Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.

Pismem z dnia 11 listopada 2017 r. A. K. wniósł skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa A w T. Spółki z o.o. z/s w T. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 28 kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się do PKS w T. o udostępnienie informacji dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej. Pomimo upływu ponad 4 lat od złożenia wniosku i prób polubownego rozstrzygnięcia sporu, do chwili wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanych informacji ani nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, PKS w T. jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Spółka ta wykonuje bowiem zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Dane o organizacji kontroli biletów, takie jak liczba kontrolerów, wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli, dane dotyczące umów z firmami zewnętrznymi w tym zakresie - stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Okres bezczynności organu pozwala natomiast przyjąć, że ma ona charakter rażący, co uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej z tego tytułu. Na tej podstawie skarżący wniósł o 1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności; 2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej; 3) zakreślenie organowi 14 - dniowego terminu na załatwienie sprawy; 4) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Przy piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. organ przekazał do Sądu skargę wraz z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej oraz odpowiedzią na skargę z dnia 8 grudnia 2017 r. W piśmie tym oświadczył, iż uwzględnia skargę w całości i przedstawia odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania:

1) Przedsiębiorstwo A w T. Sp. z o.o. zatrudnia dwóch kontrolerów upoważnionych do kontroli biletów jedynie w komunikacji wykonywanej przez naszą Spółkę,

2) Spółka nie posiada żadnych umów podpisanych z firmami zewnętrznymi dotyczących kontroli biletów w pojazdach Spółki.

3) Wzór identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów w pojazdach Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem organ nie zastosował instytucji z art. 54 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której uwzględnia skargę w całości, zatem wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. Tymczasem organ w przedmiotowej sprawie zaniechał chociażby oceny bezczynności, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.

Wskazać w następnej kolejności należy, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że spółka wykonująca regularne przewozy związane z transportem publicznym jest podmiotem działającym w sferze publicznej - realizując obowiązek jednostek samorządu terytorialnego. Świadczy bowiem usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego. Przewoźnik jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. (por. postanowienie: NSA z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13; wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 5/18; WSA w Kielcach z 7 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 38/17; WSA w Warszawie z 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/14; WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/14; WSA we Wrocławiu z 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/13 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi również wątpliwości, że informacje odnoszące się do organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej, w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Są to bowiem informacje dotyczące sposobu organizacji podmiotu wykonującego zadania publiczne i wydatkowania przez ten podmiot majątku publicznego, co potwierdzają ww. orzeczenia sądów administracyjnych.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 – niepubl.).

W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie do dnia wniesienia skargi organ był bezczynny w zakresie załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 kwietnia 2013 r. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r.

Jakkolwiek bowiem informacja nie została udostępniona, to jednak Spółka pozostawała w błędnym przekonaniu, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest bezprzedmiotowy, czemu dała wyraz w piśmie z dnia 9 maja 2013 r. skierowanym do skarżącego. W przekonaniu tym pozostawała do dnia wniesienia skargi. Jej wniesienie skłoniło natomiast obligowany podmiot do zmiany stanowiska i udostępnienia wnioskowanej informacji, co wynika z pisma z dnia 8 grudnia 2017 r. skierowanego do skarżącego. Brak jest zatem podstaw do przypisania działaniu PKS Sp. z o.o. w T. cech rażącego naruszenia prawa.

Z tej też przyczyny nie znaleziono podstaw do przyznania skarżącemu od Spółki sumy pieniężnej w oparciu o przepis art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż wskazany środek prawny ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stroną skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru, czego skarżący w niniejszym postępowaniu nie uczynił (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1685/17, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17 i we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 367/17 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając zatem na uwadze, że wnioskowana informacja została skarżącemu udostępniona po wniesieniu skargi, to na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec należało o umorzeniu postępowania co do zobowiązania organu do załatwienia wniosku. W dniu wyrokowania organ nie był już bowiem bezczynny.

Dalej idąca skarga, z przyczyn wskazanych powyżej podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

M.K.