Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 287/15 w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. D. na rzecz PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 314 (trzysta czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 287/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. D. (dalej: "skarżąca") na bezczynność PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącej R. D. z dnia 6 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 6 października 2014 r. skarżąca zwróciła się do PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji dotyczących umowy na podstawie której PKP Cargo S.A. weszła w posiadanie 13 wagonów Orient Expressu, znajdujących się na terenie portu przeładunkowego w M.:

1) rodzaju umowy zawartej z właścicielem ww. wagonów (czy jest to umowa najmu, dzierżawy, przechowania, czy może jeszcze jakaś inna umowa; jeśli tak - to jaka?);

2) formy, w jakiej umowa ta została zawarta (czy została zawarta w formie ustnej, pisemnej, aktu notarialnego, czy może w jakiejś innej formie; jeśli tak - to w jakiej?);

3) daty zawarcia ww. umowy;

4) okresu, na jaki ww. umowa została zawarta;

5) obowiązków, jakie wynikają z ww. umowy dla Spółki,

6) wierzytelności przysługujących Spółce na podstawie ww. umowy (w szczególności, czy za przechowywanie wagonów Spółka ma prawo do wynagrodzenia; jeśli tak - to w jakiej wysokości).

Pismem z 8 grudnia 2014 r. PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie wyjaśniła, iż informacje o które skarżąca wnioskuje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej w związku z tym nie podlegają ani udostępnieniu, ani ponownemu wykorzystaniu na zasadach określonych w ww. ustawie.

W skardze na bezczynność PKP Cargo S.A. skarżąca wskazała, iż nieudostępnienie wnioskowanych informacji stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. w związku z art. 44 K.c.

W odpowiedzi na skargę PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie wniosło o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd odnotował, że zagadnieniem kluczowym jest czy PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie jest w świetle przepisów ustawy o informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych informacji. WSA wskazał, że Spółka wykonuje bardzo istotne działania polegające na szerokim publicznie dostępnym transporcie kolejowym towarowym i pasażerskim. Ten przedmiot działalności Spółki wynika zarówno w wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego numer KRS 0000027702 jak również ze statutu PKP Cargo S.A. PKP Cargo S.A. jest pierwszym co do wielkości podmiotem świadczącym tego typu usługi w kraju. Sąd zwrócił uwagę, że w jednym z raportów sporządzonych już po wejściu spółki na giełdę Prezes PKP Cargo S.A. nazwał tę Spółkę narodowym przewoźnikiem (raport ten dostępny jest pod adresem internetowym https://www.pkp-cargo.pl/media/66485/jednostkowy-raport-roczny-pkp-cargo-sa-za-2013-rok.pdf).

Zdaniem Sądu usługi transportowe w zakresie przewozu towarowego, jak i pasażerskiego mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Sąd zauważył, że traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie "określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze transportu ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi transportowe. Sąd stwierdził, że PKP Cargo S.A. aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania związane z szerokim, publicznie dostępnym transportem kolejowym w szczególności w zakresie kolejowego transportu towarów. Zatem PKP Cargo S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że PKP Cargo S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu żądane przez skarżącą informacje dotyczące umowy, na podstawie której PKP Cargo S.A. weszła w posiadanie 13 wagonów Orient Expressu znajdujących się na terenie portu przeładunkowego w Małaszewicach opisane w punktach 1-6 wniosku stanowią informację publiczną. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych, bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową lub też tajemnicą przedsiębiorstwa, lecz rozważania w tym zakresie na tym etapie postępowania są przedwczesne.

Sąd odnotował, że w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., Spółka powinna odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji pozwala wdrożyć kontrolę administracyjną i sądową. Natomiast odmowa udostępnienia żądanych dokumentów w drodze pisma nie stanowi udzielenia informacji publicznej, nie znosi stanu bezczynności.

WSA stwierdził, że skoro PKP Cargo S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącej z 6 października 2014 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16"ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. W razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Wobec powyższego Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 6 października 2014 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) poprzez uznanie, że strona jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to zobowiązanym do udzielania informacji na podstawie ww. ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wyrokowaniu i nieodniesienie się w uzasadnieniu Wyroku do argumentów Strony przytoczonych na poparcie tezy o niewykonywaniu przez PKP Cargo zadań publicznych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

Kontrowersja określona w skardze kasacyjnej dotyczy strony podmiotowej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Jest niewątpliwe, że PKP Cargo S.A. nie należy do organów władzy publicznej i innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek udostępnienia przez tę Spółkę informacji publicznej może być zatem rozważany w odniesieniu do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Według niezakwestionowanego stanu faktycznego, ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, PKP Cargo S.A. jest podmiotem prywatnym. Nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Obowiązek udostępnienia przez Spółkę żądanych informacji może być zatem rozważany w odniesieniu do przesłanki zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, polegającej na wykonywaniu zadań publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5, które są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na to, że wykonują zadania publiczne, zagadnienie podmiotowe nie może być badane w oderwaniu od przesłanki przedmiotowej. Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można zatem przyjmować, że jeśli taki podmiot wykonuje zadania publiczne to jest zawsze zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie, określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W rezultacie, mimo niepodniesienia bezpośrednio zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Nie każda informacja będąca w dyspozycji PKP Cargo S.A. bądź odnosząca się do jej funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez tę Spółkę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych. Podobne stanowisko, w odniesieniu do podmiotu zarówno wykonującego zadania publiczne, jak i wykonującego działania inne, niż publiczne, zostało wyrażone w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 702/16). Nie można wykluczyć, że PKP Cargo S.A. wykonywała, wykonuje bądź będzie wykonywała zadania publiczne poprzez usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Odrębność normatywna tego rodzaju usług została wprowadzona do unijnego systemu prawnego poprzez art. 14 i art. 106 TFUE oraz Protokół nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, którego postanowienia wyjaśniające są dołączone do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Wykonywanie zadania publicznego może polegać na wykonaniu usługi publicznej w transporcie kolejowym. Związek usług transportowych z usługami publicznymi został wskazany w art. 93 TFUE, zamieszczonym w Tytule VI TFUE – Transport. Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Nie jest kontrowersyjny pogląd, według którego, poprzez pojęcie "usługi publiczne" (inaczej "usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym") rozumie się usługi rynkowe i nierynkowe, uznane przez organy publiczne za służące interesowi ogólnemu i stąd poddane określonym obowiązkom służby publicznej (komunikat Komisji Europejskiej, Usługi użyteczności publicznej w Europie, 2001/C 17/04). W dziedzinie transportu do takich usług, w piśmiennictwie zaliczono regularne połączenia do miejsc słabo zamieszkanych, gdzie działalność przewoźnika nie jest rynkowo opłacalna (patrz: Małgorzata Nestorowicz "Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II", art. 93, pkt 93.5.2). Przypomnieć także warto, że publiczne usługi w transporcie kolejowym były przedmiotem wcześniejszych regulacji wspólnotowych (rozporządzenia nr 1191/69 w sprawie działania Państw Członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i żegludze śródlądowej; rozporządzenie nr 1107/70 w sprawie przyznawania pomocy w transporcie kolejowym, drogowym i śródlądowym) oraz orzecznictwa (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 lipca 2003 r., C-280/00 - Altmark Trans GmbH i Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH).

Abstrahując od rodzaju i zakresu usług transportowych świadczonych przez PKP Cargo S.A., które mogą być uznane za wykonywanie zadań publicznych, stwierdzić należy, że treść wniosku jednoznacznie wskazuje na to, że wnioskowane do udostępnienia informacje nie mają związku ani z przewozami pasażerskimi, ani z transportem towarowym. Mają one charakter informacji o działaniach gospodarczych Spółki innych, niż działania usługowe. Nie są informacjami publicznymi. PKP Cargo S.A. nie była więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tych informacji.

W konsekwencji nie można tej Spółce zarzucać bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z uwagi na to, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na postawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Koszty postępowania, stanowiące w niniejszej sprawie koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na kwotę 314 zł składają się koszty wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty zastępstwa procesowego w kwocie 180 zł oraz koszty opłat skarbowych od udzielonych w sprawie pełnomocnictw (dwa razy 17 zł).