Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SO/Gd 9/15 w sprawie z wniosku Redakcji dziennika "[...]" w G. w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić pkt.1 zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w G. grzywnę w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzył, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Zarządowi Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w G. grzywnę w wysokości 5000 zł za nieprzekazanie w terminie skargi Redakcji dziennika "[..." w G. wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na tę skargę i zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2014 roku Redakcja dziennika "[...]" w G. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w G. grzywny z tytułu niezastosowania się przez ten podmiot do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Do wniosku Redakcja dołączyła odpis wniesionej przez nią skargi z dnia 15 września 2014 r. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w G. Wyjaśniła, że organ otrzymał skargę na bezczynność w dniu 22 września 2014 roku lecz nie przekazał jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w G. wniósł o odrzucenie wniosku. Przedstawił okoliczności dotyczące prowadzonej korespondencji oraz rozmów telefonicznych pomiędzy Zarządem a redaktorem naczelnym dziennika "[...]" w sprawie realizacji wniosku Redakcji o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że w jego ocenie – w związku z udzieleniem większości żądanych informacji – skarga na bezczynność z dnia 15 września 2014 roku stała się bezprzedmiotowa.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 roku, sygn. II SO/Gd 27/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny - postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 roku, sygn. akt I OZ 310/15, uchylił ww. postanowienie przyjmując, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w G. jest podmiotem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Redakcja dziennika "[...]" w G. wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 roku zwróciła się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w G., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie na zawarte we wniosku pytania dotyczące osoby Przewodniczącego Zarządu Okręgowego. W związku z nieudzieleniem żądanej informacji publicznej, Redakcja dziennika "[...]" w G. w dniu 15 września 2014 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w G., skargę na bezczynność tego podmiotu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zarząd Okręgowy nie przekazał jednak tej skargi do Sądu ani w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też w terminie późniejszym.

Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności sprawy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wniosek Redakcji dziennika "[...]" w G. o wymierzenie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w G. grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi dotyczącej bezczynności strony przeciwnej w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Skarga Redakcji na bezczynność Zarządu Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do tego podmiotu w dniu 22 września 2014 roku – czego strona przeciwna nie kwestionuje - a zatem, stosownie do powołanego przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Sądu upływał w dniu 7 października 2014 roku.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarga Redakcji na bezczynność Zarządu Okręgowego nie została przekazana do Sądu. Okoliczności nieprzekazania skargi do Sądu nie kwestionował również sam Zarząd Okręgowy w odpowiedzi na skargę.

Sąd I instancji wskazał, że wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. W przedmiotowej sprawie warunki te, w ocenie Sądu I instancji zostały spełnione. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie o wymierzenie grzywny organ nie może skutecznie usprawiedliwiać niedochowania terminu do przekazania skargi do sądu okolicznościami własnego nieprawidłowego działania (błędną oceną prawną sytuacji), jak w niniejszej sprawie, w której Zarząd Okręgowy ocenił skargę jako "bezprzedmiotową". Sąd I instancji zaznaczył, że na organie ciąży bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, a wszystkie okoliczności związane ze skargą oraz jej zasadnością podlegają ocenie Sądu, a nie organu.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 roku (M. P. z 2015 roku, poz. 221), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 roku wyniosło 3.308,33 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynosi 33.083,30 zł.

Ustalając wysokość grzywny Sąd I instancji wziął pod uwagę, że działanie Zarządu Okręgowego, polegające na nienadaniu skardze wnioskodawcy dalszego biegu, należy ocenić jako rażące niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie stanowiska w kwestii uznania sprawy ze skargi wnioskodawcy na bezczynność Zarządu Okręgowego za bezprzedmiotową, nie może bowiem uzasadniać nieprzekazania skargi do Sądu. Dysponentem i adresatem skargi jest wojewódzki sąd administracyjny, a nie organ administracji publicznej czy też podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, do którego wpływa skarga. Regulacja, nakładająca na skarżących obowiązek złożenia skargi za pośrednictwem organu, ma na celu umożliwienie organowi skorzystania z uprawnień autokontrolnych, określonych w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie oznacza natomiast przyznania organowi uprawnień do dysponowania skargą w miejsce wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dodać należy, że strona przeciwna - po wpłynięciu do niej skargi na bezczynność, nie udzieliła wnioskodawcy żadnych dodatkowych wyjaśnień odnośnie zaniechania nadania dalszego biegu skardze. Wnioskodawca pozostawał zatem (jak sam wyjaśnił - do dnia 11 grudnia 2014 roku, tj. do dnia uzyskania informacji z Sądu) w błędnym przeświadczeniu o realizacji przez Zarząd Okręgowy obciążającego go obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy Sądowi.

Sąd I instancji przyjął, że na wysokość grzywny powinny mieć wpływ powody nieprzekazania skargi, podnoszone przez Zarząd Okręgowy, który wyjaśnił, że skardze nie nadano prawidłowego biegu z uwagi na zajęte stanowisko o bezprzedmiotowości sprawy. Stanowisko to wynikało z przekonania Zarządu, że udzielił w drodze rozmowy telefonicznej odpowiedzi na większość pytań zawartych we wniosku Redakcji o udostępnienie informacji publicznej. Podejmowanie tak opisanych czynności w związku z wniesioną skargą na bezczynność nie może zasługiwać na aprobatę, aczkolwiek wyjaśnia brak działania Zarządu w tej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że zajęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stanowiska, w którym podnosi on, że żądanej informacji udzielił, powinno skutkować przekazaniem skargi Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, w której stanowisko to winien podmiot ten przedstawić i uzasadnić. Pozostawienie skargi bez prawidłowego biegu stanowi naruszenie prawa strony postępowania do szybkiego rozpoznania skargi przez właściwy Sąd.

Sąd I instancji uznał, że grzywną adekwatną do stopnia naruszenia art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie jest grzywna w wysokości 5.000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Zarząd zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez niedostateczne rozważenie wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności uznaniu, że opóźnienie w przesłaniu skargi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego winna prowadzić do wniosku, że poczynania Zarządu były zgodne z ówczesną wykładnią prawa stosowaną przez WSA w Gdańsku;

2. art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez zastosowanie grzywny w wysokości 5000 zł, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż grzywna winna mieć mniejszą wysokość.

Na podstawie art. 194 § 3 P.p.s.a. wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o ukaranie grzywną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazano, że Zarząd będąc w błędnym przekonaniu słuszności wykładni prawa uwypuklonej w orzecznictwie WSA w Gdańsku jakoby nie był organem obowiązanym do udzielania informacji publicznej , nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. przekazania skargi do sądu. Podkreślił, że wymiar orzeczonej grzywny jest niewspółmierny do dokonanego uchybienia biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, które wpłynęły na niewykonanie obowiązku. Aktualnie mając pełną wiedzę, znając orzecznictwo NSA, Zarząd nie kontestuje obowiązków nałożonych na niego ustawą, tym samym bez wymierzenia grzywny (ewentualnie po nałożeniu jej w wysokości 100 zł) zostają osiągnięte wszelkie cele dyscyplinujące i represyjne. Poinformował, że wobec zmiany linii orzeczniczej WSA przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożoną przez redaktora naczelnego skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie miało usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wynosi 15 dni.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił w pełni pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Stosownie zatem do art. 54 § 2 P.p.s.a. podmiot ten miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, przy czym zobligowany był on do zachowania terminu o jakim mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie podlegał dyskusji fakt, iż w ustawowym terminie zarząd nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, bowiem skarga, którą otrzymał w dniu 22 września 2014 r., nie została przekazana Sądowi. Termin na jej przekazanie upływał w dniu 7 października 2014 r. Tym samym za słuszne przyjąć trzeba stanowisko Sądu I instancji, iż wymierzenie grzywny było zgodne z prawem.

Bez znaczenia dla oceny uchybienia Zarządu pozostawały zarzuty dotyczące ewentualnej dopuszczalności skargi, ich rozpoznanie możliwe będzie dopiero w sytuacji dokonywania oceny skargi przez Sąd.

Nie można jednak nie zauważyć, że ustalając wysokość grzywny sąd powinien był wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, o których sam wspomina w zaskarżonym orzeczeniu. A więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 259).

Powtórzyć należało za sądem I instancji, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki skutkujące koniecznością wymierzenia grzywny z powodu niewykonania obowiązku ciążącego na skarżącym zgodnie z art. 54§2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak wysokość wymierzonej przez sąd I instancji grzywny pozostawała w dysproporcji do okoliczności, które spowodowały niewykonanie obowiązków wynikających z art. 54§2 p.p.s.a. Kwota 1000 zł racjonalnie odzwierciedla stopień zaniedbania organu, w pełni realizuje wyznaczone przez ustawodawcę cele.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.