Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność paragrafu [...] o brzmieniu: "zachowanie istniejącej zabudowy usługowej Centrum Handlowego B." oraz kolumna [...] o brzmieniu: "remonty, modernizacje i adaptacje istniejącej zabudowy, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę istniejących budynków" w części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 3. zasądza od Rady Gminy W. na rzecz skarżącej U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. U. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Zaskarżonej uchwale, w części § 64 pkt 1 zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 140 kc poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,

- art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717),

- norm prawnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 64 pkt 1 przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] położonej na terenie objętym przedmiotową uchwałą i tym samym posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nieruchomość położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym jako funkcje usługowe. Zgodnie z definicją zawartą w § 9 uchwały dla funkcji usługowych ustala się zachowanie i rozwój funkcji z zakresu obsługi finansowej, biur, handlu, usług i gastronomii i dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowych z zakresu obsługi finansowej, administracji, kultury, rozrywki i zdrowia. Jednocześnie uchwała wyklucza lokalizację na nieruchomości obiektów o funkcjach mieszkaniowych. Tym samym właściciel nieruchomości, zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem może zagospodarować nieruchomość tylko w ten jednoznacznie określony sposób. Jednocześnie w uchwale wprowadzono bezwzględnie obowiązujący zapis (w § 65 pkt 1) o treści "plan ustala zachowanie istniejącej zabudowy usługowej C. z dopuszczeniem modernizacji, rozbudowy, dobudowy i adaptacji". Skarżąca spółka podkreśliła, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdują się tymczasowe parterowe obiekty handlowe, których parametry w żaden sposób nie odpowiadają generalnym wymaganiom planu co do intensywności czy też wysokości zabudowy. Nie jest ponadto możliwa ich adaptacja (z przyczyn natury technicznej i wymagań określonych w przepisach ustawy prawo budowlane i aktach wykonawczych do tej ustawy), czy też rozbudowa tak by przynajmniej w minimalnym stopniu możliwe było spełnienie wymagań wynikających z uchwały.

Zdaniem skarżącej spółki istnieje wewnętrzna sprzeczność zapisów planu, który z jednej strony nakazuje utrzymanie istniejącej tymczasowej zabudowy, a z drugiej strony wskazuje takie parametry inwestycyjne, które uniemożliwiają jej adaptację. Z kolei realizacja nowych obiektów (w zgodzie z zakreślonymi w uchwale parametrami) jest niemożliwa z uwagi na nakaz utrzymania istniejącej zabudowy.

Spółka podkreśliła, że wprowadzanie wszelkich zakazów lub nakazów ustaleniami planu, które ograniczają prawo własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stanowienia.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady W. pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że przede wszystkim skarżąca spółka jest właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] od 9 października 2007 r. Ponadto zdaniem pełnomocnika Rady W. nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem zaskarżona uchwała podlegała przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 kc wskazano, że właśnie akty planistyczne, w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy dotyczące własności, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Tak więc z mocy uprawnień ustawowych gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego i może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, gdy nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. (OTK ZU Nr 8/A/2003 poz. 84)

W niniejszej sprawie skarżąca spółka wywodzi legitymację do wniesienia skargi z naruszenia jej prawa własności. U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jako właścicielka działki nr [...] z obrębu [...] zarzuca naruszenie prawa własności nieruchomości objętej uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na wprowadzenie bezwzględnie obowiązującego zapisu (w § 64 pkt 1) o treści "plan ustala zachowanie istniejącej zabudowy usługowej C. z dopuszczeniem modernizacji, rozbudowy, dobudowy i adaptacji".

Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), będący podstawą prawną uchwalonego planu, statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowani terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości.

W ocenie Sądu, z okoliczności sprawy wynika, iż postanowienia planu ograniczające prawo własności nieruchomości położonych na objętym nim terenie, wprowadzono z naruszeniem zasady równości, plan ten wprowadza bowiem zróżnicowany status poszczególnych terenów, kwartałów i działek zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i warunków jego zabudowy, a zróżnicowanie takie nie jest w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione. W planie przewidziano dla obszaru A – po wschodniej stronie ul. [...] następujące zasady zagospodarowania terenu:

1/ dla terenu o symbolu a1.1U – plan ustala zachowanie istniejącej zabudowy usługowej C.;

2/ dla obszaru o symbolu a2.1U/Gw – plan ustala m.in. realizację nowej zabudowy;

3/ dla obszaru o symbolu a3.1U – plan ustala m.in. realizację nowej zabudowy oraz likwidację istniejącej zabudowy, w tym obiektów tymczasowych i prowizorycznych;

4/ dla obszaru o symbolu a4.1U – plan ustala m.in. realizację nowej zabudowy oraz likwidację istniejącej zabudowy, w tym obiektów tymczasowych i prowizorycznych.

Zarówno treść planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dokumentacja związana z procesem jego uchwalania, wskazują, iż podstawą zróżnicowania funkcjonalnego jak i architektonicznego, nie były wymogi ładu przestrzennego, lecz wyłącznie aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Spowodowało to na działce objętej skargą do sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego. Zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu ochrony szczególnych wartości - zabytkowych czy architektonicznych określonych kompleksów zabudowy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Postanowienia zaskarżonej uchwały znacznie różnicującej zasady zabudowy w poszczególnych niewielkich obszarowo jednostkach planistycznych, zdaniem Sądu, z jednej strony naruszają zasady ładu przestrzennego - spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych, a z drugiej strony ograniczają prawa właściciela nieruchomości, których sytuacja prawna została uregulowana w sposób mniej korzystny, w stosunku do właścicieli innych nieruchomości, jedynie poprzez argumentację sprowadzającą się do aktualnego stanu zabudowy.

Wskazując na powyższą argumentację Sąd stwierdził nieważność paragrafu 64 pkt 1 kolumna 4 o brzmieniu: "zachowanie istniejącej zabudowy usługowej C." oraz kolumna 5 o brzmieniu: "remonty, modernizacje i adaptacje istniejącej zabudowy, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę istniejących budynków" w części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], której właścicielem jest U. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.