Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz(spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 980/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 980/10 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r., [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 14 sierpnia 2010 r. [...] na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej postępowań administracyjnych zakończonych ugodą administracyjną w latach 2007-2009, odrębnie dla każdego roku, zgodnie z kryteriami wskazanymi w tabeli, stanowiącej załącznik do przedmiotowego wniosku. Wnioskodawca podał, iż żądane informacje są mu niezbędne w przygotowywanej rozprawie doktorskiej.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. wydaną przez Marszałka Województwa Warmińsko – Mazurskiego odmówiono udostępnienia informacji publicznej w podanej formie. W uzasadnieniu wskazano, że żądana informacja publiczna znajduje się w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego, jednak wywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji nie polega na czysto technicznym jej przedstawieniu, tj. skserowaniu i wysłaniu dokumentu, czy też udostępnieniu w siedzibie, ale wiąże się z koniecznością podjęcia dodatkowych działań analitycznych. Ma ona zatem charakter informacji przetworzonej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca w treści swojego wniosku w żaden sposób nie wskazał takiego interesu, a jedynie podał, że żądane informacje są niezbędne do przygotowania pracy doktorskiej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, iż nie istnieje przesłanka wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydał decyzję odmowną.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego żądanie wnioskodawcy stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Jednocześnie Kolegium uznało, że w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, aby istniał interes publiczny o szczególnym charakterze uzasadniający udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

A. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 107 § 3 i art. 7 kpa, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 8 kpa, art.3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu dostępem do informacji publicznej został skonkretyzowany w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2) oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). Należy podkreślić, iż prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca (wyrok NSA z dnia 30 października 2008r., sygn. akt I OSK 951/08, LEX nr 570419, ONSA/WSA 2010/2/32).

Jak wynika z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy w odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia, ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest bowiem możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczyć należy, że ustawa nie definiuje ani pojęcia informacji przetworzonej, ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać zakres, w jakim jej udostępnienie miałoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd podkreślił, że podmioty udzielające informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, przed udostępnieniem tej informacji muszą ustalić i rozważyć czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ocena tej "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy bowiem do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2008r., sygn. akt IV SA/Wr 352/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zatem niezależnie od argumentacji podniesionej przez wnioskodawcę, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien zbadać czy udzielenie wnioskowanej informacji publicznej nie byłoby, w określonym we wniosku zakresie, szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślić przy tym należy, że przez użycie słów "szczególnie istotne", prawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne".

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że dane żądane przez skarżącego mają charakter informacji publicznej, gdyż dotyczą one postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ. Nie kwestionuje tego zresztą też sam organ. Odmowę udzielenia żądanych informacji uzasadniono natomiast faktem, iż jest to informacja przetworzona, a skarżący nie wykazał, aby jej udzielenie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Taką ocenę podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, że za informację przetworzoną uważa się taką, która wymaga stosownych działań, tj. zestawień, analiz, obliczeń. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ wskazał, iż udzielenie tej informacji nie będzie polegało na jej czysto technicznym przedstawieniu, lecz wymaga działań analitycznych. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) do zakresu działań marszałka należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych, a nie prowadzenia statystyki związanej z tymi postępowaniami. Zatem nie można uznać, iż zestawienia których domaga się skarżący mają charakter informacji prostej. Poza tym skarżący wniósł o udzielenie mu danych statystycznych według kryteriów przez niego określonych, a nie kryteriów określonych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie ma także znaczenia okoliczność, czy sporządzanie zestawień żądanych przez skarżącego wymaga znacznych, czy też niewielkich nakładów pracy. Wystarczającym jest fakt, iż jest to informacja, którą organ musi wytworzyć na podstawie posiadanych w swoich zasobach dokumentów.

Skoro zaś żądana informacja ma charakter przetworzony, to słuszne jest stanowisko organu, że wymaga to wykazania, iż jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za taki nie można zaś uznać faktu przygotowywania rozprawy doktorskiej. W tym zakresie Sąd podzielił w pełni stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004r. (Sygn. akt II SA/Ka 2633/03), przytoczone w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Przy czym skarżącemu należy wyjaśnić, iż stanowisko Kolegium w tej kwestii jest jednoznaczne. Kolegium stwierdziło bowiem, iż wprawdzie okoliczności podnoszone przez stronę mogą wskazywać istnienie po stronie skarżącego pewnego interesu o charakterze publicznym, lecz nie jest to interes o charakterze szczególnym. Uprawnienie do dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest zaś – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – obwarowane koniecznością wykazania, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takich okoliczności skarżący nie wykazał.

Nadto Sąd uznał, że nie ma także znaczenia fakt, iż inne organy, do których zwracał się skarżący, udzielały mu żądanej informacji. Przede wszystkim Sąd może orzekać tylko w granicach danej sprawy i nie może oceniać rozstrzygnięć innych organów. Ponadto użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych wymaga dokonania interpretacji przez organ orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy administracji w podobnych sprawach. W związku z tym nieuzasadnione jest twierdzenie, iż zaskarżone decyzje naruszają art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono

Od powyższego wyroku A. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a.;

2. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przy dokonywaniu wykładni art. 3 ust. 1 niniejszej ustawy - skupił swoją uwagę na tym, że " ...podmioty udzielające informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, przed udostępnieniem tej informacji muszą ustalić i rozważyć czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Pominął zaś całkowicie to, że z niniejszego przepisu wynika także to, iż na organie ciąży obowiązek dokładnego i szczegółowego przeanalizowania złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej pod kątem, czy "nie posiada żadnej informacji w zakresie złożonego wniosku, która byłaby informacją prostą i mogłaby zostać udostępniona wnioskodawcy w zwykłym trybie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd stwierdził, iż udzielenie informacji do pracy doktorskiej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i dotyczy tylko interesu wnioskodawcy. Tymczasem praca doktorska, która ma stanowić szczegółową analizę instytucji ugody administracyjnej i w założeniu ma doprowadzić do sformułowania wniosków w zakresie możliwości ulepszenia jej funkcjonowania, niewątpliwie taki szczególny interes społeczny zdaniem skarżącego spełnia. Choć rozprawa doktorska ze swego założenia ma charakter prywatny, bo pisze ją i przeprowadza badania indywidualna osoba to uwzględniając jej specyfikę, w szczególności z zakresu nauk prawnych, stwierdzić należy, że jej przygotowywanie ma na celu, oprócz uzyskania samego tytułu doktora - przede wszystkim "rozwój danej dziedziny nauki i posuniecie jej do przodu". Może mieć również i często ma ważny wpływy na usprawnienie działania organów administracji publicznej oraz zapewnienie ochrony interesu jednostki z uwagi na publikacje takich prac doktorskich, co przekłada się na ich praktyczne zastosowanie.

Skarżący wskazał, że w kontekście wykładni art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd pominął art. 73 i 31 Konstytucji RP, który wskazuje na wolność badań naukowych, jako jedno z praw gwarantowanych. W wyżej wskazanej normie prawnej - z wolności badań naukowych wynika zakaz podejmowania przez władze publiczne działań utrudniających lub przekreślających swobodę prowadzenia badań naukowych. W kontekście wykładni art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd pominął również art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, iż - ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej - poprzez brak zastosowania zasady wyjątkowości odmowy udostępnienia informacji publicznej. Założeniem ustawodawcy był bowiem szeroki dostęp do informacji publicznej, a odmowa ma charakter wyjątkowy i jako wyjątek od reguły należy stosować i interpretować przepisy dające powód ograniczenia lub odmowy dostępu do informacji publicznej /wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 roku - sygn. akt II SA/Wa 1009/05/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący skargę kasacyjną oparł wyłącznie na podstawie, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z pominięciem art. 73 i 31 oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego." Z treści tego przepisu wynika, że każda informacja publiczna podlega udostępnieniu, z tym, że informacja publiczna przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd pierwszej instancji zaprezentował takie właśnie rozumienie omawianego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. Skarżący w gruncie rzeczy nie przedstawia innego rozumienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast prowadzi polemikę z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, która w istocie dotyka kwestii zastosowania omawianego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Po stwierdzeniu tej okoliczności rzeczą organu było zbadanie, czy żądana informacja stanowi informację prostą, czy przetworzoną, której udostępnienie ograniczone jest koniecznością istnienia szczególnego interesu publicznego. Z treści pisma skarżącego z dnia 14 sierpnia 2010 r., skierowanego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że informacja której udzielenia się domagał jest informacją przetworzoną. Skarżący bowiem domagał się przedstawienia za okres 2007 – 2009 (odrębnie dla każdego roku) szczegółowych informacji dotyczących postępowań zakończonych ugodą administracyjną w trybie art. 114 k.p.a., łącznie z przedstawieniem obliczeń statystycznych oraz dokonaniem oceny przyczyn powodujących, że organ nie korzysta z tej formy załatwienia sprawy administracyjnej. Do pisma została dołączona sporządzona przez skarżącego ankieta w postaci tabeli zawierającej rubryki do wypełnienia. Zatem skarżący przedstawił swego rodzaju kryteria według których domaga się opracowania żądanej informacji. Skoro organ nie dysponował informacją w formie i treści żądanej przez skarżącego to, zasadnie dokonano oceny, że skarżący domagał się uzyskania informacji jakościowo nowej, a więc takiej, która nie istnieje w żądanej treści i postaci. W gruncie rzeczy wniosek skarżącego zainicjowałby po stronie organu prowadzenie działań badawczych, statystycznych, w wyniku których zostałaby wytworzona informacja jakościowo nowa. Wobec tego skarżący, jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, domagał się udostępnienia informacji przetworzonej. Zatem powinien wykazać, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej we wnioskowanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że fakt przygotowywania przez skarżącego rozprawy doktorskiej nie wskazuje, aby udzielenie żądanej informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pierwszej kolejności żądana informacja dotyczy przede wszystkim interesu skarżącego, który zbiera dane do pracy doktorskiej. Jednocześnie skarżący nie wykazał, że wyniki pracy naukowej mogą spowodować usprawnienie funkcjonowania organów administracji w zakresie ugody administracyjnej. Praca naukowa leży w sferze interesu prywatnego, gdyż ewentualne jej sfinalizowanie w postaci pracy doktorskiej nie oznacza, że praca ta zostanie szerzej opublikowana i co więcej wykorzystana przez właściwe organy.

Odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej przetworzonej nie można utożsamiać z ograniczeniem wolności badań naukowych, o której mowa w art. 73 Konstytucji. Wolność badań naukowych nie oznacza, że ciężar prowadzonych badań można przerzucić na organy administracji publicznej, domagając się przeprowadzenia przez nie działań badawczych, analitycznych w oparciu o posiadaną informację. Należy tutaj wyraźnie rozróżnić dostęp do informacji publicznej od udostępnienia materiałów źródłowych do badań.

Sposób sformułowania pytań oraz forma w jakiej skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej (ankieta w formie tabeli) wskazują, że każda odpowiedź wymagała przetworzenia informacji posiadanej przez organ. Dlatego też nie można twierdzić, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę pominął art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji i usankcjonował sprzeczne z przepisami Konstytucji zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.