Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 30/12 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. N. na rzecz Miasta Rabka-Zdrój kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., II SAB/Kr 30/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a. ) sąd administracyjny orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach kiedy organ ma obowiązek: a) wydać decyzję, b) wydać postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie lub rozstrzygające o do istoty sprawy, c) wydać postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, d) podjąć inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Tak więc bezczynność, następuje wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie konkretnej informacji.

W sprawie niniejszej, organ udziela informacji, ale nie w takim zakresie w jakim domaga się skarżąca. Ale w tym zakresie - w którym nie udziela informacji - nie pozostaje bezczynny, gdyż [...] czerwca 2011 r. wydaje decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części obejmującej informacje o oznaczeniu nieruchomości objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy. Decyzja ta zostaje uzupełniona postanowieniem z [...] lipca 2011 r., a następnie zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, które wiedząc o uzupełnieniu decyzji o odmowie - utrzymuje ją w mocy.

W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie może wypowiadać się co do zgodności z prawem uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kpa), jak i treści samej decyzji. W każdym razie Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącego wiedziało o uzupełnieniu decyzji i zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pouczyło skarżącego o przysługującym mu prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie żądanej informacji. Skarżąca - jak się wydaje - bezczynność organu upatruje w związku z treścią postanowienia o uzupełnieniu uzasadnienia decyzji o odmowie przez stwierdzenie, że zgodnie "z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) podmiotem ze względu na którego dobro, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wydano niniejszą decyzję jest osoba fizyczna". Dla oceny bezczynności nie ma to znaczenia - nawet błędna decyzja o odmowie udostępnienia informacji przesądza o tym, że organowi nie można zarzucić bezczynności.

W skardze kasacyjnej z 30 czerwca 2012 r., Z. N. zaskarżyła w całości powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z [...] czerwca 2011 roku, znak [...] o odmowie udostępnienia części żądanej we wniosku z 22 kwietnia 2011 roku informacji publicznej, uzupełniona postanowieniem tego organu z [...] lipca 2011 roku znak [...] i utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, odpowiada zakresem odmowy tej części informacji publicznej do której dostępu skarżąca została faktycznie pozbawiona poprzez zaczernienie fragmentów udostępnionej skarżącej kopii dokumentu urzędowego, podczas gdy w rzeczywistości pozbawiono ją faktycznego dostępu do dużo szerszego zakresu informacji publicznej niż zakres objęty decyzją o odmowie udostępnienia informacji;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój jako dysponent żądanej informacji publicznej, nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w każdym przypadku, gdy faktycznemu pozbawieniu dostępu do części żądanej informacji publicznej towarzyszy wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, niezależnie od rozbieżności pomiędzy zakresem informacji publicznej faktycznie wyłączonym z udostępnienia poprzez zaczernienie fragmentów udostępnionej skarżącej kopii dokumentu urzędowego, a zakresem informacji publicznej wskazanym w decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Ponadto zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia części żądanej informacji publicznej ze wskazaniem na potrzebę ochrony prywatności osób fizycznych, wyłącza kognicję sądów administracyjnych w zakresie bezczynności dysponenta informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdyż podmiot któremu odmówiono udostępnienia części żądanej informacji publicznej powinien dochodzić swojego prawa dostępu do informacji na drodze zaskarżenia w trybie administracyjnym decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a nie na drodze skargi na bezczynność organu, niezależnie od ewentualnej rozbieżności pomiędzy zakresem informacji publicznej faktycznie wyłączonym z udostępnienia poprzez zaczernienie fragmentów udostępnionej skarżącej kopii dokumentu urzędowego, a zakresem informacji publicznej wskazanym w decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że odmowa udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości objętej decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z powołaniem się na ochronę prywatności osoby fizycznej będącej właścicielem nieruchomości, której oznaczenia ewidencyjnego Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój nie chce udostępnić. Tym samym Burmistrz pierwotną odmową udostępnienia informacji wyrażoną decyzją z [...] czerwca 2011 roku, uzupełnioną postanowieniem z [...] lipca 2011 roku, objął informację o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości której właścicielem jest osoba fizyczna: "Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) podmiotem ze wzglądu na którego dobro, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wydano niniejszą decyzją jest osoba fizyczna." Tymczasem osoba fizyczna nie jest właścicielem powołanych w decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dróg, na które skierowana ma zostać elewacja frontowa zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy (s. 2 udostępnionej skarżącej z zaczernieniami kopii decyzji ustalającej warunki zabudowy, po słowach "szerokość elewacji frontowej (od strony drogi nr ewid ... na przedłużeniu drogi nr ewid....)". Osoba fizyczna nie jest również właścicielem powołanej w decyzji nieruchomości z której ma nastąpić zaopatrzenie w energię elektryczną nieruchomości objętej decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Osoba fizyczna nie jest również właścicielem powołanej w decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości z której ma odbywać się dojazd na nieruchomość objętą decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy (strona 4 udostępnionej skarżącej z zaczernieniami kopii decyzji ustalającej warunki zabudowy, po słowach dojazd - zjazd z drogi nr ewid. ..."). Wreszcie osoba fizyczna nie jest właścicielem powołanej w decyzji nieruchomości na której znajduje się istniejąca sieć kanalizacji ściekowej, do której ma nastąpić odprowadzanie kanalizacji sanitarnej z nieruchomości objętej decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy (strona 4 udostępnionej skarżącej z zaczernieniami kopii decyzji ustalającej warunki zabudowy, po słowach "odprowadzanie ścieków - do istniejącej sieci miejskiej na działce nr ewid. ...").

Wykazano zatem, że pierwotna odmowa udostępnienia informacji publicznej, wydana z powołaniem się na ochronę prywatności osoby fizycznej będącej właścicielem nieruchomości objętej decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie obejmowała informacji o oznaczeniu ewidencyjnym innych nieruchomości pojawiających się w treści powołanej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, niestanowiących własności osoby fizycznej będącej właścicielem nieruchomości objętej decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak również niestanowiących własności jakichkolwiek innych osób fizycznych, jak np. pojawiająca się w treści decyzji droga publiczna. Tym samym faktyczny zakres informacji wyłączonych z udostępnienia skarżącej, obejmujący wszystkie nieruchomości pojawiające się w treści decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym np. drogę publiczną, a nie tylko nieruchomość stanowiącą własność osoby fizycznej dla której wydano decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest niewątpliwie szerszy niż zakres wydanej przez dysponenta żądanej informacji decyzji o odmowie udostępnienia części żądanej informacji.

W zaskarżonym wyroku z 19 kwietnia 2012 roku WSA w Krakowie przyjął, że wydanie przez dysponenta żądanej informacji publicznej decyzji o odmowie udostępnienia części żądanej informacji, wyłącza a priori zarzut bezczynności, a sąd administracyjny nie jest w takim przypadku zobowiązany do analizowania czy zakres informacji faktycznie wyłączony z udostępnienia na drodze czynności technicznej tzw. anonimizacji odpowiada zakresowi decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Weryfikacji ewentualnej niezgodności zakresu informacji faktycznie wyłączonej z udostępnienia z zakresem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, miałoby w ocenie WSA w Krakowie służyć postępowanie administracyjne i ewentualne późniejsze powództwo do sądu powszechnego, a nie postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na bezczynność organu.

W ocenie skarżącej, stanowisko WSA w Krakowie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W ramach kontroli instancyjnej, organ odwoławczy może wyłącznie weryfikować samą decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaną przez dysponenta informacji. Weryfikacji w ramach postępowania instancyjnego nie podlega natomiast czynność materialno-techniczna jaką jest samo udostępnianie informacji. Organ odwoławczy nie ma żadnej kontroli nad materialno-techniczną czynnością wydawania wnioskodawcy udostępnianej informacji gdyż w sprawach związanych z udostępnianiem informacji publicznej nie przysługuje wnoszone do organu zwierzchniego instancyjnie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a wyłącznie wnoszona do sądu administracyjnego skarga na bezczynność dysponenta informacji publicznej.

W ocenie skarżącej, sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli legalności działań administracji publicznej był zobowiązany do przeprowadzenia merytorycznej analizy, czy zakres informacji faktycznie wyłączonej z udostępnienia skarżącej na drodze anonimizacji odpowiadał zakresowi wydanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W części bowiem, w której dysponent informacji publicznej faktycznie nie udostępnia żądanej informacji, nie wydając przy tym decyzji administracyjnej obejmującej dokładnie właśnie wyłączoną z faktycznego udostępnienia informację, dysponent żądanej informacji publicznej pozostaje w bezczynności. W tej bowiem części informacja ani nie jest udostępniona, ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Skoro w niniejszej sprawie nie może być wątpliwości że faktyczny zakres wyłączenia informacji z udostępnienia skarżącej był szerszy niż wydana przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój i utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja o odmowie udostępnienia informacji, dysponent informacji publicznej pozostawał w bezczynności nie wydając przewidzianej prawem decyzji o odmowie udostępnienia informacji obejmującej oznaczenia ewidencyjne wszystkich nieruchomości pojawiających się w treści dokumentu urzędowego żądanego przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom jedynie formalnie, zaś podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy składowe w znacznie szerszym zakresie, niż było to konieczne dla wyjaśnienia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd I instancji. Tym samym oba zarzuty naruszenia tego przepisu należało uznać za bezzasadne. Z ich treści wynika jedynie, że skarżąca nie zgadza się z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Fakt ten jednak w żadnym stopniu nie może świadczyć o tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.

Także nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji". Zgodnie z drugim: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczony przepis wymienia podstawy kasacji, tj. przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć do NSA orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Oznacza to, że nie każda wada zaskarżonego orzeczenia może zostać skutecznie podniesiona, a jedynie wada będąca podstawą kasacyjną. Tymczasem sporządzający skargę kasacyjną, nigdzie w jej treści nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sprawie ze skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z pierwszym z wymienionych wyżej przepisów odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie takiej decyzji (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) zamyka postępowanie zainicjowane żądaniem udostępnienia określonej informacji publicznej. Zaś strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia może dochodzić swojego interesu prawnego na drodze zakwestionowania wydanej w sprawie decyzji, bez względu na to, w jaki sposób uzasadniono odmowę udostępnienia informacji publicznej. W takim przypadku – a ma on miejsce również w rozpoznawanej sprawie – nie dochodzi do bezczynności organu, ponieważ żądanie strony jest załatwione w formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, tylko że nie w sposób, jakiego ona oczekiwała.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.