Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "I" M.O., R.Ż. Spółki jawnej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 800 (osiemset) zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, II. stwierdza, że decyzje w części wymienione w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od organu –Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego "I" M.O., R.Ż. Spółka jawna kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., nr 125, poz. 874 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "I" M.O., R.Ż. Spółka jawna karę pieniężną w łącznej wysokości 1800 zł, tj. 800 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie oraz 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.

W uzasadnieniu organ podał, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] marca 2011r. kontroli ustalono, iż samochodem ciężarowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował M.Ł.K., wykonywano zarobkowy krajowy transport drogowy rzeczy (napojów alkoholowych). Kierowca oświadczył, że jest pracownikiem przedsiębiorcy prowadzącego działalność pod nazwą "I" M.O., R.Ż. Spółka jawna.

W trakcie kontroli stwierdzono, że w pojeździe zamontowany jest tachograf analogowy [...] nr [...]. Z wpisu na wklejce znajdującej się na słupku kabiny kierowcy wynika, że ostatnia legalizacja tachografu została przeprowadzona dnia

[...] października 2009 r. Organ uznał więc, że urządzenie rejestrujące nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu w wyznaczonym terminie. Nie stwierdzono, aby w pojeździe w innym miejscu umieszczona była wklejka potwierdzająca późniejszy termin wykonania legalizacji tachografu niż ten,

o którym mowa powyżej.

Na wniosek organu Ministerstwo Sprawiedliwości udostępniło odpis pełny z rejestru przedsiębiorców nr [...], na podstawie którego jednoznacznie stwierdzono, iż strona dokonała zmiany siedziby przedsiębiorstwa w dniu [...] czerwca 2010 r. (wpis nr 13) z ul. [...] na ul. [...].

W związku z powyższym pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta - organu właściwego terytorialnie do udzielenia licencji na wykonywanie zarobkowego krajowego przewozu drogowego rzeczy przedsiębiorcy, o podanie, czy przedsiębiorca dokonał ciążącego na nim obowiązku powiadomienia o zmianie adresu siedziby w licencji nr [...]. W odpowiedzi wskazano, że przedsiębiorca zgłoszenia takiego nie dokonał. Wobec ustalonych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, organ uznał za stosowne wydać decyzję nakładającą na przedsiębiorcę karę w wysokości 1800 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "I" M.O., R.Ż. Spółka jawna, w której podniosła, że to Urząd Miasta jako organ samorządowy wydający licencję jest władny wszcząć postępowanie administracyjne i nałożyć karę za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych w wymaganym terminie.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2012r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi okoliczność nieuprawnionego nałożenia dwóch kar za to samo naruszenie, gdyż kara pieniężna nałożona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego opiera się na podstawie prawnej wynikającej z art. 92a ust. 1 oraz Ip. 1.4 załącznika nr 3, natomiast Prezydent Miasta zastosował uprawnienie do nałożenia kary w wysokości 1000 złotych z art. 95a ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił też, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Skargę na decyzję organu II instancji złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. "I" M.O., R.Ż. Spółka jawna. Strona skarżąca nie zakwestionowała niezgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych miejsca siedziby firmy, ale fakt, że Generalna Inspekcja Transportu Drogowego chce ukarać ją za to samo przewinienie, za które została już ukarana przez Urząd Miejski.

W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2013r. wspólnik Spółki R.Ż. przedłożył decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2012r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Spółkę "I" M.O., R.Ż. Spółka jawna kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, że w dniu [...] lipca 2012r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia wskazanej wyżej kary ze względu na niezgłoszenie w terminie zmiany siedziby i adresu Spółki. Powodem wszczęcia postępowania były dokumenty przesłane organowi przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego, na podstawie których ustalił, że dnia [...] czerwca 2010r. Sąd Rejonowy, Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dokonał zmiany siedziby i adresu Spółki: z ul. [...] na ul. [...]. Wobec tego, że art. 95a ustawy o transporcie drogowym wszedł w życie z dniem 1 marca 2011r. i z uwagi na brak regulacji, która odnosiłaby się do kwestii intertemporalnych związanych z prawnymi konsekwencjami zdarzeń mających miejsce pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów oraz brak przepisu przejściowego, Prezydent uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 95a może być zastosowany do zdarzeń sprzed jego wejścia w życie i umorzył postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W świetle art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści art. 145 – 151 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne są sądami kasacyjnymi, co oznacza, że w razie stwierdzenia w zaskarżonym akcie naruszenia przepisów prawa, rolą sądu jest wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego. A zatem, sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu poddana została decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na "I" M.O., R.Ż. Spółka jawna kary pieniężnej w wysokości 800 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.) licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który powinien zawierać elementy wskazane w ustępie 2. Przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 nakazuje oznaczyć we wniosku przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres. Wszelkie zmiany w zakresie tych danych, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy przewoźnik drogowy ma obowiązek zgłaszać organowi, który udzielił licencji nie później niż w ciągu 14 dni od dnia ich powstania.

W przedmiotowej sprawie bezspornie zostało ustalone, że Spółka I nie zgłosiła Prezydentowi Miasta zmiany adresu swojej siedziby z ul. [...] na ul. [...], dokonanej w dniu [...] czerwca 2010r.

W 2010 r. przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidywały możliwości wymierzenia sankcji za naruszenie art. 14 ust. 1, tj. za niewywiązanie

się z obowiązku poinformowania organu licencyjnego o dokonanej zmianie danych. Do dnia 1 marca 2011r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonanie transportu drogowego ( art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowił, że licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83). Powyższa sankcja została zresztą utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011r.

Dopiero w dniu 1 marca 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011r., nr 5, poz. 13), która w art. 73 pkt 13 wprowadziła upoważnienie dla organu licencyjnego do wymierzenia kary pieniężnej za wskazane naruszenie przepisów. Przepisem tym w ustawie

o transporcie drogowym został dodany art. 95a, który w ustępie 1 punkcie 1 stanowi, że kto, będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Dodatkowo z dniem 1 stycznia 2012r. wszedł w życie przepis art. 1 pkt 16 - 18 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r., nr 244, poz. 1454), który ustalił odrębne zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy. Aktualnie podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości 50 zł – 10000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z Lp. 1.4 załącznika nr 3 niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie podlega karze pieniężnej w wysokości 800 zł. Organem właściwym do wymierzenia tej kary jest właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 93 ust. 1). Tak więc od dnia 1 stycznia 2012r. za naruszenie przepisów ustawy polegające na niezgłoszeniu organowi, który udzielił licencji w ustawowo określonym terminie 14 dni zmiany danych, o których mowa w art. 8, możliwe jest wymierzenie dwóch odrębnych kar pieniężnych przez dwa różne organy administracji publicznej.

W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę zarzuty skargi Sąd rozważał, czy w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym – zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym nie wszczyna

się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie została już nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Mając jednakże na uwadze to, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2012r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Spółkę "I" M.O., R.Ż. Spółka jawna kary pieniężnej z uwagi na braku regulacji, która odnosiłaby się do kwestii intertemporalnych związanych z prawnymi konsekwencjami zdarzeń mających miejsce pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów oraz brak przepisu przejściowego, Sąd uznał, iż w sprawie nie występują przesłanki zwolnienia przewoźnika z odpowiedzialności za naruszenie przepisów określone w art. 92c ustawy.

Przyznać trzeba, że na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencję o zmianie adresu przedsiębiorcy. Najpóźniej w dniu [...] czerwca 2010r., poprzez fakt dokonania wpisu w Krajowym Rejestrze Handlowym potwierdzony został ostatecznie fakt zmiany adresu skarżącego przedsiębiorcy z dotychczasowego uwidocznionego w licencji – [...] na nowy – [...].

Należy jednocześnie zwrócić uwagę na istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie to, że zdarzenie w postaci nie zgłoszenia przez skarżącego wymienionej powyżej zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Wskazać też trzeba, że termin 14 dni do zgłoszenia owej zmiany upłynął skarżącemu w dniu [...] lipca 2010r., a więc także podczas obowiązywania ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o transporcie drogowym przez wymieniony już art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, czyli przed 1 marca 2011 r. Jak wskazano już powyżej przepis art. 95a został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. Wobec tego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł – przewidzianej w znowelizowanym brzmieniu ustawy o transporcie drogowym, za nie zgłoszenie na piśmie zmiany adresu przedsiębiorcy może podlegać jedynie podmiot, który owej zmiany nie przekazał organowi w terminie 14 dni od powstania zmiany, jeżeli zmiana danych, a tym samym obowiązek ich przekazania organowi powstały po dniu

1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem 1 marca 2011 r. pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku. Natomiast podstawa prawna do tego, aby karę tą mogły wymierzać organy kontroli transportu drogowego powstała dopiero z dniem 1 stycznia 2012r., kiedy to wszedł w życie przepis art. 1 pkt 16 - 18 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r., nr 244, poz. 1454).

W ocenie Sądu, zarówno art. 92a ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.4 załącznika nr 3 jak i art. 95a ustawy mają zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia organowi stosownej informacji i taki stan rzeczy – nie zgłoszenia, istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. W związku z powyższym należy podkreślić, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy istotna jest data powstania – liczenia czternastodniowego terminu na zgłoszenie zmiany danych, a nie okoliczność, jak długo trwa zwłoka w podaniu tych danych. Do przedmiotowego naruszenia dochodziło bowiem (i na gruncie obowiązującego obecnie art. 92a ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.4 załącznika nr 3 dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu.

W analizowanej sprawie termin zgłoszenia zmiany adresu do licencji powstał dla skarżącego, jak również upłynął pod rządami ustawy w starym brzmieniu, a wobec tego w stosunku do skarżącego nie można zastosować sankcji przewidzianych w nowym przepisie. Stwierdzić należy, że określenie skutków zdarzeń prawnych następuje w oparciu o zasadę tempus regit actum, czyli że moment zaistnienia zdarzenia wyznacza jako prawo właściwe, prawo obowiązujące w dniu jego realnego wystąpienia. O zakresie praw i obowiązków decydują zatem przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania określonego obowiązku. Jest to reguła przyjęta dla ustalenia prawa właściwego dla zdarzeń o charakterze punktu w czasie, m. in. takiego jak nie złożenie w terminie 14 dni na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2. W takim przypadku dopiero upływ 14 dniowego terminu dokonania zgłoszenia wywołuje określone skutki prawne. W stanie prawnym obowiązującym w chwili tego zdarzenia, skutkiem tym była jedynie możliwość cofnięcia licencji.

W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z tzw. zamkniętym stanem faktycznym, który w całości ukształtował się pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących. Omawiany przepis art. 92a ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.4 załącznika nr 3 nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa z uwagi na skuteczny upływ terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 cyt. ustawy.

Należy zwrócić uwagę na jedną z podstawowych zasad państwa prawnego, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Przyjmuje się przy tym, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości" zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która ma miejsce, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowej regulacji.

Jednakże taka sytuacja nie występuje, gdyż w niniejszej sprawie stosunek administracyjnoprawny ukształtował się z mocy samego prawa, w związku z powyższym mają do niego zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego.

W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. I SA/Wr 926/98 (OSP 2000 z. 5 poz. 83) zwrócono uwagę na zasadę uzależniającą to, jakie należy stosować przepisy od tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy też deklaratoryjna (por. też zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 12 września 2005 r. I FPS 2/05 - ONSAiWSA 2006 Nr 1 poz. 1 str. 37). W przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie).

W doktrynie prezentowany jest też pogląd, że nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 93 ustawy o transporcie drogowym) prowadzi do powstania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Obowiązek zapłaty kary pieniężnej w ustalonej prawem wysokości, jako zwieńczenie konkretyzacji prawa przez organ administracji publicznej, powstaje jednak jako swoisty skutek stosunku proceduralnego (R. Hauser, Stosunek administracyjny [w:] System prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego. W-wa 2010, s. 210).

Można to odnieść także do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za niezgłoszenie w wymaganym terminie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy. Bez wątpienia, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązał się (powstał) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Taka decyzja administracyjna ma niewątpliwie charakter deklaratoryjny, konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały interpretacji przepisu art. 92a ust. 1 ustawy oraz załącznika nr 3 z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), która chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

Zasada lex retro non agit ma niewątpliwie charakter nie tylko gwarancyjny, ale także w pewnym sensie prewencyjny. Jeżeli norma prawna ma bowiem motywować adresata normy do określonego zachowania się, to z natury rzeczy nie może tego czynić w stosunku do zachowań poprzedzających wydanie normy. Zdaniem Sądu, niezmiernie ważne jest, aby obywatel miał możliwość przewidywania ewentualnych działań organów państwa i działań własnych. Niewątpliwie przewidywalność skutków prawnych zachowań własnych i działań organów państwa są niweczone, gdy nowo ustanowionemu prawu o niekorzystnych dla obywateli następstwach nadaje się moc wsteczną (tak m.in. A. Zoll /w:/ A. Zoll (red.), G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Szewczyk, W. Wróbel, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-116 k.k., Zakamycze 2004, komentarz do art. 1 Kodeksu karnego, teza 98 i powołane tam poglądy doktryny).

Już na gruncie dawno wypracowanych zasad prawa karnego przewidziano wyraźnie, iż funkcja gwarancyjna omawianej zasady lex retro non agit wyraża się w zapewnieniu, że nikt nie będzie ścigany i karany za zachowanie (działanie lub zaniechanie), które nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę (zasada nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori). Karalność danych zachowań popełnionych przed promulgacją aktu prawnego, uznającego określone czyny za zagrożone karą, jest wyłączona ze względu na brak powinności, jak i możliwości zapoznania się przez obywatela z treścią tego aktu prawnego.

W ocenie Sądu, na gruncie prawa administracyjnego należy, w drodze ostrożnej analogii, stosować zasady obowiązujące w prawie karnym, albowiem - pomimo, że regulacje administracyjno-karne uznaje się za odrębne (autonomiczne) wobec regulacji prawa karnego - niemniej pewne podstawowe zasady intertemporalne dotyczące m.in. zasad karalności danych zachowań (czynów) winno się stosować również na gruncie szeroko rozumianego prawa publicznego (administracyjnego).

Warto w tym miejscu wskazać, jedynie na marginesie, iż przyjmując w dniu 13 lutego 1991 r. Rekomendację Nr (91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, Komitet Ministrów przypomniał o ogólnych zasadach chroniących jednostkę przed aktami władz administracyjnych. Wspomniana Rekomendacja wprowadziła, w celu zagwarantowania i poszanowania praw jednostki, mogącej być poddaną sankcjom administracyjnym, dodatkowe zasady, w tym m.in. zasadę, iż nie można nałożyć sankcji za czyn, który w czasie jego popełnienia nie stanowił naruszenia prawa, a także zasadę stosowania sankcji mniej uciążliwej obowiązującej w czasie od daty zdarzenia do zastosowania sankcji.

Analizując wskazane powyżej zasady, przyjmuje się w literaturze, że de facto stanowią one transpozycję do tematyki sankcji administracyjnych pewnych fundamentalnych zasad prawa: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, czy też ne bis in idem (tak m.in. H. Nowicki /w:/ System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 7, Wydawnictwo C.H. Beck/Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 647-648 i cyt. tam literatura).

Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 - OTK 1994 nr 1 poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 nr 1 poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K 18/03 - OTK-A 2004 nr 10 poz. 103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 (OTK-A 2003 nr 6 poz. 62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami. W art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażono szereg fundamentalnych zasad prawa represyjnego, które powinny mieć odpowiednie zastosowanie również i w innych postępowaniach o charakterze represyjnym, które nie są wprost utożsamiane z postępowaniem karnym. Bez wątpienia zasadą taką jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01 - OTK-A 2002 nr 4 poz. 50; z dnia 26 listopada 2003 r., SK 22/02 - OTK-A 2003 nr 9 poz. 97).

Oznacza to, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy określającej wysokość tej kary, stanowiłoby naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa.

Przepisów ustanawiających sankcje administracyjne, co prawda nie można zaliczyć do przepisów prawa karnego, czy też karno-skarbowego, jednak ich represyjnego charakteru, wynikającego chociażby z wysokości kar, które niekiedy mogą być porównywalne bądź nawet wyższe od kar grzywny grożących za przestępstwa lub wykroczenia, nie można bagatelizować (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. K 17/97 - OTK 1998 nr 3 poz. 30).

Jeżeli zdarzenie prawne ( zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa ( S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast.).

W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo.

W licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu nowego prawa. Jak stwierdził NSA w uchwale z 10.04.2006r. (sygn. I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006r, poz. 71) "w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakotwiczonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy". Jak w uzasadnieniu uchwały NSA wskazywał "to(...), czy dać pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady." Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993r. w sprawie K 9/92 (OTK 1993) i z dnia 19 października 1993. w sprawie K 14/92 (OTK 1993) Naczelny Sąd Administracyjny podawał, że "na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" oraz, że "bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)" a także, że "przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych".

W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 nr 1 poz. 2, z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990 nr 1 poz. 5, z dnia 18 października 1994 r. K 2/94 - OTK 1994 nr 2 poz. 36, z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97 - OTK 1998 nr 2 poz. 13, z dnia 3 października 2001 r. K 27/01 - OTK ZU 2001 nr 7 poz. 209, z dnia 10 października 2001 r., K 28/01 - OTK ZU 2001 nr 7 poz. 45).

W przypadku interesów w toku i konflikcie nowego prawa z prawem obowiązującym w momencie zapoczątkowania toku postępowania, wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego może nastąpić tylko wtedy, gdy da się wskazać istnienie wyraźnego i ważnego interesu publicznego, zmuszającego do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (tak w wyroku TK z dnia 13 marca 2000r. sygn. K 1/99 OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Sprawdzenia i analizy, czy w danym przypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ, który staje wobec wątpliwości intertemporalnej.

W niniejszej sprawie organ nie wykazał, a Sąd nie dopatrzył się ważnego interesu publicznego do zastosowania zasady retrospekcji. Organy obu instancji rozpoznały sprawę na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2012r., co nastąpiło w sposób automatyczny, bez wykazania, że ważny interes publiczny przemawiał za zastosowaniem - na niekorzyść strony - rozwiązań nowego prawa, przewidującego wymierzenie kary pieniężnej. Takie rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnej naruszyło nie tylko zasadę lex retro non agit, ale również zasadę zaufania obywateli do tworzonego prawa wpisaną w konstytucyjną zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pamiętać bowiem trzeba, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, prowadzi zazwyczaj niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych ( orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. K 3/88 - OTK 1989 nr 1 poz. 2, z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96 - OTK 1996 nr 4 poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r. K 1/88 - OTK 1988 nr 1 poz. 6, dnia 10 lipca 2000 r. SK 21/99 - OTK 2000 nr 5 poz. 144).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, "zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (wyrok z 7 lutego 2001 r., K. 27/00, OTK ZU nr 2/2001, s. 164). W wyroku z 14 czerwca 2000 r., P. 3/00, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa, umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (OTK ZU nr 5/2000, s. 690). Prawodawca narusza wartości znajdujące się u podstaw omawianej zasady, "wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach" (tamże, s. 690-691).

Przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o transporcie drogowym, jaki proponują oba organy zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (por. np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Resumując, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Nie jest możliwe zastosowanie sankcji administracyjnej, jeżeli nie była ona przewidziana w czasie, kiedy miało miejsce naruszenie prawa. Warunkiem pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej jest formalne i materialnoprawne obowiązywanie norm przewidujących tego rodzaju odpowiedzialność w czasie popełnienia czynów stanowiących naruszenie prawa. Wprowadzenie retroaktywnego prawa, które nakłada nowe sankcje lub rozszerza zakres już istniejących narusza podstawowe zasady państwa prawa. W prawie administracyjnym - niezależnie od istnienia przesłanek uzasadniających prymat działania nowego reżimu prawnego jako najbardziej odpowiadającego aktualnemu pojmowanemu interesowi publicznemu - brak jest teoretycznych podstaw do odstępowania od koncepcji związania zasadą tempus regit factum, zgodnie z którą stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej, chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie natychmiastowego lub wstecznego działania nowego prawa.

Sąd uznał, że na gruncie art. 14 ust. 1 ustawy w związku z art. 8 ust. 2 ustawy istotna jest data wyekspirowania terminu (14 dni na zgłoszenie zmiany) a nie jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do naruszenia dochodziło (i na gruncie obowiązującego art. 92a ust. 1 i załącznika nr 3 ustawy dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Jak już wyżej wskazano, 14-dniowy termin wyekspirował dla strony pod rządami starej ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko Sądu koreluje z poglądami wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 841/12, z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 768/12, z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 930/12, z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 598/12, z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 618/12, z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 391/12, a także z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2409/11) i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2012r. sygn.. akt II SA/Gl 73/12 )

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wymierzając skarżącemu karę pieniężną w wysokości 800 zł, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 92a ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.4 załącznika nr 3, z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a także zasady zaufania obywateli do tworzonego prawa. Tym samym naruszone zostały przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a ta okoliczność - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270). - skutkuje wadliwością obu spornych decyzji administracyjnych i w konsekwencji koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 cyt. ustawy), natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny uwzględnić powyższe wskazania i rozważyć możliwość umorzenia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej w trybie przewidzianym w art. 92a ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.4 załącznika

nr 3.