Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Sz 10/12 w sprawie ze skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Z. F. złożył do Sądu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie, polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 27 grudnia 2011 r., złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP, w którym zwrócił się o udostępnienie mu wszystkich wytworzonych przez organy Policji dokumentów (m.in. protokołów, notatek służbowych) związanych z przeprowadzoną w dniu 31 grudnia 2009 r., ok. godziny 12:45, interwencją funkcjonariuszy Policji w budynku Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie, przy ul. S..

W uzasadnieniu skargi wskazał, że dokumenty jakie wytworzyli policjanci w związku z tym postępowaniem, stanowią informację publiczną i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w terminie 14 dni od złożenia wniosku, organ powinien udostępnić żądaną informację publiczną we wskazanej formie lub wydać decyzję odmowną. Natomiast odpowiedzi organu udzielonej pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. i 27 stycznia 2012 r. za decyzje uznać nie można, ponieważ nie zawierają wszystkich cech jakie decyzja powinna posiadać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż skarżący wnosząc skargę na bezczynność nie poprzedził jej wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, a tym samym nie wyczerpał środka zaskarżenia.

Ustosunkowując się merytorycznie do skargi organ podniósł, iż stosownie do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W przypadku, gdy podmiot, do którego skierowano zapytanie, stwierdzi, iż w oparciu o treść ww. przepisu żądana informacja jest chroniona przepisem szczególnej ustawy, odmawia udzielenia informacji publicznej. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa o ochronie danych osobowych, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Zgodnie z art. 2 odnosi się ona jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. W sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, ustawa o ochronie danych osobowych, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 5 zd. 2 ww. ustawy, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie.

W przedmiotowej sprawie organ poinformował skarżącego, że stosownie do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z uwagi na dane osobowe osób fizycznych zawarte w notatnikach służbowych nie przychylił się do wniosku skarżącego o wgląd w przedmiotową dokumentację. Przebieg interwencji odnotowany został bowiem jedynie w notatnikach służbowych, w sprawie nie prowadzono żadnego dodatkowego postępowania.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 6 marca 2012 r. skarżący przytoczył treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r. wywodzącego, że taki rodzaj informacji o jakie wnosił skarżący stanowią informację publiczną. Dalej skarżący podniósł, iż wbrew stanowisku organu, w sprawach skarg na bezczynność organu w sprawach udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołanie, czy też zażalenie do organu wyższego stopnia. Jeżeli jednak organ tak uważa, to mógł drugie pismo skarżącego z dnia 13 stycznia 2012 r. będące w swej istocie odwołaniem skierować do swojego przełożonego. W ocenie skarżącego powoływanie się przez organ na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w aspekcie ochrony danych osobowych ma charakter akademickiej polemiki, bowiem udostępniając żądane informacje publiczne, uznając takie dane za niejawne można dokonać ich anonimizacji. Końcowo skarżący wskazał, że gdyby nawet faktyczną przyczyną odmowy udostępnienia żądanych informacji były dane osobowe, to odmowę taką organ powinien zrealizować w formie decyzji. Odnosząc się do pisma skarżącego pełnomocnik organu wskazał, iż czynności funkcjonariuszy Policji prowadzone w trakcie interwencji w budynku Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie prowadzone były w kierunku ustalenia, czy zostało popełnione wykroczenie z art. 43 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zatem prowadzone były w oparciu o Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku postępowania w sprawie o wykroczenie zastosowanie ma art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezspornym jest, że akta postępowań prowadzonych przez Policję stanowią informacje o działalności organów publicznych. Jednakże od zasady tej są wyjątki co wynika z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw. Zgodnie z art. 38 § 1 k.p.w. do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego. Tryb udostępniania stronom akt reguluje art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Zatem skoro tryb dostępu regulują przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, to niezasadne jest żądanie udzielania informacji w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie dostęp do akt postępowania w sprawach o wykroczenia jest regulowany przez Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, to organ nie miał obowiązku wydawania decyzji w niniejszej sprawie, bowiem wniosek skarżącego nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie twierdzenia skarżącego dotyczącego zakwalifikowania jego pisma z dnia 13 stycznia 2012 r. jako zażalenia składanego w trybie art. 37 k.p.a., organ podniósł, iż pismo to było kolejnym wnioskiem złożonym w sprawie i nie sposób uznać je za zażalenie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wpierw odnosząc się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a.

Dalej Sąd pierwszej instancji uznając, iż Komendant Miejski Policji mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobligowanym do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ww. ustawy, udostępnieniu na zasadach w niej określonych podlegają dane publiczne, ale tylko takie, które mają treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem nie każdy dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. O tym, czy wewnętrzna korespondencja urzędowa ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje zawarta w niej informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc dotyczyć sprawy publicznej. Niewątpliwie akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 konstytucji RP). Nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają jednak walor informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że żądanie skarżącego o udostępnienie mu notatek służbowych funkcjonariuszy Policji (bowiem tylko takie zostały sporządzone w sprawie) nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ograniczenie dostępu do tzw. korespondencji wewnętrznej podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma związek z tym, że dokumenty takie zazwyczaj mają charakter roboczy. O ile więc nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie spraw porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. F. zarzucając mu naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż wnioskowane informacje przez skarżącego nie stanowią informacji publicznej.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż nie można utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem tylko do dokumentów urzędowych jak to uczynił Sąd I instancji. Wyprowadzona norma z art. 61 Konstytucji RP, gwarantuje możliwość żądania udostępnienia informacji publicznej, z którym to żądaniem skorelowany jest obowiązek udostępnienia każdej informacji związanej z działalnością podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy dostępie do informacji publicznej, co do których nie zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zatem błędem logicznym jest wskazanie, iż określony rodzaj informacji, który związany jest z działalnością podmiotu zobowiązanego będący w jego posiadaniu nie stanowi informacji publicznej. Ustrojodawca tylko i wyłącznie przewidział, iż negatywną przesłanką udostępnienia informacji jest ograniczenie, a nie wyłączenie z zakresu jawności informacji, ponieważ nie mają charakteru informacji publicznej. Na gruncie powołanych wyżej przepisów nie ma możliwości wskazania zakresu informacji, które znajdują się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, niestanowiących informacji publicznej. Ustrojodawca nie wskazał jakimi kryteriami można byłoby dokonać takiego podziału. Przeciwnie przyjął co wyżej zostało podkreślone, iż wszystko stanowi informację publiczną podlegającą ewentualnie ograniczeniom. Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął w uzasadnieniu treść przepisu art. 61 Konstytucji. Samoistnie przywołanie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powoduje naruszenie prawa do informacji. Sam przepis ustawy w żądnym wypadku nie stanowi gwarancji prawa do informacji. Również nie można uznać za prawidłowe przywołanie kolejnych przepisów tejże ustawy, w szczególności wybranych jednostek redakcyjnych art. 6 ust. 1, czy też odniesienie się do art. 6 ust. 2.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Miejski Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W dniu 17 października 2012 r. organizacja społeczna Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich wniosła o dopuszczenie do toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności zawarte w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego zakres rozpoznania określały zarzuty skargi kasacyjnej.

Skarżący w skardze tej wskazał na naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Dla zidentyfikowania pojęcia informacji publicznej konieczna jest łączna interpretacja treści art. 61 Konstytucji oraz art.1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 61 ust. 1 Konstytucji wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną uznaje każdą informację w sprawach publicznych. Sprawą publiczną są bez wątpienia zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. natomiast nie mają takiego charakteru konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i nie wykonującego zadań publicznych. Przenosząc to na grunt omawianej sprawy trzeba uznać, że Komendant Miejskiej Policji w Szczecinie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o działalności tego organu. Nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działania organu, które dotyczą jego interwencji w konkretnej sprawie dotyczącej wykroczenia lub przestępstwa i prowadzonej w oparciu o przepisy Kodeksu karnego nie są "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowią zatem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przypisującego aktom prowadzonych przez organ spraw waloru informacji publicznej.

Akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw sądowych zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy, np. przez ich zszycie lub połączenie w inny sposób, nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem (zob. wyroki NSA z 28 października 2009 r. sygn. I OSK 711/09; z 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 83/10; wyrok z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 757/12). Uznanie, że akta sądowe jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawca może bowiem wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację zawartą w aktach co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art. 16 u.d.i.p.

W omawianej sprawie sporządzone notatki służbowe nie były jednak aktami prowadzonej sprawy i zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że mają one charakter dokumentów wewnętrznych. Są dokumentami roboczymi, nie przesądzają o kierunkach działania organu i dotyczą sprawy indywidualnej. W związku z tym notatki służbowe będące przedmiotem wniosku w omawianej sprawie nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.