Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.J. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie: "SKO"), działając na podstawie art. 3 ust. 1, pkt 1, art. 13 ust. 2 , oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - w skrócie: "u.d.i.p.") odmówiło udostępnienia A.J. (Skarżącej) informacji publicznej.

Z uzasadnienia decyzji wynikało, że zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

21 lipca 2017 roku Skarżąca zwróciła się do SKO o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii delegacji służbowych prezesa SKO – R.M. za okres od 1 stycznia 2014 r. do 4 sierpnia 2017 r. oraz o kopie delegacji członków Kolegium: W.P., K.S., E.B., L.K., J.P. i M.B. za ten sam okres. Jednocześnie wniosła o kopie faktur za pobyt w hotelach w czasie podróży służbowych. Skarżąca wskazała na brak wykazywania interesu publicznego, z uwagi na fakt, że żądana informacja publiczna jest informacją prostą.

SKO wezwało Skarżącą do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mimo odbioru wezwania 23 sierpnia 2017 r. Skarżąca nie udzieliła na nie odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. SKO odmówiło Skarżącej udostępnienia informacji publicznej.

Rozpoznając wniosek Skarżącej SKO stwierdziło, iż żądana przez Skarżącą informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie której uzależnione jest od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Kolegium wskazało, odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż przetworzenie informacji może polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również, suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Podniosło również, iż w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo iż składa się z wielu informacji prostych, będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór, nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie SKO, taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż mając z uwagi na treść wniosku (okres za jaki żądana jest informacja publiczna), jak też formę udostępnienia żądanej informacji (kserokopie) oraz zakres działań, jakie wymagane są do przygotowania żądanej informacji, należy uznać, żądana informacja jest informacją przetworzoną. Mogłaby więc zostać udostępniona, gdyby skarżąca wykazała, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego uwzględniającego interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualny, którego to warunku - w ocenie SKO - Skarżąca nie spełniła.

Dnia 24 października 2017 r. Skarżąca wniosła skargę na opisaną decyzję i wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi naruszenie:

1. Art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP

2. Art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

3. Art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Motywując zarzuty Skarżąca podniosła, iż mylne było stanowisko SKO o tym, że żądana przez nią informacja była informacją przetworzoną.

SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie SKO wydało, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Decyzję tę dotykała nieważność z uwagi na jej wydanie przez skład orzekający, który nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wspomnieć należy, iż prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1), do których stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przewidzianym w przepisach art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

U.d.i.p. reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych.

Samorządowe kolegium odwoławcze jest organem administracji publicznej, którego ustrój i zadania określa ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm. - dalej określana jako "u.s.k.o.").

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prezes kolegium jest organem kolegium, który zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 kieruje pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Prezes Kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego.

Z przepisów tych wynika, że na gruncie u.d.i.p. to właśnie Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyr. WSA: z 17 września 2014 r. II SAB/Gd 97/14, wyr. WSA z 10 marca 2016 r. IV SAB/Po 1/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast, które zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.k.o. orzeka w składzie trzyosobowym, decyzje wydaje jako organ wyższego stopnia w rozumieniu ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 u.s.k.o.) oraz w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach (art. 1 ust. 2 u.s.k.o.). U.d.i.p. nie przyznaje Kolegiom jako organom orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kompetencji do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organem właściwym jest Prezes Kolegium. To Prezes jest również dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością Kolegium.

Powoduje to, iż również decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) winien wydać właśnie Prezes Kolegium (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.s.k.o.).

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez SKO w składzie trzyosobowym, czyli przez organ, który jest zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.k.o. organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, a nie organem właściwym do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, należy uznać, akt ten zapadł z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. skutkuje to jego nieważność.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak pkt I sentencji wyroku.

Z uwagi na nieważność decyzji z przyczyn formalnych, Sąd nie oceniał jej pod kątem merytorycznym. Stąd nie odniósł się do zarzutów skargi, w tym nie oceniał zasadności kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej.

Jednocześnie, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od SKO na rzecz Skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę składa się wyłącznie uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi.