Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Ewa Michna Sędziowie NSA Krystyna Kutzner Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S., K. A., A. B., E. G., A. G., G. B., P. G., J. J., J. S., R. K., M. K., R. K., A. K., M. Ł., P. S., P. F., I. S., Z. S., M. S., T. F., W. W., W. L., E. T., Wspólnoty Mieszkaniowej Z 1, Wspólnoty Mieszkaniowej Z 2, Wspólnoty Mieszkaniowej Z 3, Firmy Usługowo Handlowej Ł Sp. z o.o. z/s w K na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 14 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącym kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu.

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zatwierdził stałą organizację ruchu na ul. K w K według projektu nr [...] z dnia 14 lipca 2016 r., znak [...].

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na powyższą czynność złożona przez następujących skarżących: E. S., K. A., A. B., E. G., E. T., Firmę Handlową Ł Sp. z o.o. z siedzibą w K, A. G., G. B., P. G., J. J., J. S., R. K., M. K., R. K., A. K., M. Ł., P. S., P. F., I. S., Z. S., M. S., T. F., W. W., W. L., Wspólnotę Mieszkaniową Z 1, Wspólnotę Mieszkaniową Z 2, Wspólnotę Mieszkaniową Z 3 . Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1440) w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1808) oraz art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez nieuzasadnioną dyskryminację małych i średnich przedsiębiorców oraz mieszkańców S przy jednoczesnym niczym nieuzasadnionym uprzywilejowaniu pojazdów komunikacji miejskiej przewożących pasażerów, banków, spółki z udziałem kapitałowym miasta przez ograniczenie przedsiębiorcom i mieszkańcom swobody działalności gospodarczej i swobody korzystania z dróg publicznych;

2. § 5 pkt 1 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., nr 177 poz. 1729) poprzez pominięcie w projekcie zmiany organizacji ruchu nr [...] planu orientacyjnego oraz pominięcie w opisie technicznym sporządzonym do projektu organizacji ruchu nr [...] charakterystyki drogi i ruchu na ulicy K;

3. § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., nr 177 poz. 1729) poprzez niezasięgnięcie przed wprowadzeniem zmian w ruchu drogowym na ulicy K opinii biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na bezpieczeństwo;

4. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., poz. 191), poprzez przyjęcie aktu administracji publicznej, który wyłączył możliwość swobodnej wypowiedzi społeczności lokalnej w ramach prowadzonych konsultacji społecznych z mieszkańcami, właścicielami nieruchomości oraz użytkownikami lokali handlowych w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego na ulicy K na stałe, a nie - jak pierwotnie deklarowano - jedynie na czas trwania Światowych Dni Młodzieży 2016;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, a w przypadku nie przychylenia się przez organ do powyższego wniosku, wnieśli o stwierdzenie przez Sąd nieważności skarżonego aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zatwierdzającego stałą organizację ruchu według projektu nr [...] z dnia 14 lipca 2016 roku znak: [...] - w całości.

W przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżone zatwierdzenie stanowi czynność materialno – techniczną wnieśli o uchylenie przez Sąd skarżonego aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zatwierdzającego stałą organizację ruchu według projektu nr [...] z dnia 14 lipca 2016 roku znak: [...], w całości.

Skarżący wskazali, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dalej: ZIKiT) działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2003 nr 177 poz. 1729) oraz statutu ZIKiT, zatwierdził w dniu 14 lipca 2016 roku projekt stałej organizacji ruchu nr [...] na ulicy K. Zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu na ul. K wprowadzono m.in. separator U-25a w ciągu torowiska tramwajowego oraz wprowadzono całkowity zakaz zatrzymywania i postoju na chodnikach w porze dziennej, a nadto ograniczono znacznie możliwość postoju pojazdów samochodowych w porze nocnej ograniczając możliwość postoju wyłącznie dla pojazdów zaopatrzenia do 30 minut na czas załadunku i rozładunku pojazdu.

Pismami z 17 sierpnia 2016 roku i 22 sierpnia 2016 roku skarżący (właściciele nieruchomości, mieszkańcy S oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą przy ulicy K w Kr) zwrócili się do ZIKiT o udostępnienie w ramach informacji publicznej aktu zatwierdzającego stałą zmianę organizacji ruchu według projektu [...] na ulicy K w K wraz załącznikami oraz pozostałej dokumentacji sporządzonej w celu zmiany organizacji ruchu drogowego na ulicy K, a to w szczególności wszelkich pism, opinii, konsultacji, szkiców, wniosków, dokumentów urzędowych sporządzonych w toku postępowania w przedmiocie prowadzenia nowej organizacji ruchu.

Niezależnie od powyższego, bez zbędnej zwłoki, skarżący złożyli do ZIKiT wniosek o zmianę organizacji ruchu na ww. ulicy poprzez przywrócenie stanu poprzedniego.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 roku Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu przesłał kserokopie następujących dokumentów: pismo nr [...] z dnia 14.07.2016 roku zatwierdzające projekt organizacji ruchu nr [...] na ulicy K, opinię Komendanta Policji z dnia 14.07.2016 roku, opis techniczny do projektu docelowej organizacji ruchu nr TO-22 oraz projekt organizacji ruchu rys. 1,2,3,4,5.

Z dołączonej do pisma ZIKiT z dnia 31 sierpnia 2016 roku kopii projektu organizacji nr [...] wynika, że w dniu 14 lipca 2016 roku Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenia Ministra j Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 11729) oraz statutu ZIKiT, zatwierdził stałą organizację ruchu według projektu nr [...] w ciągu ulicy K. Zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu na ulicy K wprowadzono separatory U-25a w ciągu torowiska tramwajowego.

W osobnym piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 roku Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej Transportu lakonicznie wyjaśnił, że zasadniczym celem nowej organizacji ruchu było zwiększenie niezawodności komunikacji tramwajowej. W piśmie tym podano, że zmiany organizacji ruchu determinowane były dążeniem do zlikwidowania kongestii na płynność przejazdu komunikacji zbiorowej, która w przeciwieństwie do samochodów osobowych charakteryzuje się zdolnością do przenoszenia większych potoków pasażerskich w tej samej jednostce czasu, i tym samym zwiększenie mobilności pasażerów Komunikacji Miejskiej. Stwierdzono, że dzięki fizycznemu wydzieleniu torowiska tramwajowego oraz ograniczeniu postoju w ciągu ulicy K, tramwaje nie są zatrzymywane przez kolejki pojazdów indywidualnych i mogą szybciej i płynniej przejechać odcinek ulicy K. Zaznaczono, że argumenty za wprowadzeniem zmian spotykały się z pozytywnym odzewem części mieszkańców i nie mają na celu uniemożliwienie korzystania z ulicy K pojazdom indywidualnym. Jednocześnie Dyrektor ZIKiT poinformował, że ZIKiT będzie monitorował na bieżąco i podda ocenie funkcjonalność odnośnie zagospodarowania i ewentualnego umożliwienia postoju na początku października 2016

Pismem z dnia 13 września 2016 roku skarżący wezwali ZIKiT do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zatwierdzeniem projektu stałej organizacji ruchu nr [...] i dokonanie zatwierdzonej stałej organizacji ruchu na ulicy K albowiem wbrew założeniom ZIKiT, nieprzemyślana i zła organizacja ruchu drogowego doprowadziła nie tylko do pogorszenia płynności ruchu drogowego na ulicy K, ale również na innych ulicach, w szczególności ul. J i ul. I, spowodowała negatywne skutki finansowe u wielu przedsiębiorców oraz pogorszyła stan życia mieszkańców S. Skarżący wskazali na pilną potrzebę natychmiastowej zmiany organizacji ruchu poprzez przywrócenie poprzedniego stanu organizacji ruchu drogowego sprzed 14 lipca 2016 roku, poprzez usunięcie separatorów drogowych wzdłuż torów tramwajowych i zastąpienie ich znakiem drogowym poziomym pojedynczej linii przerywanej (P-lc), co pozwoli w razie ewentualnego wypadku czy nieprzewidzianego zatrzymania pojazdu (śmieciarki odbierającej śmieci sprzed każdej nieruchomości, pojazdu zaopatrzenia na czas załadunku i rozładunku) na pasie ruchu na ominięcie przeszkody i uchroni ruch na ulicy K przed paraliżem; a ponadto przywrócenie dotychczasowego oznakowania ruchu drogowego na ulicy K, co pozwoli osobom prowadzącym działalność gospodarczą na sprawne zapewnienie dostaw i zaopatrzenie swych lokali i uchroni przed całkowitym paraliżem gospodarczym i bankructwem, albowiem wprowadzone separatory i całkowity zakaz zatrzymywania i postoju pojazdów w porze dziennej od godz. 10:00 do 20:00 spowodowały, w sposób trwały uniemożliwienie wykonania zaopatrzenia; usunięcie znaków drogowych - zakazu ograniczonego czasowo zatrzymywania i postoju (B-36) na chodniku w porze nocnej w godzinach 20:00-10:00 oraz znaków drogowych - całkowitego zakazu zatrzymywania i postoju (B-36) na chodniku w porze dziennej w godzinach 10:00-20:00 i zastąpienie ich:

- znakami ograniczonego postoju do 30 min w porze dziennej w godz. 10:00-20:00 i bez ograniczeń czasowych parkowania w porze nocnej w godzinach 20:00-10:00 (D-18 wraz z tabliczką informacyjną T-30i oznaczającą postój pojazdu równolegle do jezdni, czterema kołami na chodniku na czas nie dłuższy niż 30 minut), a w odniesieniu do samochodów z zaopatrzeniem wielkogabarytowym możliwość postoju na jezdni na czas załadunku i rozładunku na jezdni nie przekraczającej 30 minut.

W wyniku wprowadzonych zmian w organizacji ruchu z dnia 14 lipca 2016 roku wobec uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej, handlowej i usługowej wszystkim lokalom przy ulicy K, oraz pozbawienia dotychczas istniejących miejsc parkingowych oraz uniemożliwienia wjazdu na posesje, doszło do licznych protestów mieszkańców S oraz przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą i właścicieli lokali usługowych z ulicy K.

W następstwie tychże protestów doszło do pierwszego spotkania przedstawicieli z grupą reprezentatywną S w Kinie [...] w dniu 15 września 2016 r. W wyniku zgłaszanych tam uwag społeczności lokalnej S ZIKiT wyznaczył kolejne spotkanie w tej sprawie w siedzibie ZIKiT. Spotkanie w gronie 15 osób, w skład którego weszli: przedstawiciele Zarządu ZIKiT, grupa reprezentatywna mieszkańców i przedsiębiorców S oraz Radni Miasta, odbyło się w dniu 20 września 2016 roku. Na tym spotkaniu doszło do wstępnych uzgodnień, które następnie zostały spisane. Zgodnie z tymi ustaleniami odbyła się wizja lokalna na ulicy K i ulicy J, w dniu 27 września 2016 roku z udziałem osób zainteresowanych i przedstawicieli ZIKiT, w trakcie której doszło do uwzględnienia jedynie części postulatów skarżących.

Skarżący nie zgadzają się z wydanym aktem w całości, albowiem wprowadza niezgodne z prawem podmiotowe ograniczenia w ruchu kołowym w obrębie S zmierzające do ograniczenia ruchu kołowego na ulicy K oraz likwidacji kolejnych miejsc parkingowych w obrębie S.

Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu, albowiem każdy właściciel czy posiadacz nieruchomości położonych przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku każdej zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia.

Przedmiotowa zmiana organizacji ruchu ma również wpływ na prawa i obowiązki skarżących prowadzących działalność gospodarczą, albowiem po dokonanych zmianach mają utrudniony dostęp do prowadzonych na ulicy K lokali handlowych.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski.

Skarżący podnieśli, że jak wynika z pisma ZIKiT z dnia 26 sierpnia 2016 roku, zasadniczym celem nowej organizacji ruchu była poprawa warunków przemieszczania się komunikacji tramwajowej, także dążenie m.in. do poprawy przepustowości. ZIKiT przeprowadził jednak te działania przy jednoczesnym braku poszanowania praw pozostałych użytkowników dróg, nie zważając przy tym w ogóle na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także zachowanie porządku publicznego.

Skarżący wskazali, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu w ciągu ulicy K narusza ich interes prawny, albowiem uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, a jej mieszkańcom stwarza realne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości.

Skarżący zarzucili, że zaproponowane przez ZIKiT rozwiązania poprzez wskazanie za pomocą znaku postojowego P-20 (koperty) miejsca do zatrzymania na sąsiednich ulicach S i W na czas rozładunku palet, świadczą o braku realizmu i wiedzy na temat funkcjonowania transportu zaopatrzenia wielkogabarytowego. Podobnie, dopuszczenie do parkowania na odcinku od ulicy W do ulicy D za pomocą znaków D-18 parking wraz z tabliczką T-30i oznaczający postój pojazdów równolegle do jezdni, czterema kołami na chodniku w godzinach 20:00 do 10:00 wyłącznie na czas załadunku rozładunku z maksymalnym czasem postoju do 30 min, o ile jest odpowiednie dla małych samochodów, to całkowicie wyklucza wjazd i postój dla pojazdów o tonażu ponad 2,5 tony, które nie mogą wjeżdżać na chodnik.

Zdaniem skarżących celem było wymuszenie na mieszkańcach odpłatnego korzystania z parkingu przy ul. W, należącego do M Sp. z o.o. (zapewnienie klientów nowo wybudowanemu parkingowi).

Skarżący podkreślili, że wprowadzona przez ZIKiT zmiana organizacji ruchu na ulicy K doprowadziła do znacznego utrudnienia skarżącym oraz wszystkim mieszkańcom S codziennego funkcjonowania. Działania ZIKiT doprowadziły do likwidacji miejsc parkingowych przy ulicy K i na terenach wewnątrz posesji. Spowodowało to, że mieszkańcy ulicy K zmuszeni są pozostawiać swoje samochody na sąsiednich ulicach tj. ul. S, ul. D, ul. J, ul. Ś, zajmując tym samym stałe miejsca parkingowe mieszkańcom w/w ulic. Na tym tle dochodzi do kłótni i konfliktów sąsiedzkich, czego wcześniej nie było.

Zdaniem skarżących wprowadzenie zmiany organizacji ruchu w ciągu ul. K spowodowało dyskryminację jednej grupy użytkowników do których zalicza mieszkańców i przedsiębiorców S.

Skarżący podnieśli, że brak jest dokumentów mających być podstawą materialną zatwierdzenia projektu nr [...], a świadczących o konkretnym natężeniu ruchu na odcinku objętym zatwierdzeniem organizacji ruchu na ulicy K, stanowiące uzasadnienie częściowego wyeliminowania ruchu pojazdów na rzecz zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według skarżących doszło do naruszenia § 5 pkt 1 rozporządzenia dnia 23 września 2003 r., poprzez brak dołączenia do projektu planu orientacyjnego we właściwej skali. Zgodnie bowiem z § 5 pkt 1 tego rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać plan orientacyjny w skali od 1:10000 do 1:25000 z zaznaczeniem drogi lub dróg których projekt dotyczy. W przesłanej przez ZIKiT (w odpowiedzi na zapytanie o informację publiczną) kopii projektu organizacji ruchu brak jest bowiem takiego planu. Skarżący podnieśli, że wprowadzone ograniczenie nie znajduje technicznego uzasadnienia i ustalone zostało w sposób zbyt dowolny, czego potwierdzeniem jest działanie podjęte na skutek protestów mieszkańców, w tym skarżących i dokonanie częściowych zmian w nowo ustalonej organizacji ruchu.

Skarżący zarzucili, że z pism ZIKiT z 31 sierpnia 2016 roku oraz 26 sierpnia 2016 roku nie wynika, że przed dokonaniem zmiany organizacji ruchu na ul. K zostały wykonane jakiekolwiek analizy stanu bezpieczeństwa, badania, czy wizje stanu technicznego, poza zasięgnięciem opinii Komendanta Miejskiego Policji. Oznacza to więc, że zmiana w organizacji ruchu odbyła się w sposób arbitralny i była nieuprawniona.

Skarżący podkreślili, że aktualnie pojazdy ratunkowe nie mają możliwości wykonywania jakiegokolwiek manewru na ulicy K, tj. wyprzedzenia pojazdu osobowego/tramwaju, zmiany pasa ruchu, a to z uwagi na zamontowane separatory - 25a. Sytuacja może się pogorszyć znacznie w sezonie jesienno - zimowym, kiedy dojdzie oblodzenia jezdni oraz opadów śniegu.

Strona skarżąca wskazała, że brak dokumentacji wskazującej na zasadność takiego, a nie innego zatwierdzenia organizacji ruchu wskazuje na dowolność ZIKiT, a nie uznaniowość, która z racji właśnie uznaniowości powinna być szczególnie uzasadniona.

Skarżący podkreślili, że jak wynika z przekazanej przez ZIKiT dokumentacji i prezentowanych argumentów stałych zmian w ruchu drogowym nie została poddana konsultacjom społecznym, a tym samym doszło do naruszenia art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie aktu administracji publicznej, który wyłączył możliwość swobodnej wypowiedzi mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu wskazał, że celem wprowadzonej organizacji ruchu było odseparowanie torowiska tramwajowego od ruchu kołowego - konieczność zwiększenia niezawodności komunikacji zbiorowej (tramwaje) w tym rejonie poprzez zlikwidowanie wpływu kongestii na płynność przejazdu pojazdów komunikacji miejskiej. Przy okazji oddzielania torowiska zostało uporządkowane parkowanie w ciągu ulicy K, które powodowało blokowanie przejazdu tramwajów. Wprowadzenie takiego rozwiązania podyktowane było koniecznością udrożnienia jednego z najważniejszych korytarzy transportu zbiorowego w mieście K w związku ze zbliżającymi się Światowymi Dniami Młodzieży oraz utrudnieniami w ruchu w związku z budową estakady kolejowej w rejonie skrzyżowania W – P.

W dniu 6 października 2016 r. Dyrektor ZIKiT zatwierdził stałą organizację ruchu według projektu nr [...] (aneks nr 1) na ulicy K w związku z dopuszczeniem pojazdów zaopatrzenia w miejscach wskazanych w projekcie - znak: [...] - oraz w sytuacji, kiedy szerokość chodnika na to pozwala (konieczne uwzględnienie odpowiedniej przestrzeni na chodniku dla ruchu pieszego). Projekt dodatkowo zakłada skrócenie separatorów w celu poprawy przejezdności.

Organ podniósł, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego jest aktem jednostki samorządu terytorialnego należącym do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w związku z czym prawo do zaskarżenia przedmiotowego aktu służy każdemu, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 roku w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 20 lipca 2015 r. poz. 4509) pełni funkcję zarządu dróg publicznych wszystkich kategorii na terenie miasta wynikających z ustawy o drogach publicznych, a także funkcję zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym na terenie miasta K.

W ramach posiadanych kompetencji Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dokonał zatwierdzenia stałej organizacji ruchu według projektu nr [...] na ul. K w K.

Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. nr 177 poz. 1729) wydanym na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym działania w zakresie zarządzania ruchem podejmowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, etc. Kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Projekt organizacji ruchu nr [...] z dnia 14.07.2016 r., znak: [...], dotyczący ulicy K, która ma status drogi powiatowej, opracowany został przez pracowników Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, jednostkę organizacyjną Gminy Miejskiej pełniącą funkcję zarządu drogi i organu zarządzającego ruchem. Każdy z tych przymiotów stanowi samodzielną podstawę do opracowania i przedstawienia projektu do zatwierdzenia (§ 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Projekt organizacji ruchu zawiera plan orientacyjny z zaznaczeniem drogi, której projekt dotyczy (§ 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz opis techniczny zawierający charakterystykę drogi (szerokość drogi, przekrój geometryczny) i ruchu na drodze (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia).

Organ wskazał, że przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Przedmiotowa organizacja ruchu uzyskała pozytywną opinię Komendanta Miejskiego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). W ocenie organu procedura dotycząca wprowadzenia organizacji ruchu została zachowana i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ podkreślił, że dobrem chronionym jest przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także dążenie do wykształcenia całościowego i harmonijnego układu komunikacyjnego miasta. Tym samym zarządzający ruchem, dążąc do zapewnienia maksymalnie wysokiego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w drodze zatwierdzenia projektu organizacji ruchu Nr [...], ograniczył możliwość parkowania pojazdów dla wszystkich użytkowników drogi w ciągu ulicy K, a nie tylko dla pewnej grupy osób prowadzących działalność gospodarczą czy też mieszkańców. Zatem argumentacja zawarta w skardze wynika z wadliwej hierarchizacji wartości i przenoszenia dóbr chronionych na bazie jednej regulacji na inną. Niejako obok dotychczasowych rozważań podniesienia wymaga, iż wprowadzone przez zarządzającego ruchem rozwiązania przyczyniły się do podniesienia poziomu bezpieczeństwa.

Zatem nawet w przypadku uznania, iż zapisy projektu nr [...] prowadzą do nierównego traktowania podmiotów podobnych (komunikacji zbiorowej, kierowców pojazdów osobowych, małych i średnich przedsiębiorców), czemu Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu zaprzecza, niniejsze zróżnicowanie jest uzasadnione celami, jakie mają być przy pomocy tego działania osiągnięte.

Zdaniem organu nawet w przypadku wyłączenia możliwości parkowania dla wszystkich użytkowników drogi w ciągu ulicy K nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do drogi. W odniesieniu do zarzutu naruszenia, poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nr [...], wolności działalności gospodarczej (wspierania przedsiębiorczości), wskazania wymaga, iż stosownie do treści art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Na mocy zaś § 2 ust. 1 pkt 1) lit. d) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym ruchem, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu. Tym samym, nawet w przypadku uznania przedmiotowego zatwierdzenia, jako formy ograniczenia swobody działalności gospodarczej, braku wspierania przedsiębiorczości spełniało ono wymogi określone w art. 22 Konstytucji RP, tj. zawarcie ograniczeń w akcie o randze ustawy. Odnosząc się do sposobu formułowania zarzutu odnotowania wymaga okoliczność podnoszenia ograniczenia wolności działalności gospodarczej.

Organ podkreślił, że do przedmiotowego projektu został dołączony orientacyjny plan w stosownej skali (karta 4 projektu) z zaznaczeniem lokalizacji zamierzenia projektowego. Ponadto parametry drogi oraz geometria wskazane zostały w punkcie 2 opisu technicznego - Cel opracowania, stanowiącego integralną część projektu organizacji ruchu nr [...]. Mając powyższe na względzie organ stoi na stanowisku, że wszystkie wymogi formalne zostały w tym zakresie spełnione.

Organ wskazał, że do przedmiotowego projektu wpłynęła jedna opinia, tj. opinia Komendanta Miejskiego Policji. Była ona pozytywna, w związku z czym organ zarządzający ruchem nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zasięgania dodatkowych opinii rzeczoznawcy lub biegłego.

Organ podniósł, iż konsultacje z mieszkańcami zostały przeprowadzone. Mianowicie w dniach 11 i 28 maja 2016 r. odbyły się spotkania z mieszkańcami, podczas których przedstawiony został projekt zmiany dotychczasowej organizacji ruchu. W trakcie tych spotkań mieszkańcy mieli możliwość swobodnej wypowiedzi, wnoszenia uwag dotyczących przedmiotowego projektu.

Organ podkreślił, iż w dniu 8 grudnia 2016 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zatwierdził stałą organizację ruchu według projektu nr [...] (aneks nr 2) na ulicy K, w związku ze zmianą treści tabliczki pod znakiem B-36, dopuszczając postój pojazdów zaopatrzenia na czas do 30 minut - znak: [...]. Przedmiotowa zmiana nie ma jednak charakteru uwzględnienia skargi z dnia 15 listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie miedzy innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Takim aktem, który podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. jest także zarządzenie dotyczące organizacji ruchu na drodze publicznej podjęte w zakresie administracji publicznej.

Zgodnie z tezą uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, opub. w ONSAiWSA 2015 r., nr 1, poz. 2 zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Prawo do zaskarżenia takiego aktu opiera się na przesłankach wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.).

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów. Prawo do wniesienia skargi na zarządzenie zatwierdzające organizację ruchu drogowego służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały takim zarządzeniem naruszone.

Do rozważenia pozostaje zatem kwestia legitymacji czynnej skarżących, co wymaga ustalenia, czy będący przedmiotem skargi akt narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Przechodząc do oceny naruszenia zaskarżonym zarządzeniem Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 14 lipca 2016 r. znak: [...] zatwierdzającym stałą organizację ruchu na ul. K w K według projektu nr [...], w związku z wprowadzeniem separatorów oddzielających torowisko, zwanego dalej w skrócie "zarządzeniem", interesu prawnego skarżących lub obowiązku skarżących chronionego odrębnymi przepisami prawa, Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie takiego naruszenia nie było.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym zarządzeniem polegający na tym, że zarządzenie to narusza jej interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, opub. OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1518/15, opub. w akt LEX nr 2024275). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). Skoro o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej, to interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, opub. ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05).

Odnosząc te poglądu do niniejszej sprawy należy wskazać, że nie tylko sami skarżący nie wskazywali w obszernej skardze na jakiekolwiek naruszenie (a jedynie hipotetyczne zagrożenie) ich interesu prawnego w tej sprawie i nie wskazywali, jakie to przepisy prawa chroniące ich interes prawny zostałyby zaskarżonym zarządzeniem naruszone, ale i Sąd z urzędu badając spełnienie tej przesłanki ustalił, że ona nie zachodzi.

Skarżący jako swój interes prawny podnoszą uniemożliwienie części skarżących prowadzenia działalności gospodarczej, a części (mieszkańcom) stworzenie realnych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości. Podają, że w związku z zaskarżonym zarządzeniem została wstrzymana działalność zarobkowa przedsiębiorców oraz właścicieli lokali usługowych obejmujących ul. K, ul. J i ul. W. W wyniku wprowadzonych zmian doszło do wypowiedzenia umów najmu lokali usługowych przy ul. K, zamknięcia punktów handlowych bądź przeniesienia sklepów. Nastąpił bowiem drastyczny spadek liczby klientów wywołany niemożnością zatrzymania się samochodem na ul. K. Wprowadzone zmiany zdaniem skarżących całkowicie uniemożliwiły dokonanie zaopatrzenia lokali handlowych znajdujących się na ul. K. Także klienci nabywający przedmioty wielkogabarytowe nie mają możliwości odbioru towaru. Wprowadzone rozwiązanie pozbawiło całkowicie mieszkańców ul. K możliwości parkowania pojazdów prywatnych w porze nocnej.

W ocenie Sądu powołana argumentacja nie uzasadnia stwierdzenia naruszenia chronionych prawnie interesów skarżących. Okoliczność, że skarżący są mieszkańcami czy też użytkownikami lokali położonych przy ul. K w K nie gwarantuje takim osobom prawa do parkowania na drodze publicznej, jaką jest ul. K. Jak wynika z zatwierdzonej organizacji ruchu, która została zaskarżona w tej sprawie, dla skarżących istotą tej zmiany jest wprowadzenie zakazu zatrzymywania się na ul. K za wyjątkiem zaopatrzenia na czas rozładunku i załadunku do 30 minut, czterema kołami na chodniku, w godzinach od 20.00 do 10.00.

Żaden przepis Prawa o ruchu drogowym ani też innej ustawy nie przyznaje osobie, która mieszka w budynku lub mieszkaniu przy drodze publicznej, czy też prowadzi w lokalu znajdującym się przy drodze publicznej działalność gospodarczą prawa do parkowania na tejże drodze publicznej. Z art. 46 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wprost wynika, że zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Ocena zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub utrudnienia tego ruchu na ul. K w K także nie stanowi sfery interesu prawnego skarżących.

Wbrew twierdzeniom skarżących fakt prowadzenia określonej działalności gospodarczej, o określonym profilu, na danym terenie nie jest – w okolicznościach niniejszej sprawy – wystarczającą okolicznością dla uznania interesu prawnego skarżących w skarżeniu aktów dotyczących zmiany organizacji ruchu na drogach, po których wykonywany jest m.in. transport na potrzeby prowadzonej działalności. Owa zmiana organizacji ruchu nie ma bowiem żadnego wpływu na prawa o obowiązki skarżących. Zmiana organizacji ruchu nie uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej, nie odejmuje ani nie ogranicza prawa własności skarżących, nie zmienia przeznaczenia terenu. Jedynym skutkiem nieakceptowanej przez skarżących zmiany organizacji ruchu jest zmiana (ograniczenie) godzin, w których może nastąpić dostawa towaru w bezpośrednim sąsiedztwie lokali położonych przy ul. K. Należy także podnieść, że uwarunkowania faktyczne i prawne dla danej działalności gospodarczej mogą ulegać zmianom, z czym prowadzący taką działalność powinni się liczyć. Zmieniają się bowiem przepisy prawa, zmienia się infrastruktura, z czasem pojawiają się nowe potrzeby dla realizacji celów publicznych i bezpieczeństwa publicznego. Ustawa o drogach publicznych wskazuje na obowiązki zarządcy drogi, w tym dopuszcza możliwość wprowadzania ograniczeń lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynieryjnych dla ruchu oraz wyznaczania objazdów drogami różnych kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia (art. 20 pkt 14 ustawy). Pewna uciążliwość dla skarżących w postaci zmiany zasad parkowania pojazdów nie może stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego.

Na marginesie należy podnieść, że jest faktem powszechnie znanym, że w centrum wielkomiejskim (a na takim terenie jest położona ulica K) nie przeznacza się w dzisiejszych czasach lokali na powierzchnie magazynowe czy też wystawowe dla towarów wielkogabarytowych, m.in. z uwagi na związane z tym koszty. Powierzchnie magazynowe są najczęściej lokowane na przedmieściach i stamtąd towar jest dostarczany bezpośrednio do klienta. Istnieje możliwość wprowadzenia różnych rozwiązań w sytuacji, w której lokal użytkowy jest położony w strefie, w której obowiązują różnorodne ograniczenia w zakresie ruchu drogowego. Jest to fakt powszechnie znany, związany z ograniczonymi możliwościami parkowania w centrach dużych miast, z uwagi na natężenie ruchu drogowego oraz brak wolnej powierzchni do parkowania.

Tym samym należy wskazać, że z żadnej wskazanej przez skarżących okoliczności nie wynika, aby dotyczyła ona interesu indywidualnego skarżących, opartego na normie prawa materialnego kształtującej ich sytuację prawną.

Skoro skarżący nie wskazali przepisu prawa materialnego będącego źródłem ich interesu prawnego, jak i nie określili, jakie konkretnie prawa zostały naruszone przez zaskarżony akt, to skarga jest niedopuszczalna.

Należy przy tym wskazać, że ani z motywów skargi nie wynika, a Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy także nie dostrzegł, aby zaskarżone zarządzenie dotyczące organizacji ruchu ingerowało w uprawnienia skarżących, albo też nakładało lub modyfikowało jakiekolwiek obowiązki, a tym samym, aby w sposób bezpośredni, konkretny i realny - naruszało ich interes prawny.

W żaden sposób zatwierdzona zmiana organizacji ruchu nie ogranicza skarżącym prawa do korzystania z ulicy K, ani też jakichkolwiek innych uprawień wynikających z przepisów Prawa o ruchu drogowym.

Analizując podnoszone przez skarżących okoliczności można co najwyżej mówić o interesie fatycznym skarżących polegającym na tym, że umożliwienie parkowania pojazdów na drodze publicznej ułatwiłoby skarżącym pokonywanie drogi pomiędzy pojazdem a domem, czy też lokalem handlowym czy usługowym. Interes skarżących dotyczący parkowania przy swoim lokalu na drodze publicznej nie mając żadnego wsparcia ustawowego, stanowi tylko ich interes faktyczny, który nie jest chroniony w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Również tylko miano interesu faktycznego należy przypisać takiemu korzystaniu z drogi publicznej, które polega na jak najbliższym parkowaniu pojazdu w celu dokonania zaopatrzenia sklepu czy lokalu usługowego. Także i w tym zakresie żaden przepis ustawowy nie gwarantuje prowadzącemu określoną działalność, że ma zagwarantowane prawo parkowania na drodze publicznej tuż obok swojego lokalu. To budując budynek inwestor ma obowiązek wygospodarować miejsce postojowe poza pasem drogowym.

Opisane przez skarżących okoliczności nie mogły być uznane jako nabycie przez skarżących ich własnego, indywidualnego interesu prawnego chronionego normą prawną wynikającą z przepisu powszechnie obowiązującego.

Rekapitulując należy stwierdzić, że skora ani sami skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, ani też Sąd nie wykazał zaistnienia po stronie skarżących ich własnego chronionego interesu prawnego lub prawa, które zostało naruszone zaskarżonym zarządzeniem - to skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Tym samym skoro Sąd odrzucił skargę skarżących, nie ma podstaw do oceny zarzutów merytorycznych dotyczących samego zaskarżonego zarządzenia.

Wobec uznania w tej sprawie, że interes prawny ani uprawnienie skarżących nie zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem, Sąd stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę skarżących odrzucił.

O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od odrzuconej skargi.