Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich z dnia 8 lutego 2021 r. znak: PS.VI.070.75.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich z 9 listopada 2020 r. znak: PS.VI.070.75.2020; II. zasądza od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich na rzecz P. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 8 lutego 2021 r., znak: PS.VI.070.75.2020, Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich (dalej "Dyrektor MGOPS" lub "organ"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek [...] w Warszawie (dalej "skarżąca" lub "Federacja"), utrzymał w mocy decyzję własną z 9 listopada 2020 r., znak: PFZ/192/2020, o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) wskazania kwoty wynagrodzenia brutto pracowników MGOPS, wg zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty wynagrodzenia w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r.o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.");

2) wskazania kwoty nagrody brutto pracowników MGOPS, wg zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony

i według każdego miesiąca wypłaty nagrody w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

3) wskazania listy awansowanych pracowników MGOPS, wg zajmowanego stanowiska wraz z imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony za okres od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując sprawę dokonał oceny, czy wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną oraz czy wnioskodawca wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rezultacie stwierdził, że wnioskowana informacja, dotycząca nieprzekazanych dotychczas przez organ części informacji publicznej, ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ jej opracowanie w celu dalszego wykorzystania spowoduje konieczność podjęcia przez organ działań przekraczających proste czynności. Udostępnienie informacji wymaga zebrania pojedynczych informacji znajdujących się w posiadaniu MGOPS: wyodrębnienie z miesięcznych list wynagrodzeń pracowników z okresu styczeń 2019 r. - czerwiec 2020 r. danych poszczególnych pracowników, zestawienie poszczególnych informacji i ich zredagowanie celem wytworzenia nowej jakościowo przetworzonej informacji. Ośrodek w okresie styczeń 2019 r. - czerwiec 2020 r. zatrudniał powyżej 90 pracowników - biorąc pod uwagę żądany okres oraz zakres żądanych danych, a także rotacje pracowników, opracowanie informacji wymaga zaangażowania czasowego i kadrowego. Wszystkie, niezbędne czynności, które organ musi wykonać w celu udostępnienia żądanych informacji wymagają takich działań organizacyjnych

i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu

i utrudnią wykonywanie zadań publicznych, do których realizacji organ został zobowiązany przez przepisy prawa. Ponadto, należałoby ponownie przeprowadzić analizę stanowisk pracy w MGOPS czyli przeprowadzić kolejną ocenę, którzy

z pracowników są osobami, które pełnią funkcje publiczne w MGOPS, mają związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji,

i wobec których może być udostępniona informacja publiczna, a które to dane powinny być wyłączone na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Powyższe wiązałoby się

z powołaniem nowego zespołu, jako ciała doradczego/opiniującego. Pracownicy uczestniczący w pracy zespołu musieliby być na długi czas jednocześnie wyłączeni

z bieżącej pracy, kosztem wykonywania swoich podstawowych obowiązków służbowych. W ocenie organu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - stanowi o informacji przetworzonej.

Organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał na zapobieganie nadużyciom finansowym, ochronę praworządności oraz ochronę praw pracowniczych. Organ uznał, że przedstawiony interes publiczny jest zbyt ogólnikowy i nie zawiera żadnych konkretów, wobec powyższego nie można go uznać za "szczególnie istotny" dla interesu publicznego. Wnioskodawca w okresie ostatnich kilkunastu miesięcy inicjował kontrole organu, m.in. przez: Państwową Inspekcję Pracy, audytora wewnętrznego Urzędu Miasta i Gminy Końskie, Radę Miejską w Końskich, które to kontrole nie stwierdziły żadnych uchybień w działalności Ośrodka. Wnioskodawca jest organizacją związkową, w skład której wchodzi zakładowa organizacja związkowa pracowników MGOPS, która liczy zaledwie kilka procent wszystkich pracowników Ośrodka, zatem nie można uznać, że udostępnienie informacji będzie miało wpływ na znaczną liczbę potencjalnych odbiorców. Zasady wynagradzania, premiowania, nagradzania w MGOPS były i są uzgadniane

z zakładową organizacją związkową funkcjonującą na terenie zakładu pracy, zgodnie z ustawą o związkach zawodowych. W tym zakresie, po przeprowadzonych konsultacjach, związki zawodowe działające w Ośrodku przedstawiały pracodawcy uzgodnione stanowisko i nigdy nie nastręczało to problemów. W ramach toczącego się sporu zbiorowego udostępniane były wnioskodawcy, z pominięciem u.d.i.p., dane dot. wynagradzania pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy w MGOPS, bez przypisywania danych osobowych. W związku z powyższym organ odstąpił od przeprowadzenia ponownej, szczegółowej analizy stanowisk pracy w MGOPS pod kątem tego, czy pracownicy na konkretnych stanowiskach są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ponieważ analiza w tym zakresie na obecnym etapie jest bezprzedmiotowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Federacja zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia, podczas gdy informacje,

o których udostępnienie zwraca się skarżący, są informacją publiczną, którą organ dysponuje i której przekazanie wymaga wykonania czynności techniczno- administracyjnych niewymagających szczególnych kwalifikacji, czy też innych działań charakterystycznych dla informacji publicznej przetworzonej;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie stanowisk, na których osoby wykonują funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, niewskazanie w stosunku do jakich stanowisk wypłacane były nagrody oraz w jakiej kwocie, a w konsekwencji niewykazanie przetworzonego charakteru żądanej informacji;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że ustalenie kręgu osób pełniących funkcję publiczną w Ośrodku stanowi o przetworzonym charakterze informacji o wydatkowaniu środków publicznych na dane stanowisko, podczas gdy czynność ta stanowi wyłącznie zwykły zabieg łączący się z procesem udostępniania informacji publicznej;

4. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że udzielenie informacji z pkt 3 wniosku wymaga jej przetworzenia przy jednoczesnym braku wcześniejszego wskazania skarżącemu, że informacja w ww. zakresie stanowi wg stanowiska organu informację przetworzoną,

a w konsekwencji również niewezwanie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, co mogło mieć wpływ na decyzję organu wskazującą na niewykazanie przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego;

5. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie wykazał przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku przeciwnego;

6. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o pracownikach, którzy "nie pełnili i nie pełnią funkcji publicznych" przy jednoczesnej wewnętrznie sprzecznej

z powyższym argumentacji, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną ze względu na konieczność - w toku rzekomego przetwarzania informacji - podziału pracowników na pełniących i niepełniących funkcji publicznych.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że żądana informacja ma charakter przetworzony, przywołując na poparcie swego stanowiska poglądy sądów administracyjnych. Nadto Federacja wskazała, że organ orzekł

o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie "pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Tym samym organ stworzył bowiem narrację, w której żądana informacja stanowi informację przetworzoną z powodu czasochłonnego dokonania podziału pracowników na pełniących oraz niepełniących funkcje publiczne. Tymczasem w uzasadnieniu wskazał wprost, że nie posiada takiej wiedzy, wręcz opierając swoją argumentację na tym stwierdzeniu. Zdaniem skarżącej, w konsekwencji należy więc uznać, że organ określił samowolnie krąg osób pełniących funkcje publiczne stwierdzając, że każdy z 90 pracowników nie pełni funkcji publicznej, co w sposób oczywisty jest niemożliwe w takiej instytucji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo swoje stanowisko w sprawie zaprezentował w piśmie procesowym z 20 kwietnia 2021 r.

Wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. II SA/Ke 419/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 9 listopada 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że w treści sformułowanego przez organ rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji (w każdym z trzech punktów precyzujących rodzaj i zakres informacji) wskazano na: okoliczność braku pełnienia przez pracowników funkcji publicznych oraz zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Analiza uzasadnienia decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej była okoliczność zakwalifikowania żądanych informacji do kategorii informacji przetworzonej oraz przyjęcie, że wnioskodawca nie wykazał, jakoby uzyskanie tych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem w rozstrzygnięciu decyzji organ przywołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególne istotne dla interesu publicznego. Podał, że żądana przez Federację informacja jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał niezbędnej dla jej uzyskania przesłanki. W ocenie Sądu organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 5 i 6, § 3 oraz art. 8 § 1, art 9 i art. 11 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na skutek skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 27 marca 2025 r., sygn. III OSK 6399/21, uchylił powyższy wyrok

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w sposób błędny przeanalizował zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję

z 9 listopada 2020 r. Wyjaśnił, że powołanie się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w trzech punktach decyzji z 9 listopada 2020 r. służyło jedynie dookreśleniu zakresu odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powołanie się na ten przepis nie stanowi dodatkowej podstawy rozstrzygnięcia, lecz jedynie precyzuje, że chodzi

o pracowników, którzy powołali się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyrażając zgody na udostępnienie ich danych. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz do orzecznictwa sadów administracyjnych związanego z tym przepisem. Uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej, następnie rozważył, czy wnioskodawca wykazał w sprawie szczególnie istotny interes publiczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w decyzji z 9 listopada 2020 r. nie zachodzi sprzeczność, której dopatrzył się Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji koresponduje z powołaną przez organ podstawą prawną

i rozstrzygnięciem. Podobnie należało ocenić decyzję z 8 lutego 2021 r., w której organ utrzymał w mocy decyzję z 9 listopada 2020 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. W rozstrzygnięciu, podobnie jak w decyzji wydanej w I instancji, wskazał na zakres odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując w punktach 1-3 na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co jednak nie stanowi o powołaniu tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przyczyn podanych wyżej. W uzasadnieniu również odwołał się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych związanego z tym przepisem. Ponownie uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej, następnie rozważył, czy wnioskodawca wykazał w sprawie szczególnie istotny interes publiczny. W przypadku decyzji z 8 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny również nie dopatrzył się sprzeczności, którą stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że wydając obie decyzje organ naruszył art. 107 § 1 pkt. 5 i 6, § 3 oraz art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. W przypadku obu decyzji zachodzi logiczny związek i zgodność uzasadnienia z rozstrzygnięciem, zaś uzasadnienie i zawarta w nim argumentacja są adekwatne do rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 21 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 187/25, WSA w Kielcach oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącej spełnione zostały kryteria uznania żądanej przez nią informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną. Skarżąca domagała się bowiem wskazania kwot wynagrodzenia i nagród brutto pracowników MGOPS oraz wskazania listy awansowanych pracowników MGOPS, według zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty wynagrodzenia w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. Zbioru informacji o takim zakresie nie sposób uznać za informację prostą.

WSA w Kielcach nie podzielił natomiast poglądu organu, że skarżąca nie wykazała "szczególnej istotności" swojego wniosku dla interesu publicznego. Wyjaśniając jak należy rozumieć kategorię "szczególnej istotności", o jakiej mowa

w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Sąd podniósł, że Federacja w piśmie z 23 lipca 2020 r. wyjaśniła, że wniosek o udostępnienie żądanej informacji wynika z dążenia do zapobiegania nadużyciom finansowym, ochrony praworządności i ochrony praw pracowniczych. Nawet gdyby ocenić sposób oznaczenia szczególnie istotnego interesu publicznego przez skarżącą jako zbyt ogólny, to i tak organ, dokonując jego oceny, powinien był uwzględnić przepisy ustawy o związkach zawodowych. Z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy (jakim jest skarżąca), działający na podstawie art. 11 powyższej ustawy, realizuje zadania w celu (co wynika z wpisu do KRS 0000442994 Dział 3 Rubryka 3 pkt 1) dbałości przestrzegania standardów wykonywania zawodu pracownika socjalnego lub pracownika pomocy społecznej oraz standardów wykonywanej pracy socjalnej. Charakter, czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, mają zatem wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że decyzja o odmowie udostępnienia żądanej w niniejszej sprawie informacji publicznej jest prawidłowa

z uwagi na prywatność pracowników (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Informacje o statusie materialnym danej osoby, w tym wysokości wynagrodzenia, nagród, czy awansów, stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca nie podważyła skutecznie zakwalifikowania poszczególnych stanowisk jako niewiążących się z pełnieniem funkcji publicznej. Zgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników MGOPS w Końskich, stanowiska takie jak Główny Specjalista, Starszy specjalista, Starszy wychowawca, Starszy asystent rodziny, Wychowawca, Specjalista pracy socjalnej, Starszy pracownik socjalny, Asystent rodziny, Młodszy wychowawca, Pracownik socjalny, Starszy instruktor ds. kulturalno-oświatowych, Pielęgniarka, Młodszy asystent rodziny, Instruktor ds. kulturalno-oświatowych, Aspirant pracy socjalnej, Opiekun w ośrodku, Młodszy opiekun w ośrodku, Sekretarka, Pomoc administracyjna, Kierowca, Kucharz, Konserwator, Pomoc kuchenna i Sprzątaczka zaliczone są do stanowisk pomocniczych i obsługi. Z kolei, jak wyjaśnił organ w protokole z 18 sierpnia 2020 r., osoby pełniące stanowiska urzędnicze nie mają wpływu na wydatkowanie środków publicznych przez MGOPS. Wykonują zadania im powierzone, pod nadzorem kierownika, który podejmuje w konkretnych sprawach ostateczne decyzje. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 oraz orzecznictwo NSA, Sąd przyjął, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma realny i skonkretyzowany wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Takiego wpływu nie można jednak przypisać w/w osobom zaliczonym w ośrodkach pomocy społecznej do stanowisk pomocniczych i obsługi, a także osobom na stanowiskach urzędniczych wykonujących zadania ściśle powierzone, pod nadzorem kierownika. Zadania wykonywane przez pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach nie wpływają, chociażby pośrednio, na sytuację prawną innych osób. Należy je więc kwalifikować jako stanowiska o charakterze usługowym lub technicznym.

Sąd podkreślił, że skoro poszczególne osoby zatrudnione w MGOPS na stanowiskach niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych nie wyraziły zgody na udostępnienie żądanych informacji, to organ prawidłowo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Udostępnienie danych wbrew woli tych pracowników naruszałoby ich prawo do ochrony dóbr osobistych, a więc chronionej sfery prywatności.

Wyrokiem z 5 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1949/25, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Federacji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok z 21 maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie powyższego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji zastosował w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co stanowiło bezpośrednią przyczynę oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podkreślić natomiast należy, iż WSA w Kielcach orzekał w tej sprawie ponownie, będąc związanym wydanym wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6399/21, w którym wprost przesądzono, iż przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani decyzji z 9 listopada 2020 r., ani też utrzymującej ją w mocy decyzji z 8 lutego 2021 r. NSA wyraźnie wskazał bowiem, że powołanie się przez organ w sentencjach w/w decyzji na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowiło dodatkowej podstawy rozstrzygnięcia, lecz tylko precyzowało, że chodzi o pracowników, którzy powołali się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyrażając zgody na udostępnienie ich danych. Jedyną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej był zatem przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji. Tymczasem – pomimo związania powyższą oceną dokonaną przez NSA – Sąd pierwszej instancji zastosował w tej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując ostatecznie, że skoro poszczególne osoby zatrudnione w MGOPS na stanowiskach niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych nie wyraziły zgody na udostępnienie żądanych informacji, to organ prawidłowo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.

NSA podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy WSA nie mógł dokonywać oceny kwestionowanych przez skarżącą decyzji z 9 listopada 2020 r. oraz z 8 lutego 2021 r. w kontekście zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem przepis ten nie był w ogóle przez organ stosowany. Wyłączną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej był w tej sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i tylko do tej kwestii odnosił się organ w w/w decyzjach wskazując, iż odstąpił od przeprowadzenia ponownej, szczegółowej analizy stanowisk pracy w MGOPS pod kątem, czy pracownicy na konkretnych stanowiskach są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ponieważ analiza w tym zakresie na obecnym etapie (a więc z uwagi na niewykazanie przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej) jest bezprzedmiotowa.

NSA podniósł, że skoro Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały kryteria uznania żądanej przez skarżącą informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną,

a jednocześnie Sąd ten nie podzielił poglądu organu, że skarżąca nie wykazała "szczególnej istotności" swojego wniosku dla interesu publicznego, a więc uznał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej była z tego powodu niezasadna – to dochodząc do takich wniosków (przy całkowitym pominięciu kwestii stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) winien był w tej sytuacji skargę uwzględnić, a nie oddalić. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie może dokonać kontroli zasadności takiej oceny (a więc przesądzić tego, czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony oraz czy skarżąca wykazała szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu), bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Rozpoznając sprawę ponownie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując po raz kolejny legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z 9 listopada 2020 r. w granicach związania, o jakich mowa w art. 190 p.p.s.a., Sąd dokonał oceny, czy orzekający organ prawidłowo przyjął, że wniosek Federacji o udostępnienie żądanych informacji ma charakter przetworzony, a jeśli tak, czy skarżąca wykazała, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że wniosek Federacji niewątpliwie dotyczył spraw publicznych i został skierowany do podmiotu uprawnionego do jego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, przy czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4).

Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w tej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Stosownie do art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.), zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Nie ma również sporu między stronami co do tego, że wynagrodzenia osób świadczących pracę na rzecz MGOPS w Końskich, a także wypłacane im nagrody są finansowane ze środków publicznych, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 z późn. zm.), gospodarka tymi środkami jest jawna. Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi stanowi jedną z gwarancji realizacji prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle zaś art. 6 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 3) oraz majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Skoro zatem wynagrodzenia, w tym nagrody, wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami publicznymi przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym. Informację publiczną stanowi również informacja o awansach w danym podmiocie, skoro stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Zdaniem Sądu, żądana przez skarżąca informacja ma charakter przetworzony, co słusznie przyjął organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało zdefiniowane normatywnie, jest pojęciem nieostrym i za każdym razem wymaga wykładni uwzględniającej uwarunkowania konkretnej sprawy. Analizując dotychczasowe orzecznictwo trzeba stwierdzić, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, może obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych

z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności; uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji; przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy; tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia

i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów; informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14).

Przenosząc te rozważania na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zakres przedmiotowy wniosku oraz ramy czasowe, których dotyczy wnioskowana informacja wraz z rozbiciem jej na poszczególne miesiące i kategorie (wynagrodzenia, nagrody i awanse) wiążą się z koniecznością wykonania szeregu czynności oraz zaangażowania pracowników MGOPS w Końskich, które wykraczają poza bieżącą działalność tego Ośrodka i realizację jego ustawowych zadań.

Z akt administracyjnych wynika, że w okresie objętym żądaniem Federacji Ośrodek zatrudniał: w roku 2019 - 108 osób, zaś do czerwca 2000 roku – 90 osób (protokół z 18 sierpnia 2020 r. z posiedzenia Komisji – karty oznaczone numerem 15 akt administracyjnych). Biorąc pod uwagę, że organ udostępnił już informację dotyczącą 5 osób zajmujących stanowiska kierownicze (załączniki do pisma organu

z 17 lipca 2020 r. skierowanego do Federacji) oraz 13 osób, które wyraziły pisemną zgodę na ujawnienie informacji dotyczących ich cząstkowych wynagrodzeń, nagród

i przyznanych awansów za poszczególne miesiące 2019 i miesiące I – IV 2000 r. (załączniki do pisma organu z 2 września 2020 r. skierowanego do Federacji), do analizy i przetworzenia - poprzez wydobycie poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ dokumentów i wytworzenia w ten sposób zbioru danych wedle kryteriów wskazanych we wniosku - pozostały dane dotyczące 90 osób.

Nie ma przy tym wątpliwości, że w stosunku do tych pracowników konieczne jest przeprowadzenie analizy, czy pełnią one funkcje publiczne lub mają związek

z pełnieniem tych funkcji, na co powołał się organ w zaskarżonej decyzji uzasadniając przetworzony charakter żądanej informacji. Wskazać należy, że - co do zasady -analiza tego rodzaju, podobnie jak anonimizacja danych osobowych (której konieczność występuje w innych przypadkach niż objęty sporem) nie świadczy jeszcze o tym, że informacja ma charakter przetworzony. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy przeprowadzenie analizy charakteru stanowiska pracowniczego obejmuje niewielką liczbę osób. Niemniej jednak w stanie kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że łączna suma wszystkich czynności koniecznych do wykonania przez organ w celu rozpatrzenia wniosku i dokonania oceny, czy żądana informacja publiczna podlega udostępnieniu w całości czy też w części (w tym liczba pracowników, których zakres czynności podlega ocenie pod kątem zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) niewątpliwie rzutuje na realizację podstawowych funkcji tego organu i potwierdza, że wniosek odnosi się do informacji przetworzonej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14).

W ocenie Sądu, biorąc po uwagę żądany zakres informacji, organ musiałby podjąć ponadnormatywne działania organizacyjne utrudniające wykonywanie powierzonych mu zadań publicznych (w tym, jak wskazał, pomoc żywnościową dla osób w kwarantannie, realizację programu "Wspieraj Seniora" oraz interwencje domowe w obliczu stanu epidemii obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), co powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną wymagającą wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przypomnieć należy, że na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy przesłanki:

1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wykazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów,

2) działanie wnioskodawcy służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) wnioskodawca posiada możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie wyroki NSA: z 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12). Wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych.

Skarżąca Federacja w piśmie z 23 lipca 2020 r. wyjaśniła, że wniosek

o udzielenie żądanej informacji wynika z dążenia do zapobiegania nadużyciom finansowym, ochrony praworządności i ochrony praw pracowniczych.

Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

w wyroku z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 447/17, "Jest oczywistym, że działanie zmierzające do ochrony prawa pracobiorców, szczególnie pracowników socjalnych, którzy wykonują ciężką i często niewdzięczną pracę związaną z pomocą osobom najsłabszym w społeczeństwie, w pełni służy celom, mającym charakter dużej wartości dla funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa. Działania w tym zakresie są w pełni akceptowalne i pozytywne."

Federacja, jako związek zawodowy, jest wyposażona na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 549; dalej u.z.z.), w realne uprawnienia, które pozwalają jej na wykorzystanie wnioskowanych informacji (art. 4 u.z.z - reprezentowanie zbiorowych interesów pracowników, art. 6 u.z.z -współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy, art. 8 u.z.z - kontrolowanie przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, art. 23 u.z.z - występowanie do organów samorządu terytorialnego z wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości związanej np. z naruszeniem zasady sprawiedliwości).

Skarżąca jako związek zawodowy nie działa tylko w imieniu określonej grupy zawodowej, tj. pracowników socjalnych i pomocy społecznej, gdyż zgodnie z art. 4 u.z.z. związki zawodowe reprezentują nie tylko swoich członków, ale wszystkich pracowników, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych

i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Oznacza to, że skarżąca działa w szeroko pojętym interesie publicznym o charakterze powszechnym i spełnia warunek działania dla szerszej grupy osób. Należy podzielić pogląd wyrażony

w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie, że "(...) ochrona pracowników jest ważnym elementem funkcjonowania gospodarki rynkowej, ponieważ realizujące ją związki zawodowe wyrównują przewagę pracodawców nad pracobiorcami, niwelując w ten sposób konflikty społeczne. Związek zawodowy nie jest zatem tylko wąską organizacją reprezentującą swoich członków, ale spełnia ważne funkcje społeczne. Działalność związków zawodowych ma wpływ na wiele grup społecznych."

Z tych powodów Sąd uznał, że skarżąca wykazała, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego tj. dla ochrony praw pracowniczych, gdyż żądane informacje mają na celu "kontrolę związaną ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych (wynagradzanie, nagradzanie, awans zawodowy) i stanowisk (awans zawodowy) oraz sprawiedliwym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem publicznych środków budżetu jednostki w zakresie uposażenia pracowników, w sytuacji trwającego sporu zbiorowego dotyczącego m.in. podwyżek wynagrodzeń." (pismo Federacji z 23 lipca 2020 r.).

W rezultacie przedstawionych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z 9 listopada 2020 r. naruszają art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca nie wykazała, że uzyskanie objętej wnioskiem informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co skutkowało odmową udostępnienia informacji publicznej bez przeprowadzenia analizy związanej z możliwością zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym konieczne stało się uchylenie obu podjętych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił jak w punkcie II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze stanowisko prawne wyrażone w niniejszym wyroku i przyjmie, że uzyskanie przez Federację przetworzonej informacji publicznej, zawartej we wniosku z 2 lipca 2020 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ rozpozna wniosek w zakresie do tej pory nierozpatrzonym pamiętając, że brak zgody pracownika na ujawnienie danych objętych wnioskiem skutkować może odmową udostępnienia informacji publicznej tylko wobec osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).