Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Sandra Gołombek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gminnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 oraz w jej tytule w zakresie słów: "na czas oznaczony 15 lat"; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu.

Rada Miejska w Z. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zawarcia umowy dzierżawy na czas oznaczony 15 lat niezabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Z., położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 na mapie [...] obr. Z., w trybie bezprzetargowym na rzecz R. Z.

Uchwała podjęta została, jak wskazano w jej części nagłówkowej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013, poz. 594 z późn. zm. zwanej dalej u.s.g.) i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm. zwanej dalej u.n.g.), na wniosek Prezydenta Miasta.

W § 1 Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas oznaczony 15 lat na rzecz R. Z. ww. nieruchomości gruntowej, w celu urządzenia i prowadzenia schroniska dla zwierząt. Natomiast w § 2 Rada powierzyła wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Z..

Pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 1 uchwały w zakresie słów "na czas oznaczony 15 lat", jako sprzecznej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z ust. 2 i ust. 4 "Zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność lub będących w posiadaniu Gminy Z. na okresy dłuższe niż trzyletnie oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość", stanowiących Załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Z. na okresy dłuższe niż trzyletnie (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...] zwanej dalej: "Zasadami").

W uzasadnieniu Wojewoda [...] przytoczył brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazując następnie, że ww. ".Zasady" będące przepisami prawa powszechnie obowiązującego na terenie Gminy Z., które Rada wprowadziła uchwałą Nr [...], w ust. 2 załącznika do tej uchwały stanowią, iż organem właściwym do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości jest Prezydent Miasta Z., przy czym przepisy uchwały nie uzależniają możliwości działania Prezydenta w tym zakresie od konieczności uzyskania zgody Rady na zawarcie konkretnej umowy. Tym samym, stosownie do ww. przepisów, w sprawie objętej skargą Rada była uprawniona jedynie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, zaś swoje kompetencje przekroczyła określając czasokres, na jaki umowa ma zostać zawarta, tj. "czas oznaczony 15 lat". Na mocy cytowanego wyżej ust. 2 "Zasad", w gestii Prezydenta pozostaje bowiem decyzja, czy umowa zostanie zawarta, włączając w to czas jej trwania. Kompetencja Rady ogranicza się zatem jedynie do wyrażenia zgody (lub odmowy wyrażenia zgody) na odstąpienie od przetargu. Nadto przywołane "Zasady" wprowadzają w ust. 4 ograniczenia stanowiąc, że nie można zawrzeć umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości na okres dłuższy niż 9 lat. Zatem, nawet gdyby założyć, że Rada miała prawo wypowiedzieć się co do okresu, na jaki ma zostać zawarta umowa dzierżawy, jako niezgodne z prawem (wspomnianym ust. 4 Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r.) należałoby ocenić dopuszczenie przez Radę 15-letniego okresu trwania umowy.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę Z. pełnomocnik wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że Rada Miejska była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym również do akceptacji czasookresu zawarcia umowy i działaniem tym nie naruszyła kompetencji organu wykonawczego gminy. Bezpośrednio w treści uchwały znajduje się bowiem zapis, że jej podjęcie następuje na wniosek Prezydenta Miasta. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że Prezydent Miasta został w swoich kompetencjach ograniczony. Nie można też zgodzić się z poglądem, że zaskarżona uchwała naruszyła przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Przepis ten bowiem może naruszyć wyłącznie inny organ, zaś sama Rada podejmując uchwałę z powołaniem się na ten przepis nie może dopuścić się jego naruszenia. W powyższej sprawie mieć trzeba też na względzie, jak podkreślił pełnomocnik, że czas zawarcia umowy dzierżawy stanowił istotną okoliczność wiążącą się z realizacją przedsięwzięcia, dla którego wydzierżawiano nieruchomość tj. urządzenia i prowadzenia schroniska dla zwierząt. Podejmując powyższą uchwałę Rada Miejska dokonała zatem niejako rozstrzygnięcia w zakresie zadań gminy związanych z zapobieganiem bezdomności zwierząt i opieką nad nimi. Kwestie te, które nałożyły się na powyższą uchwałę uzasadniają również pogląd, że materia regulowana zaskarżoną uchwałą nie mieściła się w obrębie "Zasad" regulowanych uchwałą nr [...] w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Z. na okresy dłuższe niż trzyletnie. Istnienie w załączniku do powyższej uchwały ograniczenia do zawierania umów dzierżawy na okres do lat 9 uzasadniało wniosek organu wykonawczego do Rady Miejskiej o akceptację zamiaru zawarcia umowy na okres lat 15 właśnie z uwagi na ograniczenia w tym zakresie wynikające z wcześniejszej uchwały Rady. Bez indywidualnej zgody Rady Prezydent nie mógł bowiem zawrzeć umowy dłuższej niż na 9 lat, zaś podjęcie zaskarżonej uchwały wskazuje, że intencje co do czasokresu trwania umowy obu organów gminy były zbieżne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g.

Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zdaniem składu orzekającego wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w części wskazującej 15-letni okres przyszłej umowy dzierżawy.

Jak bowiem trafnie wskazuje Wojewoda [...], stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej /.../; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Analiza przywołanej normy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż jeśli rada gminy nie uchwaliła zasad, o których mowa powyżej, to zawarcie przez wójta umowy dzierżawy (a także innych wyliczonych w przywołanym passusie) wymaga każdorazowo zgody rady. Jeśli natomiast zasady takie zostały przez radę uchwalone to umowę zawiera wójt samodzielnie, na warunkach przewidzianych w ustawie oraz w ww. zasadach. Jedyna wówczas kompetencja rady sprowadza się do wyrażenia zgody, o ile taka jest intencja rady, na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy, o czym stanowi art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów"). W sytuacji tej rada gminy może zatem wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy np. dzierżawy, jednak jej faktyczne zawarcie i określenie czasu, na który umowa zostanie zawarta, należy do kompetencji wójta.

W Gminie Z. zasady zawierania umów najmu i dzierżawy Rada wprowadziła uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Z. na okresy dłuższe niż trzyletnie. Przywołane "Zasady", stanowiące załącznik do ww. uchwały, wprowadzają nadto w ust. 4 ograniczenia co do dopuszczalnego okresu trwania umowy stanowiąc, że "nie można zawrzeć umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości na okres dłuższy niż 9 lat".

Fakt, iż w Gminie Z. uchwalono ww. "Zasady" powoduje w konsekwencji, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, że jedyną kompetencją Rady w odniesieniu do planowanego zawarcia umowy dzierżawy jest ewentualne podjęcie uchwały w przedmiocie odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy. Rada nie może zatem w uchwale określać na jaki czas umowa ma zostać zawarta albowiem leży to w gestii organu wykonawczego. W zaskarżonej uchwale czas taki (15 lat) jednak wskazano, naruszając tym samym art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała narusza także stanowiący przepis prawa miejscowego, powszechnie w Gminie obowiązującego, ust. 4 "Zasad" (Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r.) traktując o 15-letnim okresie dzierżawy podczas gdy ustęp ten przewiduje zakaz zawierania umów dłuższych niż 9-letnie.

Oceny powyższej nie może zmienić sformułowany w odpowiedzi na skargę argument, iż charakter przedsięwzięcia planowanego na wydzierżawianym terenie uzasadnia indywidualne potraktowanie tejże umowy dzierżawy i zawarcie jej na okres dłuższy niż przewidziany w Zasadach. Choć bowiem założenie i prowadzenie schroniska dla zwierząt niewątpliwie stanowi działanie społecznie doniosłe to jednak cel dzierżawy nie uprawniał Rady do odstąpienia od obowiązujących norm ustawowych bądź zawartych w akcie prawa miejscowego.

Z tych też względów kwestionowana uchwała nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w objętej skargą części § 1, a także, wychodząc w tej mierze poza granice skargi, w części tytułu uchwały w zakresie słów "na czas oznaczony 15 lat". Stwierdzenie bowiem nieważności jedynie w stosownej części § 1, tak jak tego domagał się Wojewoda [...], z jednoczesnym pozostawieniem słów "na czas oznaczony 15 lat" w tytule uchwały w istocie nie zmieniłoby jej treści co do określenia czasu, na który umowa winna zostać zawarta. Koniecznym było zatem konsekwentne stwierdzenie nieważności także odpowiedniej części tytułu uchwały.

Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, co do której stwierdzono nieważność.