Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 279/10 w sprawie ze skargi [...] Fundacji [...] na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz [...] Fundacji [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. II SAB/Wa 279/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku skarżącej [...] Fundacji [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Fundacja [...] wystąpiła do Szefa ABW, powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

1) dokładnej liczby wniosków Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej skierowanych do sądu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 z późn. ) dalej zwaną "ustawą o ABW oraz AW", w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

2) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w Warszawie o zarządzeniu kontroli operacyjnej wydanych na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

3) dokładnej liczby postanowień o zarządzeniu kontroli operacyjnej w przypadkach niecierpiących zwłoki wydanych przez Szefa ABW na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 1 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

4) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w Warszawie o odmowie udzielenia zgody na zarządzenie kontroli operacyjnej, o których mowa w art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

5) dokładnej liczby poleceń Szefa ABW o wstrzymaniu kontroli operacyjnej oraz protokolarnym, komisyjnym zniszczeniu materiałów zgromadzonych podczas jej stosowania, wydanych na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

6) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas nie dłuższy niż kolejne 3 miesiące, skierowanych przez Szefa ABW i stwierdzonych przez Sąd Okręgowy w Warszawie na podstawie art. 27 ust. 8 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

7) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas oznaczony skierowanych przez Szefa ABW i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w Warszawie na podstawie art. 27 ust. 9 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata.

Dyrektor Departamentu Postępowań Karnych ABW pismem z dnia [...] maja 2009 r. udzielił wnioskującemu odpowiedzi, że z uwagi na ograniczenia prawne wynikające z przepisów ustawy o ABW oraz AW oraz ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.), brak jest możliwości udostępnienia Fundacji żądanych przez nią informacji.

[...] Fundacja [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. ponownie wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o udostępnienie tych samych danych dotyczących prowadzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego czynności operacyjno - rozpoznawczych prowadzonych w formie kontroli operacyjnych, podnosząc, że odmowa udzielenia informacji nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej.

W dniu [...] lipca 2009 r. Fundacja wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu [...] września 2009 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej powinna być wydana w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem organ nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji i nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, to pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że żądana przez [...] Fundację [...] informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w takiej sytuacji organ zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 152/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i zobowiązał Szefa ABW do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia [...] czerwca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef ABW. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 592/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd Naczelny podniósł, iż Sąd I instancji nie zajął się istotą sprawy, którą było wyjaśnienie, czy żądane informacje są informacjami publicznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] na bezczynność Szefa ABW w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej podniósł, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Oznacza to, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwość, że [...] Fundacja [...] jest podmiotem, który może żądać udostępnienia informacji publicznej, albowiem w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, (który ogranicza prawo do informacji publicznej, uzasadniając odmowę jej udostępnienia na zasadzie art. 16 tej ustawy) prawo dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwany dalej "Szefem ABW", i Szef Agencji Wywiadu, zwany dalej "Szefem AW", są centralnymi organami administracji rządowej, działającymi odpowiednio przy pomocy ABW i AW, będącymi urzędami administracji rządowej. Zatem Szef ABW jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, objęte wnioskiem [...] Fundacji [...] informacje posiadają przymiot informacji publicznej, albowiem żądanie strony skarżącej obejmuje dane statystyczne, dotyczące wykonywania ustawowych uprawnień organu (kontroli operacyjnych) w sferze jego działalności obejmującej ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Niewątpliwie chodzi o dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Działalność operacyjna funkcjonariuszy ABW mieści się zatem w pojęciu informacji publicznej. W ocenie Sądu, tego rodzaju działalność można odnieść do trybu działania władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a.) zaś informację w obszarze statystycznym można pozyskać w oparciu o oprowadzone ewidencje, rejestry i archiwa (art. 6 § 1 pkt 3 lit. f).

Sąd stwierdził, że czym innym jest dysponowanie przez organ administracji publicznym informacją o charakterze informacji publicznej, a czym innym jest możliwość jej udostępnienia, z uwagi na ustawowe ograniczenia w tym zakresie. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wynika z tego, że przepisy o ochronie informacji niejawnych i przepisy innych ustawowo chronionych tajemnic mają charakter lex specialis i wyłączają dostęp do informacji publicznej, są więc stosowane na zasadzie pierwszeństwa.

[...] Fundacja [...] z analogicznym wnioskiem o udostępnienie informacji statystycznej, dotyczącej stosowania kontroli operacyjnej, wystąpiła do Szefa CBA. Decyzje odmowne dla strony, z powołaniem się na ochronę informacji niejawnych, zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1350/09) i w tej sprawie Sąd nie zakwestionował uznania żądanej przez Fundację informacji za informację publiczną. NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10, orzekając w sprawie odmowy dostępu informacji statystycznej dotyczącej świadka koronnego, także nie miał wątpliwości, iż żądana informacja jest informacją publiczną.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Stosownie zaś do postanowień art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji administracyjnej.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź też nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust 1. ww. ustawy. Innymi słowy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, bądź udziela wymijającej odpowiedzi, w sposób sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa. W niniejszej sprawie Szef ABW bezsprzecznie nie udzielił informacji, zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia zobowiązanie Szefa ABW do załatwienia wniosku [...] Fundacji [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. bądź to przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.), albowiem Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że informacja o którą wnioskowano stanowiła informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie biorąc pod uwagę oraz nie oceniając wskazanej regulacji ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, która określając wyraźnie krąg podmiotów - adresatów informacji z kontroli operacyjnej, wyznacza granicę informacji publicznej w tym zakresie.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zrzucił naruszenie art. 131 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pomija ocenę stanu prawnego wyznaczonego treścią art. 39 ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Błędne ustalenie w zakresie stanu faktycznego i wyrokowanie na ich podstawie spowodowały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przyjął rozstrzygnięcie, że informacja, o którą wnioskowała Fundacja stanowi informację w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy z treści art. 39 ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu wynika, że informacja, o którą wnioskuje przedmiotowa Fundacja nie stanowi informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasator wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wobec redakcji tego przepisu - ustanawiającego definicję pojęcia informacji publicznej poprzez odesłanie do niezdefiniowanego w systemie prawa pojęcia "informacji publicznej" - istnieją zasadnicze wątpliwości związane z wyznaczeniem zakresu przedmiotowego tej definicji. Nie da się ich usunąć na gruncie ustawy, tak jak czyni to Sąd pierwszej instancji, jedynie za pomocą katalogu zawartego w art. 6, jak też obowiązującego domniemania, że w przypadku wątpliwości, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą (czy jest informacją publiczną), należy - respektując zasadę powszechnemu dostępu do informacji sformułowaną a art. 61 Konstytucji RP - interpretować ten przepis na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie do wyznaczenia zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej w konkretnej sprawie muszą służyć przepisy innych ustaw, regulujące zasady zbierania, tworzenia, przetwarzania i udostępniania informacji. Takim przepisem jest art. 39 ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r., o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Wskazane przepisy ustanawiające ścisły reżim postępowania z tymi informacjami, oraz wskazujące wprost podmioty uprawnione do żądania tych informacji, jednoznacznie przesądzają o tym, że wszelkie informacje o kontrolach operacyjnych prowadzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji do odmowy ich udzielenie nie stosuje się przepisów tej ustawy, w szczególności jej art. 16 ust.1, wymagającego formy decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Fundacja [...]wniosła o jej oddalenie, jako całkowicie bezzasadnej. W ocenie Fundacji powołanie przepisów art. 39 ust. 3-5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r., o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej nie znajduje podstaw prawnych. Przede wszystkim, przepisy te dotyczą zezwolenia na ujawnienie informacji, które wydaje Szef ABW funkcjonariuszom i pracownikom Agencji oraz byłym funkcjonariuszom i pracownikom. Jest to zatem norma o charakterze kompetencyjnym, zawiera upoważnienie dla Szefa ABW do konkretnego działania. Natomiast adresatem wniosku Fundacji był Szef ABW, jako organ administracji, a nie jako podmiot, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), pełniący funkcję krajowej władzy bezpieczeństwa i odpowiadający za ochronę informacji niejawnych w Polsce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Owe wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane.

Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność bierze pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, s. 398).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Z takim sporem mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem [...] Fundacja [...]twierdzi, że żądane informacje są informacjami publicznymi, natomiast Szef Agencji odmawia im tego przymiotu. Sąd Administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni wobec tego rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. "Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji" (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. I OSK 592/10, [w:] CBOSA).

Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi, więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyr. NSA 30 października 2002 r. II SA181/02 i II SA/1956/02 oraz II SA 2036-2037/02).

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że dane statystyczne dotyczące wykonywania ustawowych uprawnień organu (kontroli operacyjnych), których udostępnienia żąda skarżąca Fundacja, stanowią informację publiczną. Niewątpliwie mieszczą się one w sferze jego działalności publicznej obejmującej ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego państwa; działalność operacyjna funkcjonariuszy ABW mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że tego rodzaju działalność można odnieść do trybu działania władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a.) zaś informację w obszarze statystycznym można pozyskać w oparciu o oprowadzone ewidencje, rejestry i archiwa (art. 6 § 1 pkt 3 lit. f).

"Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji" (wyrok NSA z 1 października 2010 r., I OSK 1149/10, opublikowany [w:] CBOSA).

Mając na uwadze, że do opinii publicznej docierają informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych, tym ważniejsze jest, aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że udostępnienie informacji, o które wnosiła [...] Fundacja [...] nie jest możliwe z uwagi na treść przepisów art. 39 ust. 3-5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154). Przepisy te regulują wyjątki od zakazu przyznawania przez Szefa ABW zezwoleń dla funkcjonariuszy i pracowników Agencji oraz byłych funkcjonariuszy i pracowników, po ustaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy w Agencji, a także osobom udzielającym im pomocy w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych, do udzielenia informacji niejawnej określonej osobie lub instytucji. Są to sytuacje, gdy udostępnienia żąda prokurator lub sąd dla potrzeb ścigania karnego. W ocenie Sądu kasacyjnego powołanie wskazanych przepisów, jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie znajduje podstaw prawnych. Przede wszystkim, przepisy te dotyczą zezwolenia na ujawnienie informacji, które wydaje Szef ABW funkcjonariuszom i pracownikom Agencji oraz byłym funkcjonariuszom i pracownikom. Przepisy te zawierają normy o charakterze kompetencyjnym, gdyż wskazują upoważnienie dla Szefa ABW do konkretnego działania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, że adresatem wniosku (podmiotu uprawnionego do uzyskania informacji) był Szef ABW, jako organ administracji publicznej. Udzielenie zezwolenia na przekazanie informacji niejawnej nie było przedmiotem wniosku [...] Fundacji [...] z [...] czerwca 2009 r. Wniosek ten, skierowany był do organu administracji i dotyczył realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, chronionego w art. 61 Konstytucji RP. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie wymienił expressis verbis, w argumentacji prawnej, przepisu art. 39 ust. 3-5 ustawy o ABW oraz AW, niemniej odniósł się do problemu związania Szefa ABW, jako organu administracji, przestrzeganiem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie tej informacji następuje w drodze czynności materialno - technicznej. W drodze decyzji administracyjnej następuje natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a gdy zachodzą przesłanki z art. 14 ust. 2 ustawy (art. 5 ust. 1 i 2 i 14 ust 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) umorzenie postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony implicite zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 131 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pomija ocenę stanu prawnego wyznaczonego treścią art. 39 ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. określony został w sposób nieprawidłowy z punktu wskazanych wyżej wymogów sporządzenia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem, że naruszenie wskazanych w niej przepisów mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, że treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Należy zwrócić uwagę, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania prawne, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, bądź niezastosowania danej normy, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, lub jej niezastosowanie zostało uznane za błędne. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał dokładnej oceny prawnej sprawy i zawarł wskazania prawne odnośnie dalszego postępowania.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 131 § 1 P.p.s.a., w myśl którego postanowienie w przedmiocie zawieszenia, podjęcia i umorzenia postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazał, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis i jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.