że mając na uwadze interes wnioskodawcy, nie przychylił się do wniosku dotyczącego uchylenia prawa do pobieranego zasiłku dla opiekuna, uznając, że był to wniosek łączny z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Od opisanej decyzji Wnioskodawca wniósł odwołanie, w części wyłącznie dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ocenił, że argumenty wniosku wydają się słuszne, mając na uwadze wyrok TK oraz postępowanie innych organów administracji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że podziela ocenę dokonaną przez organ I instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. matka wnioskodawcy została zaliczona na stałe do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Jednakże daty, od której istnieje niepełnosprawność nie wskazano. Opiekę nad matką sprawuje wnioskodawca, któremu decyzją z dnia 9 lipca 2014 r. w związku w ze sprawowaną opieką nad matką, przyznano zasiłek dla opiekuna. Świadczenie to, przyznawane było w związku z wygaśnięciem z mocy prawa z upływem dnia 30 czerwca 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego i otrzymywały go osoby, jeżeli spełniały warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wygaśnięcie świadczenia pielęgnacyjnego (w brzmieniu obowiązującym w powyższej dacie) było skutkiem wprowadzenia ustawy zmieniającej, która wprowadziła nowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Od 1 stycznia 2013 r. aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest niezbędne, aby z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności wynikało, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. SKO podkreśliło, że w znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniu o niepełnosprawności matki wnioskodawcy nie wskazano daty powstania niepełnosprawności. Ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności.

Odnosząc się do wyroku TK organ wyższego stopnia wskazał, że powyższego wyroku nie można interpretować jedynie na podstawie sentencji wyroku, w oderwaniu od jego uzasadnienia. Dlatego, mimo, iż orzeczono o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, to w uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że ustawodawca może odmiennie ukształtować przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego dla osób niepodejmujących lub rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ich sytuacja prawna może być uregulowana inaczej niż w stosunku do opiekunów pozostałych osób niepełnosprawnych, nie będących dziećmi. Można odmiennie ukształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według podziału na dwie kategorie opiekunów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca zobowiązany jest precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani uchylenie decyzji przyznających to świadczenie, ani też wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że mimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

SKO wskazało, że na dzień rozstrzygania niniejszej sprawy w tym zakresie nie poczyniono żadnych zmian w ustawie. Oceniło, że w tym stanie rzeczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. nie może być skuteczną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. napisał, że matka jest osobą niewidomą, cierpi na wrodzoną genetyczną chorobę oczu (barwnikowe zwyrodnienie siatkówki) i z tego powodu legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, na stałe. Nie ma możliwości ustalenia konkretnej daty powstania niepełnosprawności, uznano ją dopiero [...] kwietnia 1998 r., choć symptomy podstępnej choroby były zauważalne w dzieciństwie.

Skarżący napisał, że rozgraniczanie prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek powstania niepełnosprawności jest krzywdzące i niezgodne z konstytucją RP. Ocenił, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest takie samo, co potwierdza wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Ustawodawca bez zbędnej zwłoki, mając na uwadze skutki społeczne i niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinien to zmienić, by uniknąć różnicowania opiekunów osób niepełnosprawnych dorosłych, ale tego nie czyni. Skarżący ocenił, że jest gorzej traktowany tylko dlatego że matka nie posiada wymaganego orzeczenia, mówiącego wprost, kiedy powstała niepełnosprawność. Podkreślił, że w analogicznych sprawach wojewódzkie sądy administracyjne uwzględniają rację skarżących się opiekunów i wskazał na wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 424/15. Podkreślił, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ wcześniej legitymował się prawem do tego świadczenia, do dnia 30 czerwca 2013 r. Znowelizowanie ustawy spowodowało, że skarżący został wykluczony i w 2014 r. na tych samych warunkach (pomijając wiek powstania niepełnosprawności) mógł otrzymać prawo do zasiłku dla opiekuna, co zrobił, Jednak nadal jest to wykluczenie opiekunów osób dorosłych, co potwierdza Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w datach wydania obu decyzji.

Sąd podziela ocenę prawną przedstawioną przez organy administracji. Jest faktem, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 między innymi orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. "w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Faktem jest jednak także i ocena skutków tego rozstrzygnięcia, zaprezentowana przez Trybunał, w uzasadnieniu wyroku. Otóż Trybunał stwierdził, że skutkiem wyroku w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Trybunał nie podważył założenia, że okres życia, w którym pojawia się niepełnosprawność, może mieć związek z oceną posiadania przez daną osobą majątku pozwalającego na samodzielne zapewnienie sobie godziwej egzystencji. Jednak dotychczasowy sposób zastosowania przez ustawodawcę tego kryterium prowadził do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Trybunał zobowiązał ustawodawcę do precyzyjnego określenia racjonalnych przesłanek, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Za punkt wyjścia ustawodawca musi jednak przyjąć jednakowe traktowanie takich opiekunów niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Dalej Trybunał podkreślił, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał zastrzegł, że nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i powtórzył, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w skutek wydania ww. wyroku TK zaistniały dwa poglądy w orzecznictwie (treść wszystkich przywołanych niżej orzeczeń dostępna jest na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Wskazanymi we wniosku wyrokami: składy orzekające WSA w Gorzowie Wlkp. (prawomocny wyrok z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 823/14) i WSA w Rzeszowie (nieprawomocny wyrok z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1029/14) uchylały decyzje o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na treść sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uznając bezpośredni skutek wyroku i zaistnienie określonej w art. 145a k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak na drugi pogląd zawarty w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2926/14 stwierdził, że chociaż Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. to nie zmienił sytuacji prawnej strony skarżącej, musi ona bowiem czekać na rozwiązania ustawowe. Tak samo stwierdził NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt I OSK 519/14, powołując się zresztą na ww. orzeczenie tego sądu. Poglądy wyrażone w obu powołanych wyrokach NSA Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Sąd stwierdza, że organy administracji wydały prawidłowe rozstrzygnięcia, bowiem sytuacja prawna strony skarżącej w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie uległa zmianie, względem sytuacji prawnej z daty ogłoszenia wyroku TK. Sąd zaznacza, że stan ten nie uległ zmianie do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.