Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1306/13 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1306/13, po rozpoznaniu skargi Gminy R., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda Ś. stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków (dalej: Zarządzenie).

W uzasadnieniu wskazał na sprzeczność Zarządzenia z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z treścią przepisów art. 22 ust. 4 i 5 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru:

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zdaniem organu nadzoru, powyższe przepisy nie określają zasad tworzenia gminnej ewidencji zabytków. Materia ta uregulowana została w art. 6 i 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z treści tych przepisów wynika, iż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Następnie w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków.

Założenie gminnej ewidencji zabytków jest obowiązkiem nałożonym na organ wykonawczy gminy. Dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, nie wymagającej uchwały czy zarządzenia. Ustawodawca wyraźnie wskazał jakie zabytki nieruchome muszą być ujęte w ewidencji, nie pozostawiając przy tym miejsca na żadne uznaniowe działanie wójta. Dodatkowo, umieszczenie zabytku w gminnej ewidencji zabytków nie wymaga sformalizowanego działania, a nawet powiadomienia właściciela zabytku ujętego w ewidencji o zamiarze czy fakcie umieszczenia tam jego nieruchomości. Nie prowadzi się w tym zakresie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie wydaje się decyzji administracyjnej. Wpis do gminnej ewidencji zabytków nieruchomych określonych w art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy ma zatem charakter czysto techniczny, ponieważ stanowi jedynie ujawnienie w niej wpisów uprzednio istniejących w rejestrze zabytków oraz w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto gminna ewidencja zabytków stanowi tylko zbiór (katalog) informacji i nie jest formą ochrony zabytków.

Dodatkowo Wojewoda Ś. podkreślił, że organ gminy nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania w przedmiocie uznania danego obiektu za zabytek. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wpisuje do gminnej ewidencji inne zabytki nieruchome z terenu gminy, które nie zostały ujawnione w rejestrze zabytków bądź w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ewidencji nie powinien zostać umieszczony żaden obiekt, co do którego wspomniany organ samorządu gminnego nie porozumiał się z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W skardze z dnia 14 października 2013 r. Gmina R. podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym następujących przepisów prawa:

1/ art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przekroczenie granic uprawnień nadzorczych nad działalnością gminy i stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta R., podczas gdy ze względu na charakter tego aktu (czynność materialno-techniczna) kontrola organu nadzoru była niedopuszczalna;

2/ art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady wyjaśniania przesłanek załatwiania spraw administracyjnych;

3/ art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie przez organ nadzoru 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;

4/ art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez unieważnienie Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. w sytuacji braku przesłanki koniecznej — istotnego naruszenia prawa.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zdaniem organu nadzoru sprzeczność z prawem (istotne naruszenie prawa) wyraża się w tym, że w sprawie zostało podjęte Zarządzenie, podczas gdy czynność założenia gminnej ewidencji zabytków nieruchomych określonych w art. 22 ust. 5 pkt. 1 i 2 ustawy ma charakter materialno-techniczny. Jak precyzuje w odpowiedzi na skargę Wojewoda, podstawą unieważnienia była forma prawna w jakiej czynność ta została dokonana. Skarżąca podziela pogląd organu nadzoru co do charakteru czynności polegającej na założeniu gminnej ewidencji zabytków, uznając iż pozostaje ona poza zakresem nadzoru sprawowanego przez wojewodę na podstawie art. 91 u.s.g. W niniejszej sprawie spór dotyczy w istocie rzeczy charakteru Zarządzenia oraz zakresu nadzoru wojewody. W ocenie Sądu dokonując oceny charakteru prawnego Zarządzenia należy poddać analizie podstawę materialnoprawną tego aktu (czynności).

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4). W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: zabytki nieruchome wpisane do rejestru (ust. 4 pkt 1); inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (ust. 4 pkt 2) oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 4 pkt 3).

W myśl art. 6 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474) w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków założą odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków (art. 6 ust. 1). W terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków (art. 6 ust. 2). Przepis art. 7 tej ustawy zobowiązywał wojewódzkiego konserwatora zabytków do przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy (tj. tych, które powinny znaleźć się w gminnej ewidencji zabytków) oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przepisy powyższe weszły w życie dnia 5 czerwca 2010 r.

Zarządzenie Burmistrza Miasta R. z dnia [...] listopada 2012 r., co nie budzi wątpliwości ze względu na przytoczone podstawy prawne oraz sam tytuł ("w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta R.") oraz jego treść (rozstrzygnięcie w kwestii założenia ewidencji - § 1; powierzenie wykonania zarządzenia Kierownikowi Referatu Mienia i Zagospodarowania Przestrzennego - § 4) zostało podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, który zobowiązywał go do "założenia" gminnej ewidencji zabytków.

Analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do konstatacji, że w kwestii gminnej ewidencji zabytków ustawodawca wyróżnia dwa rodzaje czynności podejmowanych przez organ monokratyczny gminy: pierwsza to "prowadzenie" ewidencji, druga zaś to "założenie" ewidencji. Prowadzenie ewidencji sprowadza się do umieszczania w niej kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, przy czym ewidencja gminna stanowi odzwierciedlenie ewidencji wojewódzkiej zabytków. W jednym przypadku, określonym w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, dopuszczalne jest "wyznaczenie" innego zabytku (innego niż znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w celu umieszczenia go w ewidencji gminnej. Akt "wyznaczenia" traktowany jest jako zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1950/12, LEX nr 1413428).

Szczegółowe zasady "prowadzenia" gminnej ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661). Wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany do zawiadomienia właściwej gminy o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15). Następnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (§ 18).

W ocenie Sądu rozróżnienie dwu czynności w postaci "prowadzenia" ewidencji i jej "założenia" jest o tyle istotne, że pierwsza z nich ma charakter materialno-techniczny, powodującą określone skutki prawne w sposób pośredni (opisane w odpowiedzi na skargę), natomiast druga jest czynnością administracyjnoprawną, rozstrzygającą, stanowiącą oświadczenie woli organu gminy, skierowane bezpośrednio na wywołanie skutków prawnych. Skutki te przejawiają się w ukształtowaniu obowiązku podległych organowi pracowników do podjęcia czynności techniczno-organizacyjnych umożliwiających umieszczanie zabytków w ewidencji gminnej. Czynność założenia ewidencji stanowi pewną formę aktu kierownictwa wewnętrznego.

Zdaniem Sądu, rozważając kwestię przyjęcia formy zarządzenia w rozumieniu art. 91 u.s.g., jako właściwej dla założenie gminnej ewidencji zabytków, należy wziąć pod uwagę kilka istotnych okoliczności.

Po pierwsze – jak wykazano wyżej, założenie ewidencji stanowi władcze oświadczeniem woli właściwego organu administracji, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych.

Po drugie - wedle słownikowego znaczenia, "zarządzenie" to "polecenie, wskazówka do wykonania, dyspozycja, rozporządzenie", "zarządzić" to "zadysponować, wydać polecenie co do czego; rozkazać, polecić wykonanie czego" (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Warszawa 1968, s. 1123). Słownikowa definicja eksponuje "władczość" zarządzeń. Tym samym wyrażenie "zarządzenie" ma, na gruncie języka polskiego, konotację władczą.

Po trzecie – organ monokratyczny gminy podejmuje działania władcze w określonych prawem formach, w szczególności w formie decyzji administracyjnej czy aktu powszechnie obowiązującego, jak również w formie zarządzeń. W doktrynie prawa administracyjnego konstrukcje decyzji administracyjnej i aktu powszechnie obowiązującego są szczegółowo zbadane i opisane, natomiast co do zarządzeń, to poza tym, że są aktami władczymi, niewiele wiadomo (np. tylko zewnętrzny czy również wewnętrzny charakter), stąd problemy z zakwalifikowaniem w konkretnym przypadku określonego aktu do kategorii "zarządzeń". Zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005, nr 3, poz. 69).

Po czwarte - w piśmiennictwie podkreśla się, iż wykładnia logiczna postanowień art. 91 u.s.g., a zwłaszcza przepisu zawartego w ust. 2 in fine dopuszczającego możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, wskazuje na intencję ustawodawcy, przewidującego stosowanie środka nadzoru wobec aktów podlegających wykonaniu. Chodzi zatem o uchwały (zarządzenia) mające charakter władczy i rozstrzygający, określające pewne prawa czy obowiązki adresatów. Inne akty, które nie noszą znamiona władczości i o niczym nie "rozstrzygają", powinny zostać wyłączone (A. Matan w: B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 748).

Po piąte - pojęcie "zarządzenia", występujące w art. 91 u.s.g., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Także w doktrynie prawa administracyjnego brak jednoznacznego stanowiska co do jego treści i zakresu. Pojawia się pogląd, znajdujący wyraz w komentarzu do u.s.g., utożsamiający "zarządzenia" z aktami tak wyraźnie określonymi przez ustawodawcę w samej ustawie samorządowej (P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 658 i nast.). Wedle innych chodzi o zarządzenia mające charakter materialny, przy czym nie wyjaśnia się zazwyczaj jakie to akty organu monokratycznego gminy są "zarządzeniami materialnymi". Prawdopodobnie chodzi o te, które wywołują skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów niepodporządkowanych temu organowi, co ograniczałoby pojęcie zarządzeń do aktów powszechnie obowiązujących oraz aktów administracyjnych, z wyłączeniem decyzji i postanowień (art. 102 w zw. z art. 91 u.s.g.). Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169, w którym stwierdzono, że nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym zarządzenia organu wykonawczego gminy nie podlegają nadzorowi z tego powodu, że nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd wskazał, że konstrukcja zarządzenia przyjmowana w orzecznictwie sądowym pozostaje zgodna z definicją słownikową. Założenie gminnej ewidencji zabytków, w świetle powyższych uwag należy uznać za akt przybierający formę zarządzenia, o jakim mowa w art. 91 u.s.g.

Sąd zwrócił dodatkowo uwagę, odnosząc się do kwestii objęcia nadzorem wojewody Zarządzenia, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, każde "zarządzenie" organu gminy, bez względu na jego charakter prawny, podlega takiemu nadzorowi. Nadzór ten obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06). Z zakresu pojęcia "zarządzenie" nie można wyłączyć zarządzeń innych niż wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, nawet jeśli mają charakter aktów kierownictwa wewnętrznego (wyrok. NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX nr 236479). Zdaniem NSA, nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX nr 236479, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego.

W świetle powyższych rozważań zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. stwierdził nieważność zgodnego z prawem Zarządzenia Burmistrza Miasta R. Zarządzeniu nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, a tym bardziej zarzutu istotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), postanowił skargę uwzględnić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Ś., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów:

1. Prawa materialnego, w szczególności:

a) przepisu art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że założenie gminnej ewidencji zabytków należy uznać za akt przybierający formę zarządzenia, o jakim mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz, że założenie ewidencji nie stanowi czynności materialno-technicznej;

b) przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. przyjęcie, iż nieujęcie w gminnej ewidencji zabytków wszystkich obiektów wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

2. Prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. pominięcie zarzutu istotnego naruszenia prawa wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym w postaci nieujęcia w gminnej ewidencji zabytków miasta R. jednego z zabytków wskazanych w wykazie przekazanym Gminie przez Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zabudowania folwarku przy ul. [...]) oraz niewyjaśnienie powodów nieuwzględnienia tego zarzutu,

b) uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego i w konsekwencji uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina R., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków. Obowiązek ten został powiązany ściśle z przekazaniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 niniejszej ustawy. Jednocześnie ustawodawca wyznaczył organowi wykonawczemu gminy dwuletni termin na założenie gminnej ewidencji zabytków, liczony od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Zatem samo przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że założenie niniejszej ewidencji wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Takim aktem jest zarządzenie. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, brak jest podstaw pozwalających na kwestionowanie formy zarządzenia, jako właściwej dla utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Niejako na marginesie należy zauważyć, że forma zarządzenia przede wszystkim pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy i kiedy organ wykonawczy gminy wywiązał się z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku. Tym samym eliminuje się wątpliwości czy i kiedy doszło do utworzenia gminnej ewidencji zabytków.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że z przepisu art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej nie można wyprowadzić normy zakazującej wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzenia o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków.

W rozpoznawanej sprawie kwestia formy, w jakiej należy założyć gminną ewidencję zabytków nie stanowiła jedynego zagadnienia, wymagającego rozstrzygnięcia. Kwestię istotną stanowiło również zagadnienie, czy Burmistrz Miasta R., wydając zarządzenie o założeniu gminnej ewidencji zabytków, mógł pominąć w tej ewidencji jeden z zabytków, który został ujęty w wykazie zabytków, przekazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wprawdzie wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wyeksponował kwestię formy aktu, jednakże w drugiej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wyraźnie wskazał, że w jego ocenie Burmistrz Miasta R. nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania w przedmiocie uznania danego obiektu za zabytek. Jakkolwiek organ nadzoru wskazał na przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednakże okoliczność ta nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy konkretnego aktu Burmistrza Miasta R. i związanej z nim kwestii, czy organ wykonawczy gminy posiada kompetencje pozwalające na pominięcie w gminnej ewidencji zabytków zabytku ujętego w wykazie zabytków, przekazanym mu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby tym aspektem sprawy zajął się Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia w omawianym zakresie, gdyż nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie zajął się kwestią, czy w świetle regulacji art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Burmistrz Miasta R., zakładając gminną ewidencję zabytków, mógł jednocześnie nie uwzględnić w niej zabytku ujętego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie, o którym mowa w niniejszych przepisach. Należy bowiem mieć na względzie, że kwestionowane przez Wojewodę zarządzenie, poza założeniem gminnej ewidencji zabytków Miasta R. (§ 1), stanowi również o włączeniu do tej ewidencji kart adresowych wymienionych w załączniku (§ 2 ).

Brak rozważań dotyczących wskazanej wyżej kwestii czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Jednocześnie należy wskazać, że skoro Sąd pierwszej instancji nie rozważył omawianej wyżej kwestii, to tym samym nie rozstrzygnął, że nieujęcie w gminnej ewidencji zabytków wszystkich obiektów wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego zarzut postawiony w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej nie jest zasadny, gdyż dotyczy kwestii, co do której Sąd się nie wypowiedział.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.