Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Janusz Walawski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem", [...], wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. zwróciło się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "udip", o "wskazanie, jakie kwoty w 2012 roku przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na spółki związane z autostradami, umów z tymi spółkami".

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał na cztery podmioty, z którymi zawarł umowy oraz odmówił udostępnienia informacji w zakresie wysokości kwot, jakie przeznaczono z KFD na rzecz spółek.

W motywach uzasadnienia organ podał, że pismami z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się do podmiotów (spółek), z którymi zawarł umowy i wyjaśnił, że podmioty te nie wyraziły zgody na udostępnienie informacji ich dotyczących, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i poufność umów (art. 5 udip).

Odwołując się do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i art. 551 pkt 8 Kodeksu cywilnego organ stwierdził, że treść żądanych umów stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa zaś definicję przedsiębiorstwa zawiera art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Jednocześnie organ podał, że udostępnienie treści jednej z umów było przedmiotem postępowanie sądowego przed Sądem Okręgowym w [...], który w wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], uznał, że umowa zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa spółki, które podlegają ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie podniosło, że żądne informacje stanowią informację publiczną, stanowią dokumenty urzędowe, bowiem są wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne.

Stowarzyszenie zarzuciło też, że obowiązek ujawnienia umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych wynika z art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Podniosło również, że informacji, dotyczącej wysokości kwoty, jaką w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na "spółki związane z autostradami" nie można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa, albowiem żądana informacja dotyczy dysponowania środkami publicznymi i obowiązek ich ujawnienia wynika nie z art. 35 i art. 33 ustawy o finansach publicznych, ale z art. 61 Konstytucji RP. Nadto Stowarzyszenie zarzuciło, że ujawnienie tych kwot jest zasadne z uwagi na przesłanki społecznej kontroli działalności administracji publicznej i sposobu wydatkowania środków publicznych przez władzę publiczną.

Podniesiono też, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji mógł utajnić jedynie fragmenty umów z uwagi na przesłanki z art. 5 ust. 2 udip, a nie całą treść żądanych umów.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 33 i art. 35 ustawy o finansach publicznych) wskazał, że umowy pomiędzy Ministerstwem a spółkami zawierane są na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2571 ze zm.). Stwierdził, że strony umów uznały, że nie tylko całość treści umów, ale również dokumenty finansowe stanowią informację poufną.

Wskazał też, że upubliczniając zarezerwowane środki pozbawia się możliwości wynegocjowania "mniejszej kwoty zaspokajającej żądania spółek koncesyjnych".

Wyjaśnił, że dwukrotnie zwracał się do spółek o wyrażenie zgody na udostępnienie żądanych informacji i takiej zgody spółki nie wyraziły.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] do tutejszego Sądu.

Wnosząc o zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r., strona skarżąca podniosła naruszenie art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 10, art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarzuciła, że wysokość kwoty, jaką przekazano z Krajowego Funduszu Drogowego na "spółki związane z autostradami", nie może podlegać wyłączeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Taki pogląd narusza zasadę jawności i przejrzystości wydatków publicznych.

Nadto, że art. 35 ustawy o finansach publicznych stanowi, że podstawą wyłączenia jawności umów może być istotny interes publiczny bądź ważny interes państwa, czego organ nie udowodnił.

W skardze podkreślono, że ustawodawca szczególnie dużo miejsca poświęcił kwestii publikowania informacji o udzielaniu ze środków publicznych dotacji (art. 34 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy o finansach publicznych). Nadto, że brak jest podstaw prawnych do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa określoną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – art. 11 pkt 4 ustawy. Podniesiono też, że klauzula poufności nie może wyłączać działania art. 35 ustawy o finansach publicznych, bowiem przepisy tej ustawy przesądzają o zasadzie jawności – tak w art. 33 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz art. 35 omawianej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, którą to decyzją organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia następujących umów:

1. umowy o budowę i eksploatację autostrady A1 [...]

2. umowy koncesyjnej na budowę i eksploatację autostrady płatnej A2 [...]

3. umowy o budowę i eksploatację Odcinka II autostrady płatnej A2 [...]

4. umowy koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady A4 na odcinku [...] do wymogów Płatnej Autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku, [...].

Nadto przedmiotem skargi jest odmowa usdostępnienia informacji w zakresie kwot, jakie w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na “spółki związane z autostradami" oraz umowy zawarte z tymi spólkami.

Uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do inforamcji publicznej, organ powołał się na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy i stwierdził, że udostępnienie powyższych umów naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorstwa. Przywołując definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumienu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz w rozumieniu art. 551 pkt 8 Kodeksu cywilnego, nadto wskazując na definicję przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.) organ uznał, że zarówno treść przedmiotowych umów, jak i wysokość kwot przeznaczonych na spółki związane z autostradami, stanowią tajemnicę chronioną prawem, co uzasadnia odmowę udostępnienia żądanych informacji w oparciu o art. 5 ust. 2 udip.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż przedmiotowe zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. z pominięciem treści art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. Uszło uwadze organu, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło zarówno prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. A skoro tak, to już na etapie postępowania administracyjnego spółki, które są stronami umów o budowę autostrad i które są zainteresowane ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, winny w tym postępowaniu uczestniczyć. Mają one bowiem interes prawny, wynikający z przepisu prawa materialnego – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przedsiębiorca musi mieć kontrolę nad informacją poufną, a za taką należy uznać tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiącą poufną informację posiadającą wartość gospodarczą, w szczególności informację techniczną, technologiczną lub organizacyjną (pkt II Komentarza do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, autor Arkadiusz Michalak, Komentarz Lex).

Potrzebę szerszego uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, iż co do zasady stroną postępowania sądowego powinien być organ, który nadał dokumentowi stanowiącemu informację publiczną klauzulę tajności, aby organ ten mógł przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji.

Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych tą ustawą. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 tej ustawy, do takiej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, publik. Lex 544497).

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (przykładowo wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10).

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Omawiane kwestie zostały pominięte przez organ orzekający w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji do ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy w postępowaniu administracyjnym są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi poważne uchybienie proceduralne, które w niniejszej sprawie miało miejsce, poprzez pominięcie w postępowaniu spółek będących stroną umów, których domagała się strona skarżąca.

Wskazać też należy, iż stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stonami w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1280/09, wskazał, że przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony nie może on tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (Lex nr 595027). Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest tożsame z poglądem Sądu, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 438/12. Stanowisko to zaaprobowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2560/12.

Wskazać też należy, iż na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. pełnomocnik organu stwierdził, że spółki, będące stroną umów o budowę autostrad, winny być stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.

W zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.