Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia o d d a l a s k a r g ę /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., na podstawie art. 121 § 2 w związku z art. 119 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na M. Ł. grzywnę w wysokości [...],-zł. Organ wskazał, że wysokość grzywny została obliczona zgodnie z art. 121 § 5 powołanej ustawy, dla obiektu o powierzchni 14,25 m2 x 0,2 x 3.478,-zł (tj. 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008r., ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego -Dz.U.rz. GUS Nr 11, poz.65).

M. Ł. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący podniósł, że decyzja rozbiórkowa została wydana w dniu 15 maja 2992r. i od tamtej pory organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych działań egzekucyjnych. W tej sytuacji, wydanie przez organ postanowienia narusza zasady współżycia społecznego, tym bardziej że jest kryzys gospodarczy i wykonanie decyzji rozbiórkowej pozbawi wielu ludzi środków do życia. Skarżący powołał się nadto na toczące się postępowania z wniosków innych osób o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami rozbiórkowymi, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem posadowione na nieruchomości pawilony stanowią jedną konstrukcję budowlaną.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2009r., na podstawie art. 138 § 2, art. 123 § 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07. 1994r. Prawo budowlane i art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone postanowienie, wbrew art. 124 § 1 kpa nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia oraz uzasadnienia faktycznego. Ponadto organ zastosował nieaktualny wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008r., bowiem w dniu 20 lutego 2009r. ukazał się kolejny Komunikat Prezesa Głównego Urzedu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2008r. (Dz.Urz. GUS Nr 2, poz. 16), który wskazywał cenę 1 m2 na kwotę 3.631,-zł. Organ I instancji powinien zaś ustalić aktualny na dzień orzekania wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien był rozważyć możliwość wykonania przez zobowiązanego wykonania zastępczego i obciążenie jego kosztami wykonania rozbiórki, co może być bardziej racjonalne ze względu na cel egzekucji. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 8.02.1999r., w którym stwierdzono, że organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zatem organ I instancji powinien sprawdzić jakie są koszty wykonania zastępczego rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i ocenić, który środek – grzywna w celu przymuszenia czy wykonanie zastępcze – będą skuteczniej prowadziły do wykonania nałożonego obowiązku.

Powyższe postanowienie jest przedmiotem skargi M. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie stwierdzenia jego nieważności, podnosząc, że zostało wydane:

- z naruszeniem art. 122 § 3 w związku z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego złożonych przez skarżącego równocześnie z zażaleniem,

- z naruszeniem art. 138 § 2 kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy, pomimo niewskazania okoliczności sprawy, które wymagałoby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części,

- rażącego naruszenia art. 139 kpa poprzez wskazanie konieczności orzeczenia grzywny w wyższej wysokości niż ustalił organ I instancji,

- rażącego naruszenia art. 15 kpa przez narzucenie organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy,

- naruszenia art. 7, 77, i 107 § 3 kpa poprzez niezajęcie stanowiska co do zarzutów zażalenia.

W odpowiedz na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności decyzji sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne prawem.

Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] maja 2002r., nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanego pawilonu handlowego wraz z przyległym zadaszeniem, oznaczonego na planie realizacyjnym numerem [...], znajdującego się na targowisku położonym w L., przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...].

Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - zwanej dalej jako u.p.e.a.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.

Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, z uwagi na charakter tego postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego.

Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (porównaj R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46).

W art. 7 ust. 2 u.p.e.a. zawarto również kolejną zasadę, stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że sposób wymienienia w art. 1a pkt 12b środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym nie ma wpływu na kolejność ich stosowania. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 463/2005.

W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu.

Mając na uwadze zasady wyrażone w art. 7 ust. 2 u.p.e.a., to jest stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego pawilonu handlowego. Jak już bowiem wcześniej podniesiono, nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.

Trafnie zatem organ odwoławczy zauważył, że brak rozważań organu I instancji w kwestii możliwości zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy nie miał też na tym etapie postępowania możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a więc uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy nie mógł przesądzić, że zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, nie miał bowiem podstaw aby stwierdzić, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wielkość ustalonej grzywny. W tym względzie brak rozważań organu I instancji nie pozwalał na weryfikację postanowienia z dnia [...] marca 2009r. przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania pozwalającego na wyjaśnienie podniesionych kwestii. Zatem, zdaniem Sądu zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia art. 138 § 2 kpa nie był zasadny.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie musiał też odnieść się (jeśli nie zrobił tego do tej pory) do pisma skarżącego z dnia 23 marca 2009r. zatytułowanego "Zarzuty na zastosowany środek egzekucyjny określony postanowieniem z dnia [...] marca 2009r." Zgodnie z treścią art. 122 § 1 grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32,

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

Podobną regulację zawiera art. 128 § 1 odnośnie wykonania zastępczego.

Z przepisów tych nie wynika jednak, że nakłada on na organ egzekucyjny obowiązek jednoczesnego przesłania w/w dokumentów, szczególnie że zastrzeżenie zawarte w pkt 1 tych przepisów dotyczą sytuacji wyjątkowej, tj. obowiązku doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32). Zasadą jest bowiem, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5), a wskazany tam obowiązek może być podstawą formułowania zarzutów, w tym badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, między innymi zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8). W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez wysłanie do zobowiązanego jednocześnie tytułu egzekucyjnego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (w rozpatrywanej sprawie - w postaci grzywny) oraz zakwestionowania przez zobowiązanego prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przesłankę do złożenia zarzutu na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. ,jak w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny winien rozpoznać zgłoszone zarzuty w trybie i na podstawie przepisów art. 34 cytowanej ustawy (por. M. Mincer-Jaśkowska: glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4/92).

Nietrafny okazał się zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 kpa. Przepis art. 139 kpa stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1270/06, lex nr 325295, iż sformułowana w/w przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Decydując się na odwołanie strona nie powinna mieć obaw przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w drugiej instancji. Przepis art. 139 k.p.a. nie zawiera żadnego ograniczenia, co mogłoby wskazywać, że omawiany zakaz odnosi się do każdej z decyzji organu odwoławczego, wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a.. W literaturze sporny jest zakres przedmiotowy tego zakazu. Są zwolennicy stanowiska o pełnej dopuszczalności reformatio in peius, jak i stanowiska o konieczności ograniczenia stosowania tej instytucji w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (zob. Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP).

W uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 kpa ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum spraw, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to możliwość, według NSA, odnoszenia art. 139 kpa do decyzji kasacyjnej. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA podziela J. Zimmermann, który w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. II SA/Wr 854/96 OSP 1998 r. z. 26 poz. 108, wyraził pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania. Decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być niekorzyścią dla strony, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego.

W niniejszej sprawie postanowienie kasacyjne oparte o przepis art. 138 § 2 kpa zostało wydane ze względu na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu tego postępowania. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zadecyduje, mając na uwadze wskazania zaskarżonego postanowienia, jaki środek egzekucyjny i wydany w oparciu o jakie przepisy, winien ewentualnie znaleźć zastosowanie w sprawie. W tej sytuacji jako przedwczesne należy ocenić zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 kpa i art. 7, 77 i 107 § 3 kpa.

/-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz

MK