Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.), dalej: "ustawa o AMW", oraz art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie wypłaty K. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] lipca 2019 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. K. S. - żołnierz zawodowy służby stałej - wystąpił do Dyrektora OR AMW o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Do wniosku załączył oświadczenie, z którego wynikało, że był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie pieniężnej lub zrealizowaną w formie rzeczowej.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] poinformował, że wnioskodawca otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 12.507,00 zł na podstawie decyzji KWP w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].

Dalej organ powołał art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazując, że rozpoznawana sprawa jest jedną z kolejnych potwierdzających fluktuację osób pomiędzy służbami. Przyjęcie, że w każdej z formacji mundurowych realizacja potrzeb mieszkaniowych winna następować odrębnie (czy to w formie rzeczowej, czy pieniężnej) byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy uwzględniania wysługi w poprzednich służbach. Byłoby to także równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej, niż Siły Zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Wskazał, że zarówno wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej funkcjonariuszowi Policji, jak i odprawa mieszkaniowa wypłacana żołnierzowi, są pokrywane z budżetu państwa w części dotyczącej właściwych ministerstw, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób, co wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 7 ust. 11 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o AMW. Pomimo więc, że art. 26 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji art. 21 ust. 6 tej ustawy, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej, powodowałoby zaprzeczenie istoty ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych.

Organ zaznaczył, że ważnym interesem publicznym, w tym interesem Państwa, jest bez wątpienia solidarność społeczna w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, jako podstawowych. Udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb dwukrotnie, jest zaprzeczeniem interesu Państwa. Stąd przyjąć należy, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) "przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały ze środków publicznych na cele mieszkalne.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. K. S., działając przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie praworządności wynikającej z ww. przepisu i dokonanie interpretacji praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu przy zastosowaniu niedozwolonej analogii, dywagacji i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna wykładnia przepisów prawa materialnego wymienionych w zaskarżonej decyzji, prowadząca do tego, iż funkcjonariuszowi Policji, który po zwolnieniu ze służby, zwrocie pomocy finansowej i podjęciu służby w siłach zbrojnych RP, z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej nie przysługuje prawo w trybie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu (...),

- art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienie jedynie interesu społecznego (publicznego) i rozszerzenie interpretacji przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, które winny być literalnie uregulowane w ustawie, a przez to działanie z wyraźnym pokrzywdzeniem wnioskodawcy,

- art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie kierowania się przez organ zasadą bezstronności i równego traktowania oraz interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego,

- art. 7, art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przedkładanie interesu społecznego nad słuszny interes jednostki w sytuacji braku ustawowego zakazu dotyczącego odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi, który uprzednio był policjantem,

- art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 w związku z art. 24 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego nie wynika zakaz udzielania pomocy mieszkaniowej byłemu funkcjonariuszowi Policji, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia przesłanki pomocy wynikającej z ww. ustawy, w tym zwrócił pomoc uzyskaną w tym zakresie od Policji, a jasne, precyzyjne i enumeratywnie wyliczone przesłanki, stanowiące katalog zamknięty, nie dają możliwości odmowy udzielenia takiej pomocy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Prezes AMW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i została mu wypłacona pomoc finansowa na zakup lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.

Istotą sprawy jest zatem wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi - odprawa mieszkaniowa, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej

W ocenie Prezesa AMW, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt 4 art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie "pomoc finansowa" należy interpretować szeroko, odnosząc je także do pomocy udzielonej innym formacjom mundurowym. Jeżeli zatem - analogicznie jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2019r., poz. 161 ze zm.), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Przyznanie ww. pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone.

Dalej organ stwierdził, że wielokrotna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu (...) spowodowała zmianę nazw instytucji prawnych realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że ustawy te mają wspólny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko jeden raz.

Ustawy pragmatyczne traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń.

Zdaniem organu, nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa przez tą samą osobę w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy finansowej. Odmienna interpretacja prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy i byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości.

"Uwzględniając specyfikę sprawy" organ uznał, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Istnieje zatem podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) z uwzględnieniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel - obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, o co faktycznie wnosi skarżący, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych.

Zdaniem organu, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 81a k.p.a. Organ I instancji dokonał bowiem właściwej interpretacji przepisów dotyczących praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu, wskazując w zaskarżonej decyzji podstawę prawną, w oparciu o którą odmówiono skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Powołany w odwołaniu przepis art. 7a § 1 k.p.a., z którego wynika zasada rozstrzygania na korzyść strony w sytuacji wątpliwości co do treści normy prawnej, ma swoje ograniczenie w art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a. Mianowicie, przepisu art. 7a § 1 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych. Ważnym interesem publicznym, w tym interesem Państwa, jest solidarność społeczna w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, jako podstawowych. Udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zatem zaprzeczeniem interesu Państwa.

Zdaniem Prezesa AMW, organ I instancji dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego, dokonując przy tym wykładni rozszerzającej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) i wbrew zarzutom odwołania, uwzględnił w zaskarżonej decyzji zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. Nadto, organ I instancji rzetelnie przeprowadził postępowanie administracyjne, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Pismem z dnia 9 marca 2020 r. K. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie praworządności wynikającej z ww. przepisu, dokonując interpretacji praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu przy zastosowaniu niedozwolonej analogii, dywagacji i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna wykładnia przepisów prawa materialnego wymienionych w zaskarżonej decyzji, prowadząca do tego, iż funkcjonariuszowi Policji, który po zwolnieniu się ze służby, zwrocie pomocy finansowej i podjęciu służby w siłach zbrojnych RP, z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej nie przysługuje prawo w trybie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu (...),

- art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienie jedynie interesu społecznego (publicznego) i rozszerzenie interpretacji przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, które winny być literalnie uregulowane w ustawie, a przez to działanie z wyraźnym pokrzywdzeniem skarżącego,

- art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie kierowania się przez organ zasadą bezstronności i równego traktowania oraz dokonanie interpretacji prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego,

- art. 7a § 2 i art. 81a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony przez dowolne przywoływanie w uzasadnieniu decyzji interesu publicznego i interesu państwa,

- art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego nie wynika zakaz udzielania pomocy mieszkaniowej byłemu funkcjonariuszowi Policji, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia przesłanki pomocy wynikające z ustawy o zakwaterowaniu (...) w tym zwrócił pomoc uzyskaną w tym zakresie od Policji, a jasne, precyzyjne i enumeratywnie wyliczone przesłanki, stanowiące katalog zamknięty, nie dają możliwości odmowy udzielenia takiej pomocy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że organ nie może, w razie braku konkretnych uregulowań ustawowych, przy zastosowaniu niedozwolonego domniemania, czy interpretacji rozszerzającej, do których stosowania nie był uprawniony, odmówić przyznania prawa do zakwaterowania żołnierzowi zawodowemu uzasadniając to argumentami pozaustawowymi, które de lege ferenda mogą stanowić jedynie projekt niewiążących propozycji założeń do nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu (...).

Podniesiono również, że żołnierze zawodowi pełnią zawodową służbę wojskową dla dobra Rzeczypospolitej Polskiej. Służba ta wymaga zdyscyplinowania, lojalności i poświęcenia. Państwo zapewnia żołnierzom zawodowym godne warunki życia, umożliwiające oddanie się służbie Narodowi i Ojczyźnie, rekompensując odpowiednio trud, ograniczenia i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Z treści art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika szczególny obowiązek dbania o zapewnienie żołnierzom wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie ustawy o zakwaterowaniu (...) w oparciu o właściwą interpretację przepisów, czego w tej sprawie zabrakło.

Skarżący, jak wskazał, domaga się równego traktowania, a więc przyznania świadczenia, jakie przysługuje żołnierzowi, który nie pełniąc uprzednio służby w Policji uzyskuje znacznie wyższą pomoc finansową z tytułu wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Norma z tytułu wypłaty świadczenia mieszkaniowego w wojsku, co pomija organ, jest bowiem wielokrotnie wyższa niż w Policji i kształtuje się w stosunku do najmniej 10 do 1, co praktyce oznacza, że jedna norma żołnierza wynosi nie mniej niż 50.000 złotych, a policjanta 3.000 - 4.000 złotych. W realiach niniejszej sprawy były policjant, pełniący służbę w wojsku w jednostce specjalnej, miałby otrzymać pomoc znacznie niższą od żołnierza, który nie pełnił uprzednio służby w Policji. Sytuacja ta narusza zasadę równego traktowania wobec prawa oraz godzi w potrzebę zapewnienia profesjonalnej sprawności i gotowości Sił Zbrojnych do obrony Państwa.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Podniósł w szczególności, że podwójna pomoc Państwa w realizacji "prawa do kwatery" w ustawie o zakwaterowaniu (...) nie jest możliwa, dlatego w świetle art. 21 ust. 6, czy art. 23 ust. 9 pkt 1 tej ustawy pozycja żołnierzy (byłych funkcjonariuszy) jest uprzywilejowana w stosunku do innych żołnierzy. Ta nierówność m.in. skłoniła organy Agencji do interpretacji rozszerzającej zakres stosowania art. 21 ust. 6 ww. ustawy również na żołnierzy, którzy swoje prawo do lokalu zaspokoili na podstawie odrębnych przepisów, zwłaszcza że za taką interpretacją przemawiają dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi wskazując w szczególności, że od 2011 r. pełni służbę jako żołnierz zawodowy, gdzie przeszedł odpowiednie przeszkolenie przygotowujące go do zadań w jednostce specjalnej. Przed wydaniem decyzji Dyrektora OR AMW z dnia [...] grudnia 2019 r. otrzymywał świadczenie mieszkaniowe. Ponownie wskazał na znaczne zróżnicowanie pomocy finansowej na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych w Policji oraz w wojsku wskazując na kwotowy odpowiednik jednej normy zaludnienia. Podał, że pozbawienie go świadczenia mieszkaniowego po 9 latach służby wojskowej jest krzywdzące i godzi w konstytucyjne prawo do równego traktowania w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Prezes AMW podzielił stanowisko Dyrektora OR AMW w [...] zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego K. S. z dnia [...] czerwca 2019 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Sądu skarżący zakwestionował to stanowisko i podniósł, iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania (tu: w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed dniem 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. i nie podstaw do tego, aby zakaz ten rozszerzać na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Jak wskazywał sam Prezes AMW, wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Przepis ten nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z ww. przepisu tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniając to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Można więc stwierdzić, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu ponad jego wykładnię językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia "obok" ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się - w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie prawnej aniżeli w tym przepisie wskazana - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie poprzez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu pomocy Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także funkcjonariuszy innych służb mundurowych.

Odnosząc się do powołanych wyżej zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają pewnego uprzywilejowania jednych osób w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w przypadku zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniła formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji mundurowej, wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w Policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m.in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Należy też odnotować, że nieobowiązująca już ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu stanowiła w art. 84 ust. 2 pkt 5, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m.in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji - zakazu - nie ma w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani w ustawie o Policji.

Sądowi orzekającemu znane są orzeczenia sądów administracyjnych, z których, jak należy wnioskować, organ wywodzi swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Dotyczą one jednak wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...), a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. I tak przykładowo w wyroku z dnia 27 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1418/18 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, iż NSA przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu orzekającego, taki sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady, ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również o charakterze wyjątku, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3, przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Dodatkowo podnieść należy, że skarżący, jak wskazywał w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r., otrzymywał świadczenie mieszkaniowe od AMW do czasu wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. Należy zatem wskazać, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Ponadto, w piśmie Dyrektora OR AMW w [...] skierowanego w dniu [...] sierpnia 2019 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (k. 10 akt admin.) wskazano: "Pomimo, że ustawa o zakwaterowaniu reguluje sprawy mieszkaniowe żołnierzy, a inne służby mundurowe mają swoje ustawy pragmatyczne, przyjęto zasadę, że w przypadku przechodzenia pomiędzy służbami żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa". W ocenie Sądu "przyjęcie zasady" nie może zastąpić istoty praworządności, która wymaga, aby akt władczej ingerencji organu w sferę praw obywatela był oparty na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niezależnie od powyższego na marginesie (bowiem kwestia ta nie ma przesądzającego znaczenia wobec powyższych rozważań), zauważyć należy, że zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu pełnomocnik skarżącego podnosił, że skarżący zwrócił pomoc na cele mieszkaniowe uzyskaną od Policji. Okoliczność ta nie została jednak w żaden sposób wyjaśniona przez organ, co stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez K. S. decyzja Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako takie podlegały uchyleniu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.