Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 217/08 w sprawie ze skargi K. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną

II OSK 46/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 września 2008 r., III SA/Gd 217/08 oddalił skargę K. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej, a więc w sprawie miał zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji "działalności gospodarczej". Natomiast zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 155, poz.1095 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Stosownie do art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów.

Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu uchwały z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007/3/62), że przewidziane w art. 3 ustawy wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, lecz jedynie że działalność ta nie podlega reżimowi prawnemu tej ustawy. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającej na tym, że w art. 2 określa się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Następnie NSA stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji twierdzenie skarżącego, iż prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą jest nieuzasadnione, co oznacza, że skarżący naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat (art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez K. K.. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że działalność rolnicza prowadzona przez skarżącego jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie definiują pojęcia działalności gospodarczej, a czyni to przepis art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i stały. Wprawdzie prowadzenie gospodarstwa rolnego polega na wytwarzaniu płodów rolnych w szerokim tego słowa znaczeniu, jednak przepis art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wyłączył z działalności gospodarczej działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Potwierdzeniem wyłączenia z pojęcia działalności gospodarczej, działalności rolniczej jest również okoliczność, iż działalność rolnicza nie podlega wpisowi ani do ewidencji działalności gospodarczej, ani do Krajowego Rejestru Sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że Wojewoda Pomorski podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie NSA przesądzono już 2 kwietnia 2007 r., że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - zob. uchwała w sprawie II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 62). Skład orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd.

Jednocześnie warto zauważyć, że stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. dokonana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Jeżeli więc skarżący chciał przekonać NSA o wadliwości oceny prawnej wyrażonej w przytoczonej uchwale i skłonić go do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu, to powinien przedstawić w złożonej skardze kasacyjnej nowe argumenty wskazujące na wadliwość wykładni prawa przyjętej przez NSA w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., a nie przeprowadzać rozumowanie, które już rozważał Naczelny Sąd Administracyjny i na jego gruncie doszedł do odmiennych wniosków. Samo stwierdzenie, że skarżący ma w tej kwestii odmienny pogląd jest niewystarczające wobec treści art. 269 § 1, jeśli tylko skład orzekający sądu administracyjnego podziela stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów, co właśnie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.