Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

W piśmie z dnia 23 listopada 2015 r., złożonym drogą elektroniczną, A.W. (zwany dalej również skarżącym) zwrócił się do Burmistrza M., z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie nagrania dźwiękowego w postaci pliku z posiedzenia Komisji Rady Miasta nr 2 Budżetowej z dnia 23 listopada 2014 r.

Burmistrz M. (zwany dalej również organem) decyzją z dnia [...] r. odmówił udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał, że nagrania z posiedzeń Komisji nie podlegają publicznemu udostępnieniu.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło rozstrzygnięcie organu z [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło między innymi, że jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie można wydać decyzji administracyjnej. Ponadto z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, czy informacja została zakwalifikowana jako niepubliczna, czy też jako informacja publiczna nie podlegająca udostępnieniu.

Burmistrz M. w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 38 ust. 5 uchwały z dnia 29 września 2015 r. nr XII/276/2015 w sprawie Statutu Miasta M., posiedzenia komisji są jawne i podlegają protokołowaniu. Do protokołów stosuje się odpowiednio przepisy o protokole z sesji Rady. Ponadto na podstawie art. 33 ust. 1 uchwały, z każdego posiedzenia Rady sporządza się protokół stanowiący urzędowy zapis przebiegu obrad, zawierający w szczególności: numer sesji oraz datę i godzinę rozpoczęcia obrad: stwierdzenie prawomocności obrad: porządek obrad; zapis wypowiedzi mówców; numery i tytuły podjętych uchwał wraz z wynikami głosowania; informacje o interpelacjach, zapytaniach i wnioskach oraz o odroczeniu obrad i czas zamknięcia posiedzenia. W podsumowaniu organ stwierdził, że nagrania z posiedzeń komisji są wyłącznie materiałami roboczymi, sporządzanymi i wykorzystywanymi pomocniczo w celu sporządzenia protokołów, podobnie jak rękopisy i notatki i nie są dokumentami podlegającymi udostępnieniu publicznemu.

Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu 5 lutego 2016 r.

Ponadto organ decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie i decyzja ta została następnie uchylona decyzją Kolegium z dnia [...]r.

A.W. w piśmie z dnia 12 maja 2016 r. (złożonym w tym samym dniu), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Burmistrza M. Podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie wyżej wymienionego podmiotu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że po wydaniu w dniu [...]r. decyzji przez Kolegium, akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu [...]r. Pomimo tego, Burmistrz M. nie podjął żadnych dalszych czynności w sprawie. Skarżący podniósł, że brak rozpatrzenia wniosku oraz ustosunkowania się do decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r. świadczy o bezczynności Burmistrza M., który nie podjął w ciągu 14 dni od otrzymania decyzji czynności, do których został zobowiązany. Skarżący zarzucił, że okoliczności sprawy świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dwukrotnie wydawał decyzję w sprawie, pomimo że twierdził, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy wskazał w decyzji, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, a wobec tego wnioskowana informacja niewątpliwie stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że uchybienia organu oraz fakt, że doprowadziły one do znacznego wydłużenia postępowania uzasadniają uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że z tego powodu zasadne jest wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą we wcześniejszych pismach. Wskazał, że posiedzenie Komisji odbyło się w dniu 23 listopada 2015 r. a nie jak podał skarżący w dniu 23 listopada 2014 r. Organ podniósł, że na obecnym etapie postępowania nie zachodzi w sprawie bezczynność, gdyż poinformowanie skarżącego w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r., iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, stanowiło załatwienie wniosku. Ponownie wskazał, że nagrania posiedzeń komisji są materiałami roboczymi, sporządzonymi i wykorzystywanymi jedynie pomocniczo do sporządzania protokołów i nie są dokumentami, które podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Ponadto w dniu 23 listopada 2015 r. jednocześnie odbywały się posiedzenia kilku Komisji, które były nagrywane jednym dyktafonem i nagranie nie jest kompletne i nie dokumentuje całego posiedzenia Komisji. Organ podniósł, że podstawową formą zapoznania się z przebiegiem obrad Komisji Budżetowej jest protokół, a materiały audiowizualne i teleinformatyczne tylko wtedy, gdy protokół nie został sporządzony oraz gdy przebieg obrad został zarejestrowany w całości. Ponadto żaden przepis prawa nie nakłada na Komisję Budżetową obowiązku nagrywania posiedzeń, a jedynie obowiązek tworzenia protokołów. Dodał, że zatwierdzony przez Komisję protokół zamieszcza się zgodnie z § 38 ust. 5 w zw. z § 33 ust. 7 uchwały z dnia 29 września 2015 r. nr XII/276/2015 w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 934/14. W podsumowaniu wskazał, że nagrania nie są informacją publiczną, bowiem rejestrują niepełny przebieg obrad, a ich pomocniczy charakter pozwala na ich zakwalifikowanie jako materiałów roboczych. Ponownie podkreślił, że protokoły z posiedzeń są zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej i skarżący miał możliwość zapoznania się z nimi.

Skarżący w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. podniósł, że nagrania z posiedzeń Komisji Rady Miasta stanowią informację publiczną. Udostępnianiu podlegają nie tylko dokumenty urzędowe, ale wszystkie dokumenty będące w posiadaniu władz publicznych. Skarżący powołał się na treść art. 19 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zaznaczając, że udostępnienie nagrań z przebiegu obrad jest podstawowym sposobem dostępu do informacji z posiedzenia komisji. Podniósł, że powołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia zapadły w innych stanach faktycznych, bowiem w niniejszej sprawie w dniu złożenia wniosku protokół nie został sporządzony, a jedyną informacją z przebiegu posiedzenia było nagranie. Takie nagranie, jako informacja publiczna zostało sporządzone w celu wykonywania zadań publicznych przez pracownika organu, lepiej dokumentuje przebieg posiedzenia niż protokoły i jak każdy dokument podlega udostępnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga – jak wskazał skarżący w jej uzasadnieniu - dotyczyła bezczynności Burmistrza M. w kwestii – zawartego we wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2015 r., złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. – (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwanej dalej – u.d.i.p.) – żądania "udostępnienia informacji publicznej w zakresie nagrania dźwiękowego w postaci pliku z posiedzenia Komisji Rady Miasta nr 2 Budżetowej z dnia 23 listopada 2014 r." Z uzasadnienia skargi, jak i materiałów dokumentacyjnych zgromadzonych w aktach wynika bowiem, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 23 listopada 2015 r., a nie w dacie wskazanej w części wstępnej skargi, tj. w dniu 2 lutego 2016 r.

W piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. organ poinformował stronę skarżącą, że nagrania z posiedzeń Komisji Rady Miejskiej nie są dokumentami podlegającymi udostępnieniu publicznemu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 5 uchwały z dnia 29 września 2015 r. nr XII/276/2015 w sprawie Statutu Miasta M., posiedzenia komisji są jawne i podlegają protokołowaniu, a do protokołów stosuje się odpowiednio przepisy o protokole z sesji Rady. Dodał, że według art. 33 ust. 1 uchwały, z każdego posiedzenia rady sporządza się protokół stanowiący urzędowy zapis przebiegu obrad i wymienił szczegółowo, co zawiera protokół. W podsumowaniu stwierdził, że nagrania z posiedzeń komisji są wyłącznie materiałami roboczymi, sporządzanymi i wykorzystywanymi pomocniczo w celu sporządzania protokołów, podobnie jak rękopisy i notatki, nie są zatem dokumentami podlegającymi udostępnieniu publicznemu.

W związku z powyższym podkreślenia wymagało, że w piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r. o sygn. akt SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r. o sygn. akt I SAB 60/99; publ. OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia sprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Natomiast zgodnie z art. 19 u.d.i.p., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, tj. kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Wobec tego podnieść należało, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. - z art. 19 u.d.i.p. wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 3162/14). W cytowanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zajęte przez ten Sąd we wcześniejszych wyrokach z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1216/10 i z 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 14/10.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił przedstawioną wyżej linię orzeczniczą, nie podzielając tym samym poglądu zawartego w przytoczonym przez skarżącego w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r., wyroku NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2313/14.

Podkreślenia zaś wymagało, że z cytowanego wyżej pisma organu z dnia 3 lutego 2016 r. wynika, iż zgodnie z przepisami uchwały w sprawie Statutu Miasta M., posiedzenia komisji są jawne i podlegają protokołowaniu, a do protokołów stosuje się odpowiednio przepisy o protokole z sesji Rady. Natomiast według art. 33 ust. 1 tej uchwały, z każdego posiedzenia Rady sporządza się protokół stanowiący urzędowy zapis przebiegu obrad. W związku z tym – jak wskazał organ w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. – nagrania z posiedzeń komisji są wyłącznie materiałami roboczymi, wykorzystywanymi pomocniczo w celu sporządzania protokołów, podobnie jak rękopisy i notatki.

Stwierdzić zatem należało, że – zgodnie z przedstawioną wyżej linią orzeczniczą - organ uczynił zadość obowiązkom wynikającym ze złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 23 listopada 2015 r. Czynność podjęta przez wymieniony podmiot – skierowanie do skarżącego pisma z dnia 3 lutego 2016 r. – została dokonana w prawidłowym trybie oraz formie.

Ponadto – jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę – na posiedzeniu Komisji Rady Miasta w dniu 23 listopada 2015 r. (organ przyjął, że wniosek dotyczy posiedzenia Komisji z dnia 23 listopada 2015 r., a nie – jak wskazano we wniosku o udostępnienie informacji publicznej – z dnia 23 listopada 2014 r., gdyż w tej ostatniej dacie nie odbyło się posiedzenie Komisji – 23 listopada 2014 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy – niedziela) jednocześnie trwały posiedzenia kilku komisji, protokolantki dysponowały jednym dyktafonem naprzemiennie, wskutek czego nagranie nie jest kompletne i nie dokumentuje posiedzenia Komisji w sposób całościowy i w założeniu nie miało pełnić takiej funkcji.

Okoliczności te – jak podniósł organ – jeszcze dobitniej wskazują, że roboczy charakter nagrania przemawia za tym, iż nie ma ono waloru informacji publicznej.

Ocena ta znajduje również potwierdzenie w cytowanym przez organ wyroku NSA z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1883/14, według którego – także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, OTK – A 2013, nr 8, poz. 122).

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zarzut dotyczący bezczynności organu w zakresie przedmiotowego wniosku, nie zasługiwał na uwzględnienie, a w konsekwencji bezpodstawny był również – zawarty w skardze - wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

W związku ze stwierdzeniami zawartymi w skardze podkreślenia wymagało, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była kontrola decyzji wydanych w postępowaniu zainicjonowanym wnioskiem z dnia 23 listopada 2015 r., ale bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego wniosku.

Wobec tego – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – skargę należało oddalić.