Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...].

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalacji parku linowego na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "L. R.", na działce nr 359/3, położonej w J. S., gm. U., Starosta Powiatowy wniósł sprzeciw od powyższego zgłoszenia i zobowiązał inwestora – "L. R." Spółkę z o.o. do uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w dniu 21 maja 2010 r. inwestor dokonał zgłoszenia przedmiotowej inwestycji, do którego dołączył dokumenty zawierające opis i rysunki dotyczące instalacji parku linowego na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "L. R." w J. S.

Z analizy powyższych dokumentów, w ocenie organu wynikało, że wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane polegające na instalacji parku linowego, jako nie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania "L. R." Spółki z o.o., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Organ powołał się na treść z art. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W związku z powyższym organ zgodził się z inwestorem, że park linowy, w zakresie przedstawionym w odwołaniu, nie zasługuje na miano obiektu budowlanego i nie podlega przepisom prawa budowlanego. Jednak, w ocenie organu, złożone w dniu 21 maja 2010 r. zgłoszenie zawiera także elementy, które podlegają reglamentacji prawnobudowlanej.

Organ odwoławczy podniósł, iż wskazany w dokumentach dołączonych do zgłoszenia pawilon.startowy nie zasługuje-na miano budynku gospodarczego ujętego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż na podstawie wskazanych w odwołaniu materiałów informacyjnych ustalił, że będzie w nim umieszczony miedzy innymi punkt kasowy. Ponadto, w ocenie organu, elementami związanymi z gruntem są też wieże stanowiące elementy trasy dla dzieci. -

Zatem, w ocenie organu, w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, jako podstawę orzeczenia, unormowanie zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiące, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie, zdaniem organu, w zaskarżonej decyzji niepotrzebnie rozszerzono orzeczenie o stwierdzenie o zobowiązaniu inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę, jednak wskazanie tej różnicy jest wystarczającym sposobem zreformowania zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła "L. R." Spółka z o.o. w U., żądając jej uchylenia i zarzucając organowi odwoławczemu rażące naruszenie art. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, a także rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na niedokładnym zapoznaniu się i ocenie materiału dowodowego oraz braku powołania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej oraz wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, iż planowany park linowy jest przedsięwzięciem polegającym na umieszczeniu na istniejących drzewach lin, a na linach różnego rodzaju przeszkód. Polskie przepisy nie regulują bezpośrednio tego rodzaju konstrukcji. Tylko w przypadku parków linowych, które są mocowane na 10-12 metrowych słupach lub palach wymagane jest pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącej, park linowy, jako konstrukcja na drzewach powiązana linami, nie jest obiektem budowlanym i nie podlega reglamentacji prawnobudowlanej.

Skarżąca wskazała, iż Wojewoda uznał, iż park linowy nie jest przedsięwzięciem podlegającym przepisom prawa budowlanego, a jedynie dwa elementy - domek startowy i wieże dla trasy dla dzieci, mogą być uznane za regulowane przez ustawę. Tymczasem, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, nałożył ponownie obowiązek uzyskania pozwolenia na cały park linowy, który, jak sam uznał, nie podlega przepisom Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej, objęcie obowiązkiem nałożonym i regulowanym przez prawo budowlane przedsięwzięcia, które nie podlega prawu budowlanemu, jest rażącym naruszeniem art. 1 Prawa budowlanego. Zatem Wojewoda, stwierdzając, iż park linowy nie podlega przepisom Prawa budowlanego, miał obowiązek odnieść się jedynie do elementów, które ustalił, iż kwalifikują się jako obiekty budowlane, czyli domek gospodarczy i elementy związane z trasą dla dzieci, gdyż jedynie w tym zakresie można stosować Prawo budowlane. Skarżąca podniosła również, iż Wojewoda uznał, że domek - pawilon startowy nie jest budynkiem gospodarczym ponieważ "na podstawie wskazanych w odwołaniu materiałów informacyjnych ustalono, że będzie w nim umieszczony miedzy innymi punkt kasowy" i w związku z tym budynek ten nie jest budynkiem określonym w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. wolnostojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 25 m2, zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie wskazał, na jakich materiałach dowodowych oparł się w tym zakresie oraz na jakiej podstawie zdyskwalifikował domek startowy jako budynek gospodarczy, gdyż inwestor w dostarczonych dokumentach nie stwierdził nigdzie, iż w domku startowym będzie kasa. Park linowy ma znajdować się na terenie zorganizowanego już ośrodka wypoczynkowego w którym istnieją dwa punkty kasowe i tam odbywa się rozliczanie z wszelkich atrakcji udostępnionych w ośrodku, natomiast domek startowy ma służyć przechowywaniu sprzętu niezbędnego do korzystania z parku linowego, tj. kasków, uprzęży i innych elementów systemu asekuracji – co bezspornie zakwalifikować można jako funkcję gospodarczą. Stąd, zdaniem skarżącej, nieprawidłowe są ustalenia organu, iż domek ten nie ma funkcji gospodarczej i w związku z tym nie kwalifikuje się do procedury zgłoszenia.

Dodatkowo skarżąca wskazała, iż wieże stanowiące elementy trasy dla dzieci, które, jak stwierdził Wojewoda, są elementami związanymi z gruntem, są to elementy drewniane z podestem, z bezpiecznym zejściem lub zjeżdżalnią, które mogą być wykorzystane w trasie dla dzieci. Trasa dla dzieci jest przeznaczona dla osób w wieku od 4 do 13 lat. Dokładnie takie same elementy są wykorzystywane obecnie w stawianych placach zabaw dla dzieci, które także dostosowane są dla dzieci w podobnej grupie wiekowej. Trasa dla dzieci jest charakterem zbliżona do placu zabaw, stąd wykorzystanie elementów takich jak podesty czy ślizgawki. Place zabaw dla dzieci, jak wskazała skarżąca, są elementami malej architektury i zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, dla ich realizacji nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego elementy te nie zostały zakwalifikowane jako elementy malej architektury i dlaczego fakt, iż są to elementy związane z gruntem, jest wystarczający do żądania przedstawienia pozwolenia na budowę, skoro art. 29 Prawa budowlanego umożliwia realizację obiektów stale związanych z gruntem bez pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazał, że chociaż inwestor używa słowa "przykładowe" dla opisania schematów planowanej inwestycji, to ocena zamierzenia możliwa jest tylko w kształcie objętym zgłoszeniem. Informacje o tym, że nie wszystkie elementy inwestycji opisanej w dokumentach dołączonych do zgłoszenia muszą być wykonane, pojawiają się dopiero w skardze. Organ wskazał ponadto, iż korekta zamierzeń inwestora możliwa jest dopiero przy dokonaniu nowego zgłoszenia, uwzględniającego wskazane w zaskarżonej decyzji ograniczenia prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy, wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, jakie rodzaje robót obejmuje inwestycja objęta zgłoszeniem, określona przez inwestora ogólnikowo jako "instalacja parku linowego".

Biorąc pod uwagę treść dołączonej przez inwestora do zgłoszenia obszernej koncepcji tego przedsięwzięcia wraz z programem funkcjonalno – użytkowym, podzielić należy stanowisko skarżącej, iż z opisu i rysunków wynika, iż nie wszystkie jego elementy podlegają reglamentacji prawnobudowalnej, gdyż ich wykonanie nie mieści się w kategorii robót budowlanych.

Lakoniczne określenie przez inwestora planowanej inwestycji, zwłaszcza w świetle zamieszczonego w zgłoszeniu sformułowania: "o ile zostanie to zakwalifikowane jako podlegające wymogom prawa budowlanego", obligowało zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji do nałożenia na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, w tym zawierających dokładny opis, odpowiednie szkice czy rysunki dotyczące inwestycji objętej zgłoszeniem pod rygorem wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 2 zd. 3 Prawa budowlanego). Zatem, wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji zawartym w odpowiedzi na skargę, "korekta" zamierzenia inwestora możliwa jest również w trakcie postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia rozpoznawanego w niniejszej sprawie.

Brak wystarczających ustaleń organów co do zakresu przedmiotowej inwestycji uniemożliwił wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego.

Podzielić należy również stanowisko skarżącej, iż z żadnego z dokumentów dołączonych do akt sprawy nie wynika, by przedstawiony jako element parku linowego domek startowy miał być w przyszłości wykorzystywany jako punkt kasowy, co nie pozwalałoby zakwalifikować go do kategorii budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stąd, ocenę organów w tym zakresie uznać należy za całkowicie dowolną.

Organ nie wyjaśnił również, do jakiej kategorii obiektów budowlanych zaliczył wieżę stanowiącą element trasy dla dzieci, tzn. czy uznał ją za budynek, budowlę, czy też obiekt małej architektury, ograniczając się jedynie do wskazania, iż jest ona trwale związana z gruntem. Trwałe związanie z gruntem nie przesądza samo w sobie o tym, czy realizacja danego obiektu wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też jest wolna od reglamentacji w fazie poprzedzającej jej rozpoczęcie. Pozwala na to dopiero, w świetle art. 29 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, jednoznaczne ustalenie rodzaju obiektu budowlanego.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, przy braku ustalenia zakresu planowanej inwestycji, zgłoszenie sprzeciwu, a także nałożenie na inwestora przez organ pierwszej instancji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę było przedwczesne.

Zatem, organy administracji obu instancji, nie ustaliwszy stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W myśl powołanych przepisów, na organach administracji spoczywa bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który, stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają także dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., który zobowiązuje do sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący, z odniesieniem się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosuje przepisy prawa, ustalając przede wszystkim rodzaj i zakres inwestycji planowanej do realizacji przez skarżącą, co w rezultacie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.